合规26 | 合规义务（要求）的识别评估——内化维护，国企从业人员合规能力的基础要件

(上述图片来源于Pixabay.com，感谢图片作者CharlVera）

第 185 篇原创

文 | 智识君朱幸律师

作者：朱幸重庆静昇律师事务所合伙人律师（智识君）

前言

合规义务（要求），是国有企业合规管理体系建设的基础。

通过alpha法律法规数据库的检索可知，截止于2023年11月16日，现行有效法律文件4592项，行政法规12925项，部门规章436340项，司法解释9979项，行业规定84731项，地方性法规41088项等。前述庞大的数据基数还仅仅是外规层面，企业内部还有规章制度、流程、规范、准则等各种内规文件。与此同时，前述合规义务（要求）还处于不断变化、扩容中。

对于如此繁琐庞杂的合规义务（要求）体系，如何对合规义务（要求）进行有效识别，是国有企业从业人员合规能力的基础要件。

本文主要内容如下：

01 合规义务（要求）的概念

02 合规义务（要求）的内容

03 合规义务（要求）的识别、评价

04 合规义务（要求）的内化、维护

01 合规义务（要求）的概念

在国企合规培训中，智识君常提出一个公式，即：

合规=合规义务主体 + 合规义务来源

针对前述公式，有一个基础问题往往会困扰国企从业人员，即：到底什么是合规义务，具体指什么？

事实上，国家/国际标准《合规管理体系指南》GB/T 35770-2022/ISO37301:2021中提出的“合规义务”与《中央企业合规管理办法》（国务院国资委第42号）中提出的“合规要求”属于同一指向。

前者是合规通用概念，后者是国资监管文件中的表达。

《合规管理体系指南》提出：合规义务（compliance obligation)，是组织强制必须遵守的要求以及组织自愿选择遵守的要求。在国际合规管理理论中，合规义务包括以下两方面：

合规要求	强制必须遵守的要求	强制性
合规承诺	自愿选择遵守的要求	自愿性

而根据《中央企业合规管理办法》第2条对“合规”的界定，国资监管体系下的“合规要求”未作前述区分，但结合第31条合规文化中企业要及时发布合规手册，强化全员守法诚信、合规经营意识，则在国资监管的合规语境中，除了强制必须遵守的要求（如法律法规外），自愿选择遵守的要求（如对外公示发布的合规手册）亦应属于合规义务的范畴。

因此，本文综合国际合规管理理论与国资监管规范，统一使用“合规义务（要求）”的概念。合规义务（要求），是指国有企业及其员工在经营管理过程中强制必须遵守或自愿选择遵守的各项规定、规范和规则。

02 合规义务（要求）的内容

《合规管理体系指南》附录 A4.5对合规义务（要求）的内容列举如下表：

合规要求（强制必须遵守的要求）	合规承诺（自愿选择遵守的要求）
1、法律法规 2、许可、执照或其他形式的授权 3、监管机构发布的命令、条例或指南 4、法院判决或行政决定 5、条约、公约和协议	1、与社会团体或非政府组织签订的协议 2、与公共权力机构和客户签订的协议 3、组织的要求，如方针和程序 4、自愿的原则或规程 5、自愿性标志或环境承诺 6、与组织签署合同产生的义务 7、相关组织和产业的标准

《中央企业合规管理办法》第3条确定合规义务（要求）包括：外规（国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则），内规（公司章程、规章制度）等。比较而言，《合规管理体系指南》中对合规义务（要求）的渊源列举全面，尤其是针对合规承诺（自愿选择遵守的要求），而《中央企业合规管理办法》则延续国资监管的基本要求，更为务实落地。

对于国有企业而言，合规义务（要求）主要包括以下类别：

1、法律法规

此处的“法律法规”适用广义理解，既包括由由人大和国务院分别制订的法律、行政法规之外，还包括行政规章、地方性法规、规范性文件等。根据2023年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》，国有企业应关注之法律类别即包括：宪法、总体国家安全观和国家安全法、推动高质量发展相关法律、民法典、刑法和公职人员政务处分法、行政法律等。

国企合规20 | 清单制度新政，国企领导干部如何构建合规知识体系

2、监管规定

国有企业的监管机构为主管的国有资产监督管理委员会（简称国资委），其对国有企业的监管涉及全面而广泛的监管规定，综合性的包括《企业国有资产法》《国有资产监督管理暂行条例》《地方国有资产监管工作指导监督办法》等；资产产权登记的涉及《企业国有资产产权登记管理办法》及其细则等；资产产权交易和转让最典型的是32号令，即《企业国有资产交易监督管理办法》，产权无偿划转涉及《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》；国有企业治理涉及章程、三重一大等，包括《中央企业合规管理办法》亦属于此处监管规定。

3、行业准则

行业准则即由各行业主管部门或行业协会发布的相关准则文件。典型的如财政部发布的《企业会计准则》、中国证券业协会发布的《证券行业诚信准则》、中国银行业协会发布的《银行业从业人员职业操守和行为准则》等等。除此之外，还包括对国有企业重大指导意义的相关标准文件，如中国物流与采购联合会发布的《国有企业采购操作规范（2023版）》团体标准等。

4、国际条约、规则

国际条约、规则是指国家之间缔结的相关公约、宪章、规约、协定等。目前我国加入的国际公约包括《男女工人同工同酬公约》、《就业政策公约》、《保护知识产权巴黎公约》、《统一船舶碰撞某些法律规定的国际公约》等。

5、公司章程

公司章程，在国有企业治理中有基础作用，根据国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》【国办发（2017）36号】的要求，国有企业需健全以公司章程为核心的企业制度体系。2020年，国务院国资委发布《国有企业公司章程制定管理办法》，对国有企业公司章程的主要内容、制定程序等提出规范要求，尤其是党组织、党建工作条款写入公司章程是国有企业的国资监管要求。

合规•国资006 | 国企合规的主要治理内容——章程（不能束之高阁的企业“宪法”）

6、规章制度

规章制度，是国有企业的管理规范，包括制度、标准、办法、守则等。规章制度的主要目的是规范企业的运行活动和员工的履职行为，提供经营规程和履职准则，确保企业经营管理有效通进。《中央企业合规管理办法》要求国有企业建立健全合规管理制度，根据适用范围、效力层级等，构建分级分类的合规管理制度体系。地方国企合规体系建设中，更是将制度建设作为重点内容，如重庆的国企合规体系建设中要求进行制度清理、立改废释等。

国企合规21 | 国企如何构建分级分类的合规管理制度体系？
合规•国资005 | 国企合规的主要治理内容——制度建设（合规要点、监管趋势及有效性评估要点及落地路径）

7、兜底内容

《中央企业合规管理办法》除列举前述合规义务（要求）外，要提出兜底要求。

具体还包括：

（1）党内法规

《中央企业合规管理办法》第7条第2款要求，国有企业应当严格遵守党内法规制度，企业党建工作机构在党委（党组）领导下，按照有关规定履行相应职责，推动相关党内法规制度有效贯彻落实。

（2）协议

违反协议，我们一般理解构成“违约”，而非“违规”。因为合同或协议约定具有特定主体之间的约定性和契约性，而无论是企业规章制度还是外部法律规范具有一定范围的普遍性。

从国际合规管理理论来看，“协议”亦属于合规义务（组织自愿选择遵守的要求）。在国资监管领域，虽然其未明确纳入合规渊源的法定列举项，但在相关国资监管领域，亦可能涉及违规追责，如：《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》第九条购销管理方面的责任追究情形：……（二）未正确履行合同，或无正当理由放弃应得合同权益。

因此，对于协议之规范遵循，亦可按合规原则来执行。

03 合规义务（要求）的识别、评估

《合规管理体系指南》第4.5 条规定企业应建立过程以实现：

（1）系统识别来源于组织活动、产品和服务的合规义务；

（2）评估其对运行所产生的影响。

在合规义务的识别方法上，《合规管理体系指南》推荐帕累托原则，即：宜首先识别出与业务相关的最重要的合规义务，然后关注所有其他合规义务。

链接：帕累托原则，也称为80/20法则、帕累托定律或最省力法则，是意大利经济学家维尔弗雷多·帕累托在19世纪末提出的一种理论。这个原则指出，在投入与产出、原因与结果以及努力与报酬之间存在着固有的不平衡，即80%的结果往往来源于20%的原因，而另外80%的投入和努力通常只能带来20%的产出或回报。
在合规义务的评估上，《合规管理体系指南》建议确定并维护合规义务文件，列明以下内容：（1）合规义务的影响；（2）合规义务的管理；（3）与合规义务相关的控制；（2）风险评估。

《中央企业合规管理办法》中虽未明确合规义务（要求）的识别、评估，但其亦系合规风险识别评估的“应有之义”。

以国有企业人力资源规章制度管理这一场景为例（见下图）：

我们可以看到合规义务（要求）的识别、评估步骤大致如下：

步骤1：识别合规义务（要求）来源：

即《劳动合同法》第4条，还可能包括企业内部的规章制度等相关规定。具体到某一规范下的合规义务（要求）的梳理，实践中可根据识别“题眼”进行检索，如正面合规义务（要求）一般会有“应当”、“必须”的表述，负面合规义务（要求）一般会有“不得”、“禁止”的表述。

步骤2：识别合规义务（要求）涉及的业务及职能部门

：上述场景往往涉及企业内部人力资源部门，有些合规义务（要求）可能涉及多个业务及职能部门，如投资管理、资产管理等。

步骤3：识别合规义务（要求）对应的具体业务：上述合规义务（要求）对应至企业涉及人力资源版块的规章制度的制订及修订工作。

步骤4：识别并评估出合规义务（要求）要点行为

前述《劳动合同法》第4条对企业之要求，要完成具体规范落地，有效指导人力资源部门有效合规履职，核心是分解出合规义务（要求）要点行为：

合规要点（1）——应当建立完善

在实践合规辅导工作中，存在企业人力资源从业人员有以下误区，即认为既然有外规，则不需要建立规章制度的误区。上述合规认知误区会引发

企业人力资源管理合规风险，企业应当根据本单位的人力资源实际管理需求，制订相关规章制度并适时完善。

合规要点（2）——应当履行民主程序

前述规定要求企业要经职工代表大会或者全体职工讨论。但如何在实践中落地前述合规要点即是人力资源部门应当注意的问题。智识君一般是建议办资源部门关注当地总工会的工作规范，如重庆市总工会《重庆市职工代表大会工作规范》，按以下程序进行：组建起草小组-规章制度草案制订-书面通知职工代表或全体职工参加草案讨论（或组织会议讨论）-给出合理期限要求职工提出方案和意见-与工会或职工代表平等协商-正式发布规章制度文本。在前述程序流程中，人力资源部门还要注意留存企业履行了民主程序的相关佐证材料，如：通知记录、会议记录、签到记录等。

合规要点（3）——应当履行公示/告知程序

前述规定要求企业要将前述事项进行公示或告知劳动者，即公示和告知可选择其一履行。从智识君服务国企人资，以及办理的劳动争议来看，最佳合规实践包括：以劳动合同附件形式发给劳动者（留存签收记录）、发送员工手册（留存签收记录）、公开场合公示（留存公共现场照片及图片时间）、培训考试（留存员工培训签到及考试记录）等。

须注意，目前很多国企涉及OA线上的通告，需注意结合IT部门共同研判是否每一员工都有实名账户注册，以及有无员工访问制度文件的后台数据记录。

步骤5：识别并评估出未履行合规义务（要求）的可能影响

人力资源部门要对未履行前述之合规义务（要求）可能出现的影响进行评估，包括：

（1）发生劳动争议后，规章制度可能被认定对员工无约束力，而导致企业产生败诉风险，如认定为违规处罚或解除等，并进一步可能产生赔偿等责任。根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）法释〔2020〕26号》第50条规定：“用人单位根据劳动合同法第四条规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为确定双方权利义务的依据”。

（2）面临人社行政部门的行政处罚。如《劳动合同法》第80条规定：“用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任”。

（3）对员工造成损害的，承担赔偿责任。如前规定。

04 合规义务（要求）的内化、维护

除了对合规义务（要求）进行识别、评估外，《中央企业合规管理办法》第19条更提出内化维护要求，即：国有企业应当根据法律法规、监管政策等变化情况，及时对规章制度进行修订完善，对执行落实情况进行检查。

同时，合规义务（要求）的内化维护，亦是国有企业内控治理的基本要求，如国务院国资委《关于做好2023年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》提出“从填补空白的角度，加强新并入企业、新型商业模式、新兴业务领域的制度建设，及时准确进行外法内规化，确保内控制度体系覆盖企业全部业务领域和管理环节，落实到全体岗位和责任人员”。

何为外规内化？即国有企业应适时将外部的法律法规、行业标准、监管要求等转化为内部规章制度，对外规梳理、解读、理解的前提下，将其融入至企业内部规章制度，提高自身的外规符合性的合规管理水平。

目前的合规辅导案例中，常见的外规内化误区为：一是照抄外规没有内化，二是内化滞后。国有企业应结合实际情况形成外规内化的常态化制度管理机制。

外规内化常态化的制度管理机制，即构成企业合规义务（要求）的持续维护机制。实践中，从业人员还应注意更新合规义务的渠道。《合规管理体系指南》第4.5.2条提出以下路径，包括：列入相关监管部门收件人名单、成为专业团体的会员、订阅相关信息服务、参加行业论坛和研讨会、关注监管部门网站、与监管部门会晤、与法律顾问洽商、关注合规义务来源（如：监管声明和法院判决等）。

参考文献/引用规范

[1] 《中央企业合规管理办法》第2条：本办法适用于国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）根据国务院授权履行出资人职责的中央企业。

[2] 《中央企业合规管理办法》第31条：中央企业应当加强合规宣传教育，及时发布合规手册，组织签订合规承诺，强化全员守法诚信、合规经营意识。

[3] 企业合规律师实务指南：深圳市律师协会第十四期青年律师研修班编著

[4] 企业合规管理（操作指引与案例解析）：曹志龙著

感谢以上书籍对本文的启发！

罗曼罗兰说：一个人的性格决定他的际遇。如果你喜欢保持你的性格，那么，你就无权拒绝你的际遇。

2023年11月18日

特别声明：

以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。如需转载或引用该等文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源于公众号“智识律匠 I 大道至简”及作者姓名。未经本所书面授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容，含图片、影像等信息。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎关注联系。

END

继续阅读

阅读原文