城市权力博弈：到底谁是纽约市的老大？

作者：俞洲

“我很喜欢这张图，因为它很好地表现了三个层级的相对关系。中间最大的那个人是州长Pataki，明显他大权在握。他旁边的是纽约市长Bloomberg，你可以看他的眼睛瞪得正圆看着下面的打斗，他也想参加，可是那里没有他的位置。最后最旁边的是港务局局长Joe Seymour。”

本文为全球知识雷锋第134篇讲座。

本文整理自2019年11月7日于摩天楼博物馆（The Skyscraper Museum）举行的论坛，原题为《SAVING CITIES

How New York State Reshaped New York City since the 1950s》，由Lizabeth Cohen, Lynne Sagalyn, Nicholas Dagen Bloom 主讲。讲座由普林斯顿大学俞洲翻译整理，由“不成熟研究”创始人哈佛&LSE双硕士罗雨翔推荐。

记录者：俞洲

伊利诺伊大学建筑/人类学双学位学士，普林斯顿大学建筑学硕士在读，关注建筑实践、商业和行业伦理。

推荐人：罗雨翔

哈佛大学建筑学硕士，伦敦政治经济学院（LSE）区域经济硕士。公众号“不成熟研究”创始人，关注城市建设的不同侧面。

主讲人：Lizabeth Cohen

哈佛大学教授, 《拯救美国城市: Ed Logue与在郊区时代更新都市美国的挣扎》作者。

主讲人：Lynne Sagalyn

哥伦比亚大学教授, 《归零地上的力量：政治，金钱与下曼哈顿的重建》作者。

主讲人：Nicholas Dagen Bloom

纽约市立大学亨特学院教授, 《州是如何塑造战后的美国：州政府与都市力量》作者。

正文共8876字34图，阅读完需要10分钟

推荐语

本讲座由“不成熟研究”创始人罗雨翔推荐

要想评选上一个十年内纽约城市发展最戏剧性的事件的话，“亚马逊选妃”肯定会上榜。2018年底，亚马逊高调宣布将在纽约市建设新的总部，但新闻一出，就引来了众多市民和政客的强烈反对。最终在2019年的情人节当天，亚马逊发表声明放弃在纽约建总部的计划。一时间，舆论再度一片哗然。

反对亚马逊 ©️ The New York Times

亚马逊在纽约的新总部计划之所以在一开始有那么大的争议，原因之一在于其规划和建设过程将走“便捷通道”、绕过纽约市议会的监督和审批。

在纽约，一个开发项目如果需要改变城市原有的规划（如在工业用地上建住宅，或在住宅用地上建商业），那么这个项目就需要走正式的规划审批程序。纽约市的规划审批既包含了来自民间的普通老百姓的声音，也包括来自规划局的专业意见。最终项目是否得以进行，由纽约市议会投票决定——议会是纽约的立法机构，是最能代表民意的权力部门；纽约市的法律让市议会来决定一个地方能建什么、不能建什么，这是在表明：这座城市要如何发展，得由住在这里的人们说了算。

容纳400人的亚马逊园区 ©️ The New York Times

然而亚马逊事件却暴露出了纽约市“自治”的危机。根据当时的方案，亚马逊新总部的开发建设将由州政府出面来直接来操作——而根据最高法院过往的判决，州政府主导在纽约市建项目，就有权无视市政府制定的规则，不需要走纽约市的规划审批程序。这导致纽约市议会在整个项目的规划和建设上没有实际的决定权，激起了民愤，是纽约“亚马逊选妃”事件中最具争议的一个方面。

其实，在大部分情况下，州政府是不会插手城市政府的城市规划事宜的。但当州政府成为大型项目的一份子，其和市政府的关系就会变得非常微妙，在政治、资金以及各级政府行为的合法性上呈现出一系列罕见的情况，值得玩味。了解州政府和市政府之间的合作、博弈甚至裂痕，可以让我们更好地去了解：到底是谁塑造了这座城市？

开场介绍

摩天楼博物馆馆长Carol Willis

首先，我强烈推荐你去看Nicholas Bloom和他的同事Matt在摩天楼博物馆一起策划的展览，展览一直持续到一月份。你们不仅是去看公共住宅，还有私有开发项目自20世纪初到70年代间所扮演的角色。我们今天要讲的主要是战后州政府的角色，但是即便这样，你还是能在幻灯片里看到比如金融区私人资本的开发项目，具有创新精神但仍然以盈利为目的下东区的租房项目，还有当政府开始重塑纽约的景观时政府自身的角色——特别是在战后时期，甚至可以追溯到新政和大萧条时期。这些公共住房项目就是这次展览的核心主题。

所以在Nicholas的《州是如何塑造战后的美国：州政府与都市力量》，他聚焦在政府中的中间尺度——“州”——这个对象上；州政府往往在大型项目的赞助中有着重要位置，却往往被学界忽略。

而今天来到这里的学者在他们的研究上所关注的对象：房地产、政策、规划、个人、都市个性——这些互相交织的话题都是我们在今天晚上的讨论中可以审视的。

讲座正文

纽约城与州的合作

Lizabeth Cohen

我将会和你们分享一些书中的内容，不过当然书会有更多的内容。在书里我透过埃德·罗格这个人物，回顾了半个世纪间城市再发展策略的变迁。通过他在不同城市间工作的轨迹，我想表达的是这些复兴城市的手段也一直在进化。

不过今晚我们只说纽约城和纽约州。所以我今天的主题就是纽约城和纽约州之间的一次主要的合作。我认为在这段合作展开的60年代末到70年代初，它展示了城和州两者之间所有的可能与紧张。

我主要聚焦的便是UDC——纽约州都市开发公司（Urban Development Corporation）。UDC是州长纳尔逊·洛克菲勒为了纽约州急需的“政府赞助住房”的建设而建立的，同时它还需要负责民用的工业项目来振兴州里许多的衰退城市。而今晚我将会聚焦在UDC的一个主要项目——将纽约东河上的小岛福利岛转变成罗斯福岛新城——这是UDC在纽约州所建立的三个新城之一，其中两个在上纽约州。

根据纽约州宪法，为了支撑住房相关的政府支出而发行的债券必须经过投票，但是看到了五次关于住房的债劵的投票都失败之后，州长洛克菲勒出面提出了一个解决方法——他创立了一个高层机构——也就是UDC——作为公众利益公司，或者说是公共机构。

他给了UDC巨大的权力，包括通过国家征用权征收土地，对于特定的项目减少或者免除财产税，还有最强大的，无视当地过时的规划控规——而这些控规往往被用于组织建设政府资助的公共住房项目，过去是这样，现在也是这样。这个公司同时接受来自州，联邦，和——最特别的——由向私人投资者出售债劵获得的钱的资助。这些债劵本身就负有争议，因为为了绕开投票的程序，它们是所谓的“道德义务债劵”，也就是州政府从道德上担保会偿还这些债务，而不是遵从一般的充分信任和尊重*条款。

*充分信用和尊重指的是一旦UDC无力偿还自己发行的债劵，那么州政府将无条件的承担偿还责任。这是法律规定的。而道德义务债则意味着州政府对于偿还这些债只有道德义务，而非法律义务，也就是说它也可以不还。

为了起草支撑UDC的法律条款，洛克菲勒咨询了埃德·罗格*。此时罗格刚刚从波士顿再发展局的领导的位子上退下来，本来打算竞选市长，但是也没有成功。罗格在纽黑文和波士顿在都市再发展上有着很深厚工作经验，而此时的他正在波士顿大学里消磨时间。

* 埃德·罗格，Edward J. "Ed" Logue (February 7, 1921 – January 27, 2000)是一位城市规划师、公共行政官、律师、政治家和学者，曾在纽黑文、波士顿和纽约州工作。

洛克菲勒和他的工作人员打电话给他，问他愿不愿意来看看他们在起草的这份法案。因为立法过程受到了非常大的阻碍，于是他们就一起把这个法案作为一个对于此时刚刚被暗杀的马丁·路德·金的致敬，推动其通过州的立法程序。这个提案受到了很多立法者非常强烈的反对，可以想象得到，他们反对这样一个甚至可以推翻当地规划控规的强力的机构，将其视为一种美国“Home Rule”的地方自治制度的侵害。

于是洛克菲勒聘请了埃德·罗格作为UDC的总裁。在表面上者两个人的区别不能再大了：洛克菲勒是一个自由派的共和党人，不信任一个强大的联邦政府，同时他继承了大量家族财富；而罗格则是一个来自费城的自由派民主党天主教爱尔兰人，出生非常普通，一直在战后联邦政府资助的都市再发展计划中靠自己打拼，他还认为这些再发展计划就是新政的下一个前线。

但这两个人其实还是有很多共同点的，两个人都是巨型项目的推动者。他们都相信他们那个时代的主要问题：贫穷，劣质居住环境，失业，低教育程度都能够通过对于物理环境的介入而解决。但他们发现要在急需这些补贴住房的60到70年代的纽约市，建这样的项目永远是说比做容易。

在这张照片里，纽约州州长洛克菲勒和纽约市市长约翰·林塞正在举行新闻发布会，公布他们签署的协议：两个政府将合作在纽约市建造补贴住房，而罗格就坐在后面的沙发上。

这是一个历史性的时刻，也暗示了这种合作关系之间同时存在的可能性和陷阱。现在我要告诉你背后的故事，林塞在1966刚刚选上市长时就曾经就尝试过自己聘用罗格，希望他来帮助自己完成新建上千套新的公共和补贴住房的雄伟计划。但是罗格拒绝了，因为不知道林塞到底是不愿意还是不能，给予罗格他曾在波士顿享有的在再开发和规划上的权力。

林塞原本觉得也就算了，直到几年后他得知洛克菲勒成功地说服了罗格。在一通愤怒的深夜电话中，林塞对着罗格喊道：“你永远别想在纽约建任何东西！除非我告诉你在哪，什么时候，为什么。”

很明显林塞和洛克菲勒是对头，他们俩都是自由派的共和党人，都在争夺对纽约共和党的领导权，而两个人都有竞争总统的野心。但当罗格试图说服洛克菲勒那样强大的规划否决权对于UDC是必须的时候，他就试图利用这两人之间的敌对关系：“（如果没有这样的权力），那么只要林塞不想让你做，你就什么也做不了，你就被他的建设局和规划委员会给卡死了，你连你为什么办不成都不会知道，你就是办不成。”

林塞和他在那天深夜电话中的威胁说的一样，拒绝了UDC提出的帮助。不过这不仅仅是因为这两人之间的敌对关系，纽约市一直有着珍惜守护自己自治制度的传统，坚信州政府永远不可能完整和公平地承担纽约市在交通、教育或者环境上的支出。

林塞曾经这样讲：“我们的城市不可能由州所控制的推土机来更新，他们没有当地社区的同意，完全缺乏关于当地的知识，也不关心他们需要的服务。”

但是当60年代后期，当UDC在整个州——除了纽约市——遍撒项目，大兴土木的时候，罗格通过渠道向林塞传达了信息：按照我们目前的速度，很快我们所有的资助就会全部用出去，它们会全部被用在上纽约州，到时候就一点都没有给纽约市剩下的了。

这个警告起作用了，因为纽约市现在非常急切的需要能用在新建公共住房上的资源，如同时任纽约市住房和发展局长的Jason Nathan说的：“说是危机都是低估了，叫灾难可能更合适点。”

Nathan最终说服了林塞去和UDC合作 “去利用UDC的才智和权力给这个城市做点事”。所以才会有了照片里1969年的新闻发布会。作为协议，UDC同意不会在没有市长同意的情况下在纽约市内开始任何的项目，同时他们保证一定会建造至少12000套住房。作为回报，纽约市则会保护UDC的声誉，负责任何相关的拆迁和安置的工作——这些工作多年以来都是各种都市更新计划的魔怔，所以罗格希望在纽约他们不会弄脏自己的手。

但是这个协议并不意味着林塞和洛克菲勒之间的敌意就此消解了。甚至就在那个记者发布会上，当有记者问道在六个月后的十一月份的市长选举中他会支持谁的时候，洛克菲勒这样拆林塞的台：他说他会支持任何一个赢得了共和党的党内初选的人，即便他知道林塞可能只能获得自由派的支持，不可能获得保守的共和党支持。所以即便在这么一个公布合作协议的情景下，他们两个人还是在掐架。

不过协议还是达成并且保持了下来。在1971，有一半UDC的新项目都坐落于纽约市，占到当年新建公共住房的30%。而也因为这个协议，罗格获得了进行成为UDC“皇冠上的珍珠”的项目：罗斯福岛。不过作为交换，罗格也答应为市政府承担南布朗克斯和科尼岛这两块硬骨头的开发项目。罗格非常开心地说：“虽然有那两片破地，但是我总算是把那个岛搞到手了。”

对于罗格来说，罗斯福岛可不只是住宅的场地而已，他在岛上设想了一个乌托邦的社会，特别设计成混合收入、混合人种、混合年龄的社会，规划了无障碍通信的人行交通，没有汽车只有电动巴士。小规模的学校和日托中心将会开在住宅楼里，试图将不同的小孩和家庭都带到一起。

罗斯福岛是一个结合了州和市政府的项目。它和纽约市政府签了99年的租约，而项目由UDC的一个下属机构，罗斯福岛开发公司负责。但这条路上充满了挑战，比如菲利普·约翰逊和他的合伙人John Burgee在计算所需要的住宅套数的时候出现了错误，这导致项目中沿街的楼必须建得更高，而沿河的土地也必须多建造房子，这阻挡了视线。

第二个挑战是最近刚刚被州政府接受的MTA（大都会运输署，负责运营纽约的地铁）没能够按照承诺准时地开放罗斯福岛上的地铁站。这迫使UDC建造了连接纽约东岸和罗斯福岛的过江缆车。实际上，罗斯福岛上的地铁站直到1989年才开通。

第三点，也是最严重的一点就是UDC在1975年，就在罗斯福岛上的建设项目完成开放前夕倒台了，这直接导致了后面的建设项目延迟了好多年。我没有时间详述UDC垮掉的原因，但其中的一个原因就和纽约州和当地的城市和城镇之间的紧张关系有关。

在70年代早期，罗格和UDC决定使用他们在州层面的特权，完成罗格长久以来的一个目标：利用个纽约大都会区的资源去改善纽约市内低收入群体的生活。所以UDC推行了一个他们认为是非常朴素的方案——公平份额住房（fair share housing）——在纽约市北部Westchester县的九个郊区或者远郊的社区中建设一百套补贴住房。可以想象，这个计划并不成功。

像照片里这样愤怒的抗议在所有的上述的城镇中都出现了。即便这样的争议只是发生在州政府和Westchester的那九个城镇当中，但实际上洛克菲勒支持公平份额住房的一个动机——至少在关于项目的愤怒变得不可收拾之前——是他希望将UDC的投资从林塞手中的纽约市身上分散开来。但是没想到这个计划所引发的怒火最终让UDC失去了凌驾地区法规的特权，甚至在1975年，UDC最终关闭和罗格被迫辞职。

UDC所折射出的纽约州和纽约市的竞争展现出的不只是政治强人的个人恩仇——比如洛克菲勒和林塞——但在其下是纽约市和纽约州的持久和结构性对于权力和控制的争夺。而在有些时候，比如公平份额住房这样的争议里，更小的行政区，比如城镇，也加入了这场争夺。尽管州政府的钱是被看中的，但州政府提供的资源总是会被在意当地自治的人怀疑。

最后我以我今天早上和一位商业记者的罗斯福岛之行作为结束。我们注意到了，即便今天，州政府和市政府仍然以一种不寻常的方式并肩存在于岛上。罗斯福岛的警察，打个比方，你可以看到警车上写的他们隶属于纽约州，岛上的学校是P.S.I.S.17——这是纽约市学校的编码，而岛本身是曼哈顿第八社区。但是直到2068年，罗斯福岛都将由纽约州拥有的罗斯福岛运营公司管理。而到了2068年，理论上岛的管理权将归属纽约市。

让我们等着瞧吧（笑）。

Mitchell-Lama计划的11个构成要素

Nicholas Dagen Bloom

非常感谢，我们刚刚对于UDC的几个项目有了深度的了解，我将会稍微拉远一点，看看在更广泛的层面，这些州政府的项目到底向我们揭示了什么，这同时也是来自我的书《州是如何塑造战后的美国：州政府与都市力量》。

我今天所要谈的Mitchell-lama*住房计划（译者：这并不是一个具体的建筑项目，而是由一系列的政策和项目组成的住宅保障计划）并不是Lizabeth提到的洛克菲勒州长时期开始的。它实际上，开始于更早，1955年。但在50年代末的时候这个项目遇到了严重的问题，直到1959之后的洛克菲勒上任之后和他的政府对这个计划做出了许多改变，这个项目才真正开始起飞。

*这是两个人的名字，纽约州州参议员MacNeil Mitchell和众议员Alfred Lama，两人是这个计划的1955年的最初发起人。

今天的演讲中我将会逐项讨论Mitchell-Lama计划的11个构成要素。它缺少了火爆的戏剧冲突和个人对立，这个Mitchell-Lama计划远没有罗格的项目吸引注意力，但我认为它对于帮助我们理解纽约州对于纽约市的介入的整个脉络是很有帮助的；同时它也提供了一个窗口去了解时至今日，纽约州在纽约市里是以一种怎么样的方式存在的。

第一个要素是去“任命一个专家委员会”——如果你们了解洛克菲勒政府的话就会直到他非常看中专家委员会。这个包括了大都会人寿保险的Otto Nelson的专家委员会首先针对Mitchell-Lama计划提出了主要的几点改变的建议，包括提升州市政府间的合作、更多减税措施，但最重要的是去提供利益诱人的合约，去吸引私人开发商来在纽约市创造他们认为风险很大的中等收入住宅。Nelson建议将公共住宅转为私有的时间年限从35年减少到15年。最后州立法将这个年限减少到了20年。这个行为使得Mitchell-Lama可以为这些投资者创造大量的利润。

下一个要素是去“做大梦”。洛克菲勒，James Gainer和其他牵扯在这个项目中的人相信大型的中等收入住宅项目能够吸引并且留住城市的中产阶级。要我说的话，在50和60年代的背景下，这真的是一个很大的梦想。

即便中产阶级能被吸引到这些正在经历投资流失的区域里，他们设想中最大的一些项目最后也没能实现。其中包括图中这个由洛克菲勒组建的一个委员会所设想的，在城市的高速公路和铁路的基础设施上建设25万套住宅的计划。这并不是一个很糟的想法，只是他们遇到了资金困难，包括建筑基础结构的成本过高等等。

虽然这幅图景和很多他们最大规模的设想都没有实现，但在州政府负责的那一部分Mitchell-Lama计划中，他们确实在70年代中期前完成了六万五千套住宅的建设的项目，而其中的大多数住宅将位于纽约市——所以有一个远大的梦想的确是有用的。

第三点是“重新设计和任命一个州立机构”。洛克菲勒继承下来一个州立的住房部门，他将其重新包装成为“州立住房社区更新部门”。他让他们成为了先头部队，发起了一项全州范围的野心项目，而非与当地的政府分享手里的决定权。如果你们回想一下摩西*时代的话，你会发现当他们做这些事情的时候，都市更新，特别是在市政府层面发起和控制的都市更新，已经受到了很多的批判——所以在这里当地政府主要就是作为伙伴，提供税收免除和别的配合工作，州政府才是主导。

*罗伯特·摩西（Robert Moses，1888年12月18日－1981年7月29日），城市规划师，二十世纪中叶权倾纽约，发起了大量的城市更新和基建项目。雅克布斯的死对头。

另外一个关键则是“钱从哪里来”。在Mitchell-Lama计划的开始阶段，就像Lizabeth已经提过的一样，需要通过一个投票才能够发行债劵。但是一方面投票者对于这类项目抱有怀疑，另外项目所举债的金额也受到投票者的心理预期的限制。因此他们必须建立一个具有很大权力的住房金融机构，而这种力量的来源就是“道德义务债劵”。这种债券早在UDC创立之前就已经存在了，真正让牵扯其中的州立法者们兴奋的便是他们可以避免公民的投票了。所以州立法机构所批准的债劵金额大的吓人，因为他们有“道德义务”在那里撑腰，不用再考虑“充分信任和尊重”条款了。

这些债劵在售卖的时候往往承诺了高于州政府债劵的利率，这吸引了大量投资者。当然，没有人知道所谓的“道德义务”在长期究竟意味着什么——当然最后人们发现那和普通的债劵的义务没什么区别：债劵到期了没有违约，投资者拿到了本金和利息，仅此而已。但是这些债劵筹集来的钱使得州可以提供私人开发者贷款，这才是让整件事成的关键——当然这些钱不只用在了私人开发商上，非营利的带有社会性质的开发商组织，比如联合住宅基金公司就是Mitchell-Lama资金最大的使用者。这里支撑整个计划的概念是这个项目本身将会盈利，并足够够偿还所有的这些债务。这样的集资方式，虽然经历过一些波折，但基本构成了当今美国住房金融机构的基本模式。

下一个要素就是“公开地瞄准中产阶级”。我认为州政府能用一种市政府很难做到的方式去做这种事——毫不掩饰地建设自偿性的项目，然后将它们瞄准家庭年收入5千到1万美元的中产阶级的客户群。这种收入无论对于白人还是少数族裔的家庭来讲都是一大笔钱——这些项目中有些是混合人种的，有些不是，但是重点在于这些都是介于逐渐失去公共支持的公共住房和开发商感兴趣的高级住宅之间的项目。

下一个要素：“这些项目必须是现代住宅”。这些通过Mitchell-Lama住宅计划实现的住宅的共有特征是高层、带有阳台、开放平面、大户型、带停车空间、电梯、景观绿化——这成了都市中产阶级的新愿景，而这些东西在过去只有那些非常富有的人才能够享受到。

那么这些房子到底建在了哪里呢？这是我觉得十分有意思的一点。我们做了一张地图。这些项目往往设在城市中中产阶级居住的地方，但是也有非常多的项目实际上处在低收入的社区当中。你可以看到地图中颜色比较浅的就是纽约市的低收入地区——这里的整个想法就是，他们常常是去用这些项目去稳定那些经历资金外流的低收入社区。他们同时也重视那些不需要清理贫民窟的地块，因为这会儿已经是后都市更新的时期了。

这并不是很成功。当你去看那些相关的文字资料的时候你会发现这些社区往往都比较小。他们也发现了用这样的一两个小规模的社区试图去稳定它所处的环境，往往是一件比较有风险的事情，因为中产阶级并不会喜欢这样子的环境。最后的结果就是更高的空置率等等。

所以州政府开始转向，当然这里也有另外一个原因是联合住宅基金公司对建设大型的共有住宅项目产生了浓厚的兴趣：比如Rochdale村和Co-op城。这些社区基本从设计开始就是被当作一片城市中的一片中产阶级的飞地来设计：社区有自己的学校，商场，社区中心，公园等等。这在60年代被当作了Mitchell-Lama计划的最大希望。

但Mitchell-Lama也受到了批判。随着60年代逐渐过去，这个计划建设了大量的、主要针对白人中产阶级的住宅这件事情招致了批判。于是洛克菲勒也通过各式优惠政策来调整这个计划，吸引收入不足的人们来租或者买这里的房子，最终还是以一种渐进和相当当代的方式，让一些的计划中的社区成为了混合的社区。我觉得这可以说就是“优惠计划（voucher program）”的初衷——与其为收入非常低的人群建设单独的公共住房项目，不如让那些低收入的人也住进这些社区里面。

另外一个非常重要的要素便是，彻底“低估项目的造价和复杂程度”——这毕竟是一个有着16万5千套住房的巨型住宅计划。许多Mitchell-Lama所面对的问题也是UDC其他的项目同样面临的：其中高空置率在70年代较为突出、工程质量、由能源危机引发的高于预期的围护成本，基本上要了联合住宅基金公司的Co-op城的命的罢交房租事件、“白人外流（white flight）”、还有不少的项目取消了、租户和房主逃避费用。这些开始没有意料到的成本让UDC沦落成在必须被州政府担保的情况下才能够维继。

最后的一个要素便是“是长期资助还是转为私有化”。州政府在80年代不得不将很多这样的大型项目进行资产重组，因为这是能让它们维持保障房价格的唯一办法。其他维护状态良好，有很高的价值，往往在生活成本合理的社区中的项目最终被允许彻底进入市场，以市场价格进行交易。不过这本来也就是项目的目的之一，吸引私有资本的投资。

所以从这种“州政府的都市主义”或者是州政府的角色中我们可以看到什么？我觉都在Mitchell-Lama中有很多在州运营的公司中非常典型的因素：他们依赖专家的意见，任命一个非常强力的政府部门，他们依靠债劵，将PPP（政府和社会资本合作）作为一个核心要素，明确地瞄准中产阶级而社会公平被放在第二位，描绘一幅现代化的生活图景，因为州可以控制大量财富，所以他们可以发展大型项目，但项目往往造成复杂的结果，往往陷入各种争论，最后这些项目给城市生活的形态带来了长期的影响。

城市大型项目中州政府的角色

Lynne Sagalyn

我将把话题推进到80、90、和两千年的前十年，谈谈在足以塑造城市的大型项目中，州政府所扮演的角色。

从建成环境的角度上讲，纽约州在纽约市中的大型建筑项目中一直扮演着重要的角色。但是当时间来到了70年代末，这时候的UDC已经发生了转变：他们现在关注的是经济发展和大型的建设项目——这些项目是我今天的主题，其中我特别会拿两个项目来举例——42街项目和归零点项目。这些项目都是商业项目，而就是依靠着它们，UDC重新建立和定义了自己的名声。

从UDC的创立开始，纽约州政府便是通过UDC的各种下属机构（译者：类似于事业部）来介入纽约的建设活动。每一个分支机构都拥有和UDC本身一样的权力，而UDC的都市部门一共有过超过两百个的下属机构，其中至少有35个位于纽约市，用于他们所谓的“用地提升工程（land-use improvement projects）”。

在这张地图里我只标出了其中最大规模的项目：Javit会议中心、Moynihan车站——我们仍然希望这个项目能够完成、Lizabeth提到的罗斯福岛、皇后区西炮台公园城、布鲁克林桥公园、州长岛、大西洋广场、还有一些哈勒姆的项目——这张地图还没办法涵盖所有的大项目。但是到了我们要说的时候，UDC的手段已经多样化，不只是通过这些下属机构来改变城市的肌理了。比如替代了原本的西岸高速公路的西岸水岸项目是一个直接由州推行的项目，时代广场的美国银行大楼则是由自由债劵来融资。所以州有着许多不同的方式来改变城市的样貌，更别提他们手上还有交通，比如MTA。

因为UDC拥有的独特的法定权力，只要有人产生了一个有野心的发展计划，不论是私人的还是公共的，即便市政府心里是非常不情愿的，纽约市也得让UDC来当自己的伙伴，共同完成这个项目。不管州长认为州对于城市的介入是必须还是便利——往往就是两者之一——都市和州之间的关系总是不可避免的十分紧张。这种紧张来自于两方不同的利益诉求和计划，面对不同的选区——州长的选区比市长的要大的多，还有不同的领导风格——就和Lizabeth提到的林塞和洛克菲勒那样。

虽然州的角色在每个项目中都很不一样，但在这两个项目中还是可以发现三个共同点。第一个项目是42街的再开发项目，第二个是归零点的重建。而三个共同点中第一点是“控制”，由谁来控制永远是个问题。州政府的法定权力对于市政府来说一直都被视作一种威胁。第二点是“信任”，州、市两个政府最高的领导层之间的关系直接影响了计划前进所需要的行动能否达成共识。第三点是“个性”，市长和州长之间能否相处决定了项目中是各自为政还是能够共同努力。

让我一个个地谈这里的问题。首先是时代广场42街的项目。我相信在座的各位的年纪都足够大，还记得以前的西42街是什么样子的。以前那里充满了病态的景象，犯罪率几十年居高不下。但对于街面上的色情片的清理最终导致了Koch市长在1980年采取行动——其实在LaGuardia市长时期就早已对这里采取过行动，但是他们都没有选择正确的策略。

最终的策略是房地产策略，但这个开发项目的土地面积足有13英亩，纽约市没办法独自完成，而纽约市的相关部门“公共发展公司”，也就是现在的EDC没有足够的法定权力：它们没有权力去给这些地方定罪，而通过市政府来强制征收又太过于缓慢，同样的他们没有自己制定税收减免的权力。所以非常不情愿地，市长Koch邀请州参与到这个项目里。而UDC最终建立了对应的分支机构“42街开发计划”来实施所有市政府想做的事情。但这的确也完全是城市自己的愿景，因为完全是纽约市自己想要清理42街这个存在了几十年的尴尬存在。最终这种合作的模式证明了合作所能带来的力量，成为了纽约市大型在开发项目的范本。

这就是这个共计13英亩的开发项目的地图。在这个项目里，州和市通过一种所谓的“自然分割”的方式划分责任：既然这是城市的土地，用的是城市的税金，也是城市找的州，就由城市牵头协调资金方面的事务——虽然有时候是州政府的官员在做协调工作。而州负责计划的落实。实际上这一部分的工作并不是那么干净，但毕竟UDC的机构就是为了这件事情成立的，而且经过最近的破产，UDC也无法承受资金上的风险，所以把资金相关的事务交由城市去做也是合理的。但由于两方所要面对不同的选区，在关键抉择上的矛盾还是不可避免。

但是到了归零点（世贸中心遗址）这里情况就完全不一样了，9-11的影响让重建这个16英亩的大洞变成了迫不容缓的事情。没有多少犹豫，州长Pataki立马动用自己的政治权力，让州政府在整个场地上有主导的法律和政治上的控制权：州政府通过纽约·新泽西港务局拥有这块土地，而州政府拥有的MTA的Cortland路地铁站在这次袭击中被摧毁了，州政府还控制场地一旁的九号公路。根据惯例，州政府通过UDC建立了下曼哈顿发展公司负责重建项目。虽然其中也有城市方的代表，但是市长很清楚的知道，州长才是那个真正说了算的人。而在世贸中心的业主，港务局，里面也是一样的，港务局局长是由纽约州指定的。所以说在归零点上，纽约市是没有一点法律权力的——纽约市还能管得了的只有场地外围的，当年征地范围外的一些道路。

相比归零点，州和市在42街项目上的合作关系更加平等一些，因为而这是一种基于互相需要之上的联盟。但关于归零点的争端则长久地持续。

我很喜欢这张图，因为它很好的表现了三个层级的相对关系。中间最大的那个人是州长Pataki，明显他大权在握。他旁边的是纽约市长布隆伯格，你可以看他的眼睛瞪得正圆看着下面的打斗，他也想参加，可是那里没有他的位置。最后最旁边的是港务局局长Joe Seymour。

如果要将清楚市政府是如何在没有自己的位置的情况下把自己挤进这个过程中的话需要太多的时间了了，但可以说的是时任的市政府在这件事情上表现的相当具有积极，采用了所谓的“策略性干预”——试图利用一切他们可以使用的资源——试图把自己加进去。

虽然这两个例子非常不一样，但他们都显示了在城市发展的领域中，实用主义真正主导了城市-州的联盟。这样的联盟允许他们将法律和资金资源合理的集中起来。但因为控制权的归属问题，权力斗争是不可避免的，通常针对于具体项目的沟通和妥协才能真正解决这个问题。

作为结论我想说，虽然这些例子都不一样，但是它们的细节告诉我们，在大型复杂的项目中，对于政府而言，在策略的层面上寻找、并向着共同的利益迈进是非常重要的。当州长和市长能够结合在一起的时候他们所能创造出的能量是难以匹敌的，任何他们的敌人都无法使其动摇；同样地，如果这些政府官员不能够联合起来，那么开发商，或者其他老练的、与这个项目存在利害关系的竞争者就能利用政府机构间的裂隙，获取自己的利益。

讲座原址：https://youtu.be/5TqN6ioQAzU

END