伊朗不着急 I E闻美政（附音频）

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第 133 篇

伊朗不着急

By | Eric

周三，拜登总统宣布，将在今年 9 月 11日之前，撤出在阿富汗的全部 2500 名美军。事实上从小布什总统开始，美国政府就一直说要从阿富汗撤军，但因各种原因均无法真正实现撤军。阿富汗变成了“被遗忘的斯坦” （Afghanistan to “ A-forgotten-stan”)。拜登表示他不会将阿富汗撤军问题留给下一任总统解决。这听上去很有决心。

历时 20 年的阿富汗战争使美国付出了 2300 名士兵的生命，大约 2 万亿美元的开销。战争的结果虽然遏制住了恐怖主义和塔利班的蔓延，但并未根本性解决阿富汗问题。况且美国撤军之后阿富汗的局势很可能再次变得不稳定。

但相对来说，从阿富汗撤军还是拜登政府较为容易解决的一个历史遗留问题。而拜登政府真正面临的挑战，也就是今天的主要原题，却是伊朗核协议问题。

上周，伊朗、法国、德国、英国、俄罗斯、中国和欧盟代表，在维也纳开始了低调的谈判。这一消息也许在各种新闻中并非热点，但很可能影响未来中东，乃至几个大国的命运。因为这涉及到的范围太大，包括宗教、核武器、石油、恐怖主义、俄罗斯和中国的势力范围，以色列乃至欧洲的安全，甚至包括拜登政府的前途。但也正因为涉及面太广，这成为了一个很难解决的问题。

以上七个谈判方，都是在 2015 年伊朗核协议 JCPOA 中的签署方。川普虽然使美国退出了这个协议，但 JCPOA 理论上对剩余参与方还依然是有效的。他们希望美国能尽快回到这个协议中来，为什么呢？控制伊朗核武器的开发这是一个重要的原因。而同时，另一个同样重要的原因是，JCPOA 是有有效期的，这个协议的一些重要内容的最早有效期就到 2023 年。拜登政府必须在自己第一个任期内完成和伊朗续签JCPOA或者签署新的协议。因此，第一个麻烦产生了：时间，不在美国一方，伊朗不着急。

伊朗自川普退出 JCPOA 以来，已经大大突破了 JCPOA 允许伊朗进行核浓缩的程度。他们在三个月时间内，能将 55 公斤铀浓缩到了 20% 的浓度，这必须要依靠 JCPOA 中严厉禁止伊朗拥有的高端离心机才能完成。JCPOA 规定的伊朗浓缩铀的浓度不能超过 3.67%。没有 JCPOA 约束的伊朗，进入了一个谈判最佳状态。你来谈判，我就可以减轻经济制裁；你不来谈判，我用来谈判的筹码，核武器的研发进程，就越来越多。

而现在，伊朗正在将这两者结合，即以更多的核进展来迫使拜登政府妥协。同时，伊朗还加强了在黎巴嫩，伊拉克和也门的影响力。尤其是也门，沙特目前在也门处境艰难，伊朗支持的胡塞武装也成为了谈判桌上的一枚重要棋子。总的来说，虽然伊朗是被制裁方，但现在却占据着主动权。

所以伊朗目前的态度十分强硬，美国必须先撤销所有制裁，伊朗才答应回来谈判，否则不谈。但拜登政府则表示，这是完全不能接受的。

那么拜登政府为什么一直拖到现在才开始和伊朗谈判呢？已经两个多月过去了。这是因为，由于川普的破坏，整个协议目前变得无比复杂。在这两个月中，各方实际上在做的，是要先理出谈判的内容包含哪些。也就是说，哪些要谈，哪些不能谈。美国和伊朗需要给自拿出一份清单，列出哪些经济制裁是可以谈判，可以取消的，哪些不包括在此次谈判中。而伊朗也必须拿出一个清单，他们愿意谈判的对伊朗的各种限制。问题是，伊朗明确表示不和美国直接沟通，所以这中间又需要有更多的通过第三方的周旋。

为什么 2015 年能签 JCPOA 协议，而今天变得如此复杂了呢？这就要归功于川普这头闯进瓷器店的公牛了。在 2015 年，当时美国对伊朗的各种制裁，是做了非常明确界定的。哪些是针对其核计划的，哪些是针对其支持恐怖主义和网络攻击的，哪些是针对伊朗导弹计划的，哪些是针对其人权情况的等等。但川普退出协议之后，又重新对伊朗施行了一系列的经济制裁，而其中有些制裁实际上是针对伊朗核计划的，却标注为了和伊朗支持恐怖主义有关。所以制裁类别的界限出现了混乱。因此第二个麻烦就是：伊朗现在干脆狮子大开口，要求美国取消所有 2016 年之后施行的制裁，而美国则坚持只谈判和伊朗核计划相关的制裁，其他制裁另行谈判。仅仅这个制裁清单，就十分难理清。因为美国针对伊朗的经济制裁项目，高达 1500 多个，分类就需要时间。

这里需要介绍一下美国和外国签署协议的知识。

在美国，和外国政府签署协议，有三个不同的层级，分别叫 Executive agreement （行政和约），Congressional-executive agreements （议会行政和约），和 Treaties （条约）。这三者在美国的法律效力是不同的。行政和约只需要总统签字即生效，但内容仅限于总统的权力范围，比如川普政府和中国签署的“第一阶段贸易协议” 就是这种“行政和约”，不需要议会批准。“条约“ 则需要两院通过，在参议院还需要三分之二多数同意才可以。所以美国和外国签署条约是相当困难的，比如一战之后，由美国总统威尔逊积极推动的凡尔赛和约和国联的成立，在美国国内却得不到参议院三分之二多数的通过，结果美国没有签署凡尔赛和约，也没有加入国联。而介于这两者之间的，就是所谓”议会行政和约“。虽然有美国的宪法学者认为这种条约批准形式是违宪的，但却是美国目前使用较多的一种方式。因为这种方式即需要总统和议会的双重认可，又只需要简单多数就可以在议会，包括参议院通过。即灵活又有稳定性。稳定性是说，议会通过的”议会行政和约“和”条约“都具有法律性质，而总统个人签署的”行政和约“类似于”行政令“，下一任总统可以随时废除，稳定性不好。

美国和伊朗在 2015 年签署的和约是哪一种呢？哪种都不是。这只是一份类似君子协定的政治文件，不具备任何法律效率。JCPOA 是仅仅建立在双方自愿的基础上，自觉执行的一份备忘录。这就是为什么川普可以说翻脸就翻脸的原因。因此这一次和伊朗谈判，拜登政府的目标就不仅仅是恢复 JCPOA，而是至少将之提高到 ”议会行政和约“ 的法律水平。这也是伊朗更愿意接受的形式，因为稳定性较好，对于美国国内来说，稳定性好也是有利的。但这就引起了第三个麻烦：拜登政府如何说服共和党人完全不配合的国会来通过这一立法呢？目前来看，困难很大，国会通过的可能性在 50% 以下。

经济制裁是美国常用的对抗性外交手段。但是，在大多数情况下，经济制裁的效果并不好。对于南联盟这样缺乏外援的欧洲国家，也许经济制裁可以看到一些效果，但对于伊朗朝鲜这样有强大外援的国家，制裁没有明显的效果。甚至像古巴这样的国家，长期的制裁只使得卡斯特罗的政权越来越稳定。与其貌似强硬但只能使局势恶化地进行经济制裁，倒不如采取赎买手段，让这些政权通过经济合作对美国产生依赖，这是美国在外交方面将来需要考虑的道路。但就目前来说，美国只希望尽快从阿富汗和中东抽身，以应付更为重要的全球气候变暖，中国的崛起和俄罗斯的威胁。

中东问题的复杂就在于需要考虑力量平衡，即不能让伊朗嚣张，又不能让沙特坐大，这里还涉及俄罗斯的利益，甚至土耳其的利益。当然，更重要的是，以色列并不希望看到美国抽身，并不希望看到美国和伊朗达成新的协议。所以以色列总会不失时机地捣乱，比如前不久包括伊朗核基地在内的大片地区出现了原因不明的停电，一般认为这就是以色列情报部门的杰作。

从美国的全球战略来看，尽快脱离中东是一个明智的选择，因为毕竟美国有更重要的事情要做。

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