百年老问题，一项新立法 | 今日美政（附音频）

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作者 | Eric

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第114集

周三，参议院在两党合作的情况，提出了一项新的立法。民主党参议员曼钦 Joe Manchin 和共和党参议员柯林斯 Susan Collins 等一共 16 名参议员共同参与了这项法律的拟定。这一项立法的要旨，在于修改 1887 年通过的 “选举计数法” Electoral Count Act。或者说，是弥补 “选举计数法” 中的一些漏洞。

在 2021 年一月份，当国会要正式宣布大选结果的时候。川普试图使用 1887 年选举计数法中的一些规定不明确的地方来颠覆美国民主投票的结果，以保住自己的权力，或者更准确地说，是保住他自己的面子。川普这个人，一辈子都在为了自己的面子而战。而他的这种变态的自恋，直接威胁到了美国民主制度的根基：和平合法的民主投票机制。美国参议院从今年初就提出需要对 1887 年选举计数法进行修正。周三法案的提出，就是这一努力的结果。

川普在大选失败之后，要求自己的副总统彭斯以大选有舞弊的理由，不宣布大选结果。这里的法理依据是这样的。美国的副总统，同时也担任参议院的议长。在美国宪法第十二修正案中关于参议院议长的规定是这样的：“参议院议长在参议院和众议院出席的情况下，拆开各州认证的选票certificates，然后开始计票。” 这一条中，并未规定副总统在所谓宣读选票中的实际权力。后来的选举计数法，也没有明确规定副总统是否有排除一些选票的权力。这一漏洞被川普利用，但最终，主要靠副总统彭斯个人的操守和对美国传统的敬畏，没有听从川普的指令，宣布了合法的大选结果。

图源：ABC

今天我们来看看美国总统大选在历史中都有哪些改变。

美国的选举制度有一个进化的过程。最初的选举和今天的大选有很大区别。请注意，并非每一步改变都是前进，总统选举方式改变的第一步，就是一次倒退；而且这一倒退到今天也没有被修正过来。

美国最初的选举人团制度设计是比较合理的。在1787年制宪会议上，总统（当时还不叫总统，而叫执行官Executive）如何产生，有四套方案，由州长选举产生，由人民直接投票产生，由联邦议会推举产生（英国议会制民主模式），和由选举人elector间接投票产生。

当时美国还只有 13 个州，由州长投票产生显然有点人数太少，而人民直接投票在当时地广人稀交通不便的情况下来说也太困难；所以这两种模式首先被淘汰。英国模式，由议员推举产生虽然好（因为议员本身是民主投票产生的），但英国议会对抗的是有实际权威的国王，而美国没有国王，如果执行官由议会产生，那么议会也可以随时弹劾掉执政官。执政官就容易变成议会的傀儡。其实现在议会制国家基本上也是这样，英国约翰逊首相不就刚刚被下台了吗？英国就是一个议会至上的国家，立法权和行政权其实是高度统一的，搞得也很不错。但美国国父们当时是笃信三权分立设计的，因此他们不愿意让行政分支太弱小。最终，大家折衷选择了 “选举人团” 制度。

这个制度规定，由不同选区的合法选民投票选举出自己选区内信得过的，德高望重的选举人elector，然后由这些选举人来投票选出总统。这是一种比较标准的“间接选举”。普通老百姓可能对总统候选人不了解，但这些 elector 则属于社会上层人物，由他们来代选民选择总统候选人，看上去是很不错的方式。

但是，人设计的制度，人必然可以找到破解的方式。在美国开始出现政党之后，党争使得各州都开始想方设法让自己州产生的选举人electors，全部都投票给自己支持的党派候选人。由于美国宪法规定，选举组织方式属于州的权力，因此从宾夕法尼亚和马里兰开始，越来越多州开始改变由各选区各自选出自己选举人的做法，而统一由州议会来指定选举人。普通选民可以直接投票选总统副总统，然后赢者通吃，在这个州获胜的总统副总统候选人就能获得这个州全部选举人团的票数。一旦几个州开始这样做，其他州如果不跟上就太吃亏了。因此大家一窝蜂都开始采用这样的形式。今天美国的50个州，除了缅因和纳布拉斯卡还保留了最初的痕迹外，其余 48 个州都采取了赢者通吃的选举方式。这样，选举人团制度完全失去了最初设计的目的，elector 本来可以扮演的间接选举中间人的角色被完全取缔，他们变成了单纯的投票机器。我们今天不会记得任何一个elector 的名字。他们根本多余存在，elector变成了只代表一个州具有的实际选票配额的数字。比如纽约州有29 票，加州有 55 票等。选举人完全失去了意义，成了一个历史遗迹。这是美国早期党派斗争留下的对美国最初设立制度的伤害，这一伤痕，至今未愈。说到这里，不得不佩服美国国父华盛顿，在他退休前的告别演说中，他警告美国人民 “政党和党派思想，是共和国政府最危险的敌人。” 但美国人民，显然没听进去。

开国先贤中除了华盛顿以外的另外两名最重要的国父，麦迪逊和汉密尔顿，他们是“联邦党人文集” 和 “美国联邦宪法” 的主要起草人。他们也强烈地反对各州的这种做法。他们试图通过一条宪法修正案来禁止这种的耍赖做法。但因为汉密尔顿在一次决斗中意外身亡，这次修宪没有能够成功。

那么宪法第十二修正案是怎么回事呢？

最早的美国宪法中，没有区分选举总统或者副总统，而是所有参选人都是去竞选总统的。然后得票最多的为总统，得票第二多的就是副总统。但宪法制定的时候，国父们没有预料到会出现政党这样一个怪物。结果 1796 年的大选中就出现总统是联邦党的亚当斯，而副总统却是反联邦党，或者叫民主共和党的杰佛逊。总统和副总统闹得不可开交。而到了 1800 年的大选中出现了更大的麻烦，两位候选人，杰佛逊和伯尔Aaron Burr （此人就是日后打死了汉密尔顿的决斗另一方）得票完全一样。议会经过了 35 轮投票都无法决出谁是总统，谁是副总统。最终还是在汉密尔顿的调解下，最终议会选择了杰佛逊，伯尔也因此痛恨汉密尔顿，最终在决斗中杀死了汉密尔顿。

Aaron Burr，图源：Wikipedia

如此大乱的选举规则显然是需要修正的。于是在 1804 年，美国就通过了第十二修正案，正式地规定了将总统选举和副总统选举从一开始就分开。

最后我们要说到这部 135 年前的选举计数法了。

这部法律产生的背景，是因为美国1876 年总统大选中出现了很大的问题。当时南北战争结束十多年了。由于南北战争中南方失败，因此这十多年中，一直是共和党人做总统。1876 年民主党人政治热情就很高。碰巧共和党人推出的候选人海耶斯竞争力并不强，所以民主党候选人蒂尔登充满了希望，事实上他在最终的普选票中，获得了 51% 的选票，高于海耶斯。

但是，在统计选举人票的时候，出现了问题。当时蒂尔登得票是 184，而海耶斯只有 165。但其中，有四个州共计 20 张选举人票无法达成共识。因为这个时候南方州还处于北方军队的监控之下，老实说，在内战后的混乱中，两党的做法都非常地不体面。北方士兵不断骚扰南方候选人的竞选活动，而南方则采用暗杀或者威胁的方式来阻止本州选民，尤其是黑人选民投票给北方共和党人。在三个南方州，路易斯安那、佛罗里达和南卡，民共两个党都声称自己赢了，都指责对方舞弊。另外还有一个北方州俄勒冈，选举人资格上也出现了问题。简单说，这是一次一地鸡毛的大选。

最终，一个包含最高法院大法官在内的 15 人组成了一个选举计票委员会。这个委员会最终以 8-7 的投票比例，将 20 张选举人票全部给了海耶斯。这使得海耶斯反而以 185 对 184 美国史上最接近的选举人票结果，赢得了总统的宝座。但是，这背后其实是一次政治操作的结果。民主党人同意在很屈辱的情况下将总统让给明显处于劣势的海耶斯。但共和党人也保证，海耶斯不得寻求连任。但更重要的是，共和党人保证撤出占领南方的联邦军队，提前结束了南方的重建时代。这就是史称的 1877 大妥协。

这是一次非常阴暗的大选，各种政治阴谋和丑陋的舞弊层出不穷。被牺牲掉的，除了美国的民主的质量以外，还有南方黑人的权益。北方军队撤离后，南方保守势力立刻占据了主导地位。原本已经得到合法公民权的美国南方黑人，再次沦入到了低等人类的境地，他们中的绝大多数再次被剥夺了选举投票权，这就是臭名昭著的一系列的吉姆克劳法的诞生。美国开始了种族隔离时代。这一情况，一直要持续到近一百年之后的美国 1960 年代的民权运动，由较为激进的沃伦最高法院主导，才得到了改变。

在这一次混乱腐败的大选之后，1887 年，美国通过了选举计数法。这一法律进一步将选举的组织和认证权交给了州政府。缩小了副总统，也就是参议院议长宣布大选计票结果的权力。但是，这里最重要的是 “选举计数法” 没有明确地说副总统是否有权自作主张排除一些选票或者增加一些选票。这就是这次参议院立法要解决的最主要问题。本次立法中，明确规定了副总统的角色，只是礼仪性的，没有任何修改大选结果的权力。

另外，在 “选举计数法” 中规定，只要由一名参议员和一名众议员反对，就可以对大选结果提出异议，延缓通过大选结果的时间。这次修改的法律中，这一门槛提高到要有五分之一的参议员和众议员提出异议，才能延缓大选结果认证的时间。

最后请注意，现在这还仅仅是提案。能不能通过参议院可笑的 filibuster，也就是要 60% 多数同意才能通过立法，目前还不清楚。

我们设计不出完美的法案。我们实际上只能根据已经发生的错误，来不断地进行纠正。这种纠正本身，又创造了更多的漏洞，使得更多的错误变为可能。有人说，没有办法，这就是我们人类的属性。这样说也没有错。但是，我们需要使得自己的立法具有更高的灵活性，能够不断地通过新的法律来弥补新出现的漏洞。参议院 60% 多数同意才能立法的做法是极其愚蠢的。正如我们在捉一条飞速逃跑的鱼，我们不需要做到面面俱到，鱼每次都有漏网的可能。但只要我们动作足够快，随着鱼逃跑的方向改变自己的方向足够灵活，我们就能够大大降低鱼钻漏洞的可能性。

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