张卓元：着力完善收入分配制度

很高兴有机会参加第五届中国经济学家高端论坛！这届论坛的主题是共同富裕的理论与实践。我对共同富裕问题没有专门的研究，只能讲关于这个问题的几点粗浅想法。

我发言的题目是：着力完善收入分配制度。讲三点。

2021年年底中央经济工作会议指出，“实现共同富裕目标，首先要通过全国人民共同奋斗把“蛋糕”做大做好，然后通过合理的制度安排把“蛋糕”切好分好。这是一个长期的历史过程，要稳步朝着这个目标迈进。”我个人认为，经过改革开放四十多年的探索和奋斗，我们在如何做大做好“蛋糕”方面已积累了丰富的经验，有一套相当成熟的能与时俱进的理念、政策和做法。

比如，我们已经明确2012年党的十八以后中国经济已由高速增长阶段转入高质量发展阶段，以供给侧结构性改革为主线推动转方式调结构，坚持新发展理念，努力实现创新驱动发展、技术自立自强，着力发展制造业，金融业要支持实体经济发展，加快发展新兴产业和推动传统产业数字化转型，以国内大循环为主体国内国际双循环互相促进，深化改革开放优化资源配置，激发各类市场主体活力，等等，从而使中国经济2012–2021年高质量发展的十年，年均GDP仍然达到6.7%的快速增长。

与此同时，我们看到，在分配即如何切好分好“蛋糕”方面，则存在较多问题。突出的是，居民收入在快速增长的同时，反映居民收入差距的基尼系数一直维持在高位，2020年为0.468，太高了，多年来没有缩减，离共同富裕时基尼系数需降到0.3左右（如像现在北欧国家那样），差距还很大；居民财产基尼系数进入新世纪后则持续上升，据专家估计2018年以来均维持在0.7惊人的高位。又如，2020年，人均地区生产总值，北京市16.5万元，甘肃省只有3.6万元，北京为甘肃的4.7倍。我老家广东省，深圳市人均GDP15.76万元，梅州市只有3万元多一点，深圳高出梅州市四倍。我哥哥是梅州市退休教师，91岁了，一年从政府领取的高龄补贴只有120元，一个月10元，而我85岁的妹妹（退休工人）每月从深圳市领取的高龄补贴则有500元，差距太大了。这说明，在如何通过合理的制度安排把“蛋糕”切好分好方面，需要探索和创新的理论和实践问题还很多，现有的制度安排如果不作重大调整和改进，难以实现共同富裕的远景目标。

我国居民可支配收入占GDP的比重长期偏低，2007年党的十七大报告提出，“逐步提高居民收入在国民收入中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”此后，居民可支配收入占GDP的比重有所提高，但是提高不够快。2013年，全国居民人均可支配收入占人均GDP的比重为42.2%，到2021年，我国人均可支配收入为35128元，占人均GDP80976元的比重为43.4%，只比2013年提高1.2个百分点。这一占比离世界平均水平占60%有较大差距。

去年年底中央经济工作会议讲中国经济面临三重压力，其中第一条是需求收缩，不光是投资需求收缩，消费需求收缩也比较突出。今年第一季度，社会商品零售总额只增长3.3%，其中3月份更是负3.5%，这是近几年少有的。由于居民可支配收入占比低，就决定了居民消费支出对国内生产总值的贡献率太低，2020年只占37.7%，比上个世纪八十年代初的占53%低15个百分点。一般认为，发展中国家在摆脱贫困以后，要逐步走向消费主导经济增长。生产的目的最终是为了消费，世界上发达的经济体都是消费主导的，其产出80%以上是用于消费的。过去，我国为了尽快摆脱贫困状态，努力赶超发达经济体，产出较多用于投资，是必要的。现在，我们已经全面建成小康社会，开启全面建设现代化新征程，应逐步转向消费主导型增长，只有这样，才是可持续的，因为消费主导型社会要求大力发展能吸纳更多劳动力就业的服务业，逐步提高服务业在国民经济中的占比，做到第一第二第三产业协同推动经济增长。同时，只有这样，才能从根本上改变至今仍有五六亿人月均收入千元以下的令人不安的状况，这种状况的存在也说明中国仍未达到富起来的水平，富起来的只是一小部分人，更谈不上共同富裕了。所以，今后调结构应着力提高居民可支配收入占GDP的比重，与此同时，要改善其内部结构，较大幅度提高低收入者的收入，扩大中等收入群体，调节过高收入，取缔非法收入，逐步使居民收入结构从金字塔型向橄榄型转变。这也是降低居民收入基尼系数、走向共同富裕的可行途径。

经济学原理一般认为，国民收入经过初次分配以后居民收入差距会较大，因为初次分配比较讲求效率，需要经过再分配把收入差距缩减下来。再分配有三大杠杆，财政转移支付、税收、社会保障体系。数据表明，多数OECD国家，主要的发达经济体，经过再分配，将居民收入差距降低了30%，从初次分配居民收入基尼系数0.5降到0.35左右，北欧国家更降到0.3左右。而我国远未做到这一点。最近看到一位专家写的文章说，目前在我国，通过财政转移支付，可以降低居民收入差距8%，这是一个好现象，但是8%的数字显然太低了。

党的十八届三中全会决定确认我国要建立现代财政制度。现代财政制度的一个基本责职是促进社会公平，逐步实现基本公共服务均等化。而公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。目前，我国中央对地方的转移支付分为财力性、一般性转移支付和专项转移支付两类。一般性转移支付又称均等化转移支付，是促进地方政府公共服务能力均等化的主要手段。专项转移支付是按照政府支出责任划分，对承办委托事务或从事上级政府鼓励性事务的地方政府的一种拨款。三中全会决定特地指出，“完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。”总的意思是，扩大一般性转移支付，减少专项转移支付。

我国财政转移支付制度正在逐步完善，一个重要表现是规范的一般转移支付占比上升，不规范的（其中有一些就是批条子的）专项转移支付占比在缩减。今年三月《政府工作报告》就讲到，2022年，“中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，增长18%、为多年来最大增幅。中央财政将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持，务必使基层落实惠企利民政策更有能力、更有动力。”前几年，听海南中改院专家到德国和北欧一些国家考察回来后说，这些国家财政转移收入的力度都是很大的。像德国，各个州之间财政转移的幅度就很大。以各州人均财政收入平均数为100，那末，超过100的州（譬如超过110），就要把超过的部分转移给不到100（譬如90）的州，这样就保证了各州的人均财政收入基本一致，从而保证各州基本公共服务均等化，而不致于像我国那样各地公共服务水平差距那么大，大家都使劲往公共服务最好的大城市跑，不愿意留在公共服务差的地方工作和生活。德国成为各国难民向往的首选地，基本公共服务水平高和比较均衡是一个非常重要的原因。德国和北欧一些国家关于财政转移支付的做法，从长远来看，是值得我们借鉴的。

第二个再分配杠杆税收，需要完善的地方也很多。世界上发达国家都是以直接税为主，对个人收入到一定程度时征税，对个人财产或资产征税。许多中央文件谈到税制改革时都强调要提高直接税比重，降低具有累退特点的间接税如增值税的比重，但是实际进展很慢。还有，2013年起草党的十八届三中全会文件时，开头一个多月一直是以财税改革作为牛鼻子和重中之重的，时任财政部长楼继伟在一开始听取意见的大组会上，一口气讲了一个半小时财税改革，其中特别提出开征零售税（如像现在美国那样购买商品时要加8%左右的零售税），税率为8%以下，当时社会商品零售总额为20多万亿元，一年可征收1.6万亿元，这是间接税，但归地方财政，可以有效提高地方财力，相应降低增值税。后来因为太难不提了，说明税制改革之艰难。

还有，财产税或资产税对缩小居民财产和收入差距，至关重要，但是很难出台。以房地产税为例，2003年党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制的决定，就提出开征房地产税，因遭到一些人的反对实行不了。十年后，2013年党的十八届三中全会决定又提出，“加快房地产税立法并适时推进改革”，到现在又九年过去了，现在连试点都安排不下去。原因在于这项改革会触及一些人的利益。一次研讨会上，国家开发银行原副行长说，他到地方调研时，发现地方上的干部几乎每人都至少有三套住房，他们本能地反对征收房地产税。他还说，如果在2003年时就下决心开征房地产税，阻力要比现在小很多，因为那时包括地方干部一般只有一两套房子。现在大家都增加了房产，而且房产占个人资产比重高达70%的情况下，开征房地产税其阻力之大可想而知。从领导来说，现在还怕一开征房地产税，房价下跌，泡沫捅破，引发金融风险。但是，从完善税收制度特别是完善地方税体系角度，从长远看，开征房地产税又是必须的，这成了现实经济生活中极难破解的难题。

党的十八届三中全会决定说，“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。”但是，直到现在，在计算个人所得税时，存款利息收入是不计入个人所得的。由于怕影响股市，一直对炒股的收入也是不计入到个人所得中的。对个人所得征税主要是对个人劳动或劳务所得征税。这说明，对资产所得没有征税，或者说没有财富增值税。这是造成居民财产的基尼系数达到离谱的高度的重要原因。还有，据我所知，在起草中央有关文件时，不止一次讨论过是否要开征遗产税和赠与税的问题，但是，由于有不同意见，一次一次被否决。这也是造成居民财产基尼系数畸高的一个原因。

看来，为了逐步实现共同富裕的远景目标，需要逐步对居民资产（财富）及其所得征税，不能久拖不决，坐失时机，积重难返。

第三个再分配杠杆是社会保障体系。改革开放以后，我国社会保障体系经过四十多年的建设，已取得巨大的成就，也使全国人民得到巨大的实惠。与此同时，也要看到，社会保障体系和制度建设仍需完善，面临的实际困难还不少，在调节居民收入和生活水平、缩小居民收入差距方面发挥的作用还不够大。首先，人口老龄化快速发展带来的压力不小。中国是真正“未富先老”国家。2021年，我国尚未进入高收入国家行列，但60岁及以上人口占总人口比重为18.7%（到20%就进入超级老龄化社会了），65岁及以上人口占总人口比重为14.2%，联合国的预测显示，到2030年60岁及以上老年人口的比重可达25.1%，到2050年则将达到35.1%，这意味着养老金支付压力很大，而且在现代化建设进程中会越来越大。养老金的支付缺口一般是由财政填补的，养老金支付压力在相当程度上就是财政压力。养老金和医疗保险等是按省统筹的，由于不同省的经济差距很大，有的省如东部各省养老金有结余，有的省如西部和东北地区则存在缺口，这也在一定程度上使不同地区的实际养老金待遇有不合理的区别。医疗费用不能完全跨省报销也不利于劳动力的正常流动。

针对上述情况，2020年5月11日发布的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出：完善覆盖全民的社会保障体系。健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，尽快实现养老保险全国统筹，促进基本养老保险基金长期平衡。大力发展企业年金、职业年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险。深化医疗卫生体制改革，完善统一的城乡居民医保和大病保险制度，健全基本医保筹资和待遇调整机制，持续推进医保支付方式改革，加快落实异地就医结算制度。完善失业保险制度。开展新业态从业人员职业伤害保障试点。统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度。加强社会救助资源统筹，完善基本民生保障兜底机制。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度，等等。这就为今后健全社会保障体系和制度指明了方向，有利于全国人民不断提高收入和生活水平，有利于逐步缩小居民收入差距，逐步走向共同富裕。