合规•国资010 | 国企合规管理体系的认知误区——目标职责—

(上述图片来源于unsplash，感谢图片作者Rahul Chakraborty）

作者：朱幸重庆静昇律师事务所合伙人律师（智识君）

前言

前面的文章，我们一起探讨了国企合规的主要治理内容，分别是章程、制度、决议，以及最重要的决策机制“三重一大”。有兴趣的伙伴可回顾以下文章：

合规•国资009 | 三重一大—国企最重要的决策机制，也是重要的合规治理内容
合规•国资008 | 国企合规的主要治理内容——决议（易忽略的决策机制重要载体）
合规•国资006 | 国企合规的主要治理内容——章程（不能束之高阁的企业“宪法”）
合规•国资005 | 国企合规的主要治理内容——制度建设（合规要点、监管趋势及有效性评估要点及落地路径）

本文开始探讨国有企业的合规管理体系。

本文主要内容如下：

1、国企合规管理体系的认知误区

1.1 业务职能部门的合规意识淡薄，对合规义务的识别度不高

1.2 业务职能-合规管理合规权责不清，主体责任及专业赋能需提升

1.3 热点运动式形式应付、缺乏延续性、个性化实质建设

2、国企合规管理体系的目标职责

2.1 合规管理体系建设的目标

2.2 合规管理体系建设的职责

3、国企合规管理体系的建设全景

01 国企合规管理体系的认知误区

近年来，党中央和国务院高度重视国企的合规管理体系建设，2022年，是央企的“强化年”，也是地方国企的“建设年"。对于国有企业合规管理体系建设而言，首要问题，是认知误区的突破问题。正确的合规体系建设认知，会引领国企实现系统、重点的合规升级；而认知误区也会产生建设行为的失调，合规效能难以实现。

实践中国企合规管理体系建设常见的认知短板主要体现在以下三方面：

1.1 业务职能部门的合规意识淡薄，对合规义务的识别度不高

结合《合规•国资002 | 合规三大概念——合规、合规风险和合规管理》一文中的概念认定，对合规的完整认知体现在以下的表格中：

项目	消极义务	积极义务
合规	不能做的不要做（遵纪守法）	该做的必须做（履行合规义务）
违规	做了不能做的（违法违规）	该做的没做（合规义务缺位）

合规意识，对于很多业务及职能部门，还仅仅停留在遵纪守法层面（甚至于也会出现对合规义务的识别不清，出现违法违规的情形）。如何全面、完整、有效地履行合规义务是常见短板。

为何合规意识淡薄常出现在业务及职能部门？因为很多国企的业务职能部门并未树立合规责任主体意识，认为合规就是合规管理部门、风控部门、法务部门、内控部门的职责，其职责仅包括业务职能，并无合规职能。这是很多业务及职能部门的常见认知误区之一。

为何会出现做了不能做的违法违规情形？为何合规义务（该做的没做的)缺位是常见短板？最主要的原因是业务及职能部门对于合规义务的识别度不高。

以国企常见的规章制度效力性合规义务为例，《劳动合同法》第4条规定：“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者”。

针对前述法律体现出的合规义务，所涉及的是人力资源职能部门，其识别度不高主要体现在理解不系统、不清晰、不深入。

（1）不系统：会导致遗漏合规义务。比如常见遗漏民主程序或是公示告知程序要求，即没有通过职代会（或职工大会），也没有将规章制度对员工进行告知。

（2）不清晰：会对合规义务的遵循不到位。比如对“与员工切身利益的规章制度或者重大事项”没有明确理解，认为只有规章制度要告知，而对于与员工切身利益相关的考核标准等，不需要向员工进行告知。

（3）不深入：会对合规义务的遵循产生策略偏差。比如虽然人力资源职能部门注意到了应当向员工进行告知，但只是口头通知，没有书面固定证据；或是直接向部门进行宣贯培训，没有具体员工的签收或培训签字记录等等。

1.2 业务职能-合规管理合规权责不清，主体责任及专业赋能需提升

组织架构和职能定位是国企合规管理体系建设的基础，根据《中央企业合规管理办法》（下称“管理办法”），国企的合规管理体系的组织架构事实上分为三个层级的合规组织/角色，见下表：

合规组织层级	合规组织/角色
法人治理层面	党委、董事会、经理层
分管治理层面	主要负责人、合规委员会、首席合规官
合规执行层面	业务及职能部门、合规管理部门、监督部门（纪检、监察、审计等）

在前述合规组织层级中，尤以合规执行层面的“业务及职能部门-合规管理部门”的关系最为重要，也是《管理办法》在征求意见阶段重点提出的第一道防线和第二道防线的合规责任边界问题。

实践中，“业务及职能部门-合规管理部门”合规责任边界，一直是国企合规治理的难点和痛点，突出体现在业务及职能部门的合规主体责任不清、合规管理部门对业务发展的专业赋能不够，在很长一段时间会存在以下认知误区及不正常的关系模式：

关系模式	业务及职能部门	合规管理部门
认知误区	合规替代	矛盾对立
提升方向	全员合规	合规协同

何为“合规替代”？最典型的认知误区是认为，业务及职能部门并不具备合规能力及职责，以至于企业的全体合规职责均由合规管理部门承担。对于合规管理部门而言，一是合规职能过重，不能有效负责企业的全部合规责任；二是其并不实际参与具体业务实施及流程节点，因此其制订的合规制度、流程及策略与业务发展断层，缺乏针对性和匹配性。目前《管理办法》的提升方向之一，即是要强化业务及职能部门的合规主体责任。

何为“矛盾对立”？最典型的认知误区是认为，合规管理部门与业务及职能部门是矛盾对立关系，业务及职能部门认为合规管理部门就是对业务发展设置各种障碍，而合规管理部门对业务场景的实际运行并不了解，其合规策略及意见也时常体现出对立性。目前《管理办法》的提升方向之二，即是要让合规管理部门更加拥抱业务，加强合规管理部门对业务发展的专业赋能。

强化业务及职能部门的合规主体责任，加强合规管理部门对业务发展的专业赋能，是《管理办法》所要实现的提升方向，也是目前国企合规管理体系建设在组织架构及职能定位层面首要解决的认知误区问题。

1.3 热点运动式形式应付、缺乏延续性、个性化实质建设

《管理办法》出台后，智识君会受邀为很多国有企业进行合规培训，发现不同国企的合规体系建设程序是不一致的。不少央企已开始合规体系建设的二轮强化，市一级的市属国有企业有较好的内控、风控及法治建设基础，合规体系建设顺利启动并完成方案制订。进度缓慢体现在区县级国企，以及二三级国企身上，主要表现为建设认知相对被动等待，以及建设方向形式应对。

为何会存在建设认知被动等待？最典型的认知误区，是缺乏合规主动性，认为“合规”仅仅是一个“热点”，希望国资监管部门及上级主管企业能直接“布置任务”。

智识君在为国企进行合规培训中，常提出的其一观点是——

国企合规不是孤立的热点运动，而是延续性的体系化改革标准动作

这在《管理办法》当中有很深刻的体现，比如其与2018年《中央合规管理指引（试行）》的规范延续（当然没有立即废止指引）、其明确提出与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理等工作的统筹、相衔接等等。这些新规信号，都集中体现出国企合规改革，并不仅仅是一个孤立的热点运动，而是一个延续性的体系化改革标准动作。

对于国有企业而言，要提前梳理以往法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理的建设成果，匹配链接合规要求进行体系化建设，而不是一叶障目，只见树木不见森林。

为何会存在建设方向形式应对？最典型的认知误区，是只知道”抄作业”，上级主管企业或其他国企怎么做，他们就怎么做。

智识君在为国企进行合规培训中，常提出的其二观点是——

国企合规可以“抄作业”，但更要结合企业实际进行纵深建设

在《管理办法》当中，我们发现相比《指引》而言，其虽然也指定了新的重点领域（反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护），但不再像《指引》那样明确重点领域的具体合规管理内容，也不再指定重点人员和重点环节，而是原则性要求“突出重点领域、关键环节和重要人员”的重理，强调“建立健全符合企业实际的合规管理体系”，同时新增一些实质性的必要合规措施，如合规审查后评估、有效性评价等。

对于国有企业而言，合规体系建设不能停留在形式上“抄作业”，这种建设方向是彷徨的，而是真正对企业自身的合规能力进行现状诊断，结合企业实际进行实质性体系建设，才是应对监管，提升合规能力并产生合规效能的最优实践路径。

02 国企合规管理体系的目标职责

对于国有企业而言，第二个关键问题是合规管理体系建设的目标职责问题。目标指向的是国企合规管理体系的方向问题，职责指向的是合规管理体系的国企分工问题。

2.1 合规管理体系建设的目标

在《中央企业合规管理办法》之前，对于国企合规管理体系建设的目标，有两个重要政策文件：

其一是2021年3月11日，十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，其中第十九章（激发各类市场主体活力），提出国企发展的三个宏观目标：

（1）增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本和国有企业；

（2）坚持党对国有企业的全面领导，促进加强党的领导和完善公司治理相统一，加快建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制；

（3）健全协同高效的监督机制，严格责任追究，切实防止国有资产流失。

其二是2021年10月17日，国务院国资委发布实施的《关于进一步深化法治央企建设的意见》，其中第二章（着力健全法治工作体系），第（七）节着力健全合规管理体系，提出国企合规管理体系的健全的五个具体目标：

（4）持续完善合规管理工作机制，健全企业主要负责人领导、总法律顾问牵头、法务管理机构归口、相关部门协同联动的合规管理体系；

（5）发挥法务管理机构统筹协调、组织推动、督促落实作用，加强合规制度建设，开展合规审查与考核，保障体系有效运行；

（6）强化业务部门、经营单位和项目一线主体责任，通过设置兼职合规管理员、将合规要求嵌入岗位职责和业务流程、抓好重点领域合规管理等措施，有效防范、及时处置合规风险；

（7）探索构建法律、合规、内控、风险管理协同运作机制，加强统筹协调，提高管理效能；

（8）推动合规要求向各级子企业延伸，加大基层单位特别是涉外机构合规管理力度，到2025年中央企业基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系。

其三是回归到2022年10月1日的《管理办法》，其中第3条也开宗明义确定办法的建设目标，即：

（9）以有效防控合规风险为目的，以提升依法合规经营管理水平为导向。

结合前述梳理，国企合规管理体系目标如下表：

目标类型	目标主要内容
宏观目标	1、竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力 2、权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡 3、防止国有资产流失
具体目标	4、协同联动；5、保障体系有效运行；6、有效防范、及时处置合规风险； 7、协同运作、管理效能； 8、2025年基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系（中央企业）；
建设目标	9、有效防控合规风险、提升依法合规经营管理水平

国企合规管理体系建设目标的四大关键词：有效、协同、防控、效能

2.2 合规管理体系建设的职责

《管理办法》中涉及合规管理体系建设的主要主体及其职责如下：

第4条：国资委负责指导、监督中央企业合规管理工作，对合规管理体系建设情况及其有效性进行考核评价，依据相关规定对违规行为开展责任追究。

第8条第3项：中央企业董事会……（三）推动完善合规管理体系并对其有效性进行评价。

第9条第1项：中央企业经理层……（一）拟订合规管理体系建设方案，经董事会批准后组织实施。

第14条第3项：中央企业合规管理部门……（三）组织开展合规风险识别、预警和应对处置，根据董事会授权开展合规管理体系有效性评价。

第39条：中央企业应当根据本办法，结合实际制定完善合规管理制度，推动所属单位建立健全合规管理体系

结合前述梳理，国企合规管理体系职责如下表：

主要主体	合规管理体系职责
国资委	指导、考核评价、责任追究
董事会	推动完善、批准建设方案、有效性评价
经理层	拟定方案、组织实施
合规管理部门	根据董事会授权开展有效性评价
所属单位（部门、子企业）	建立健全

03 国企合规管理体系的建设全景

根据《管理办法》，国企合规管理体系的建设全景如下图表：

结合智识君服务国企国资及合规服务的经验，国企合规管理体系建设应注意以下要点：

（1）前述全景图表是根据《管理办法》梳理出来的法定建设内容，除了法定建设内容之外，国企还应关注地方国资监管部门的政策要求，以及上级国企的主管文件要求；

（2）除了国资监管外，目前还会涉及《ISO-37301-2021 GBT35770-2022合规管理体系要求及使用指南》、《TCEEAS002-2022：企业合规管理体系有效性评价》等国际、团标的适用问题，智识君的建议是，先做到前述第（1）项的法定标准动作，上述国际、团标可作为参考辅助；

（3）国企合规管理体系建设中的组织架构，不是“推翻重来”，要关注组织架构的原治理体系链接和新设机构职能的完善优化问题；

（4）国企合规管理体系建设中的制度建设、运行机制是重中之重，注意原国有企业治理结构中按新规调整、优化、补充，也要关注专项指南、合规审查后评估、有效性评价等合规新要求，也要区分事前、事中、事后不同的建设及机制要求；

（5）国企合规管理体系建设中的合规文化、信息化建设是落地要求，但不能本末倒置，也不能形式主义，替代前述制度建设、运行机制的重点。

再回到国企合规管理体系的两个重要观点上：

国企合规不是孤立的热点运动，而是延续性的体系化改革标准动作

国企合规可以“抄作业”，但更要结合企业实际进行纵深建设

下一步，智识君会结合国企合规服务经验，具体解析前述“三阶段+18模块“的要求。敬请期待！

丘吉尔说：如果今天不比昨天多做一点什么，那么明天还有什么意义。

2022年11月16日

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