加强党的领导，完善决策机制，扩大适用范围——新《公司法》“国家出资公司”专章解读丨大成·策析

在对《中华人民共和国公司法（2018修正）》（以下简称“现行《公司法》”）进行数次征求意见及修改后，2023年12月29日，中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国公司法（2023修订）》（以下简称“新《公司法》”），此法将于2024年7月1日起开始施行。

现行《公司法》中，仅仅在第二章“有限责任公司的设立和组织机构”下设置了“第四节国有独资公司的特别规定”专节，共7个条文。新《公司法》相对于现行《公司法》的一项重大变化是关于“国家出资公司”章节的单独设立。

2021年12月24日，《中华人民共和国公司法（修订草案）》（以下简称“《修订草案》”）公布并征求意见。该《修订草案》设置了“第六章　国家出资公司的特别规定”，共12条，有对现行《公司法》中原有内容的调整，亦有新增。

2022年12月30日，《中华人民共和国公司法（修订草案二次审议稿）》（以下简称“二审稿”）公布并征求意见。二审稿将“国家出资公司”的相关规定设置为了“第七章　国家出资公司组织机构的特别规定”，共10条，在《修订草案》的基础上做了一定的调整。

2023年9月1日，《中华人民共和国公司法（修订草案三次审议稿）》（以下简称“三审稿”）公布并征求意见，三审稿基本保留了二审稿的章节结构与内容。新《公司法》则未对三审稿的该章节内容进行过多调整，内容基本保持了一致。

自现行《公司法》修订工作启动以来，《公司法》的修订方向始终倾向于将“国家出资公司”的相关规定单独成章，由此可见国家对于国资国企的密切关注和高度重视，也与国有企业在我国经济发展中的重大贡献与重要支柱地位相互匹配。《修订草案》公布以后，笔者已就《修订草案》中新增的“国家出资公司”章节的重要亮点进行了分析和解读，本文将关注并分析现行《公司法》开展修订工作以来关于“国家出资公司”的不断变化与调整。

一

扩大适用范围：国有资本控股公司纳入“国家出资企业”

现行《公司法》仅针对国有独资的有限责任公司进行了特别规定。《修订草案》时期，立法者就已将适用范围扩大到国家出资公司，并将其定义为包括国有独资公司、国有控股的有限责任公司、股份有限公司，后续的二审稿、三审稿以及新《公司法》也一致沿用了《修订草案》所规定的这一概念。

在《修订草案》公布后，我们就已注意到，《修订草案》中“国家出资公司”的概念与2008年发布的《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称“《企业国有资产法》”）中“国家出资企业”的界定[1]略有出入。《企业国有资产法》第五条所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。与《企业国有资产法》相比，国有资本参股公司并未被纳入《修订草案》所规定的“国家出资公司”范畴。

两部法律均由全国人大常委会制定，法律位阶相同，但是出现了概念界定的不统一，新《公司法》与《企业国有资产法》对于“国家出资公司”范围的界定差别仍未消除。立法者之后是否会对此作出进一步解释，我们将持续予以关注。

二

坚持党对国家出资公司的领导

（一）新增规定，将党对国家出资公司的领导写入新《公司法》

《修订草案》时期，修订内容即新增了关于国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用的要求，并且需要研究讨论公司重大经营管理事项。

该新增规定是习近平总书记强调的“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之”的具体体现，向国家出资公司的党委/党组释放了信号，那就是务必发挥好新时代国有企业党委/党组的重要作用、履行好“把方向、管大局、保落实”的重大职责，让国家出资公司更好地投入社会主义经济建设。

后续的二审稿、三审稿以及新《公司法》均一致沿用了《修订草案》的新增内容，贯彻了党的领导对于国家出资公司开展经营的重要性与必要性的理念。

（二）调整了履行出资人职责的机构应向政府报批事项的要求

《修订草案》第一百五十二条作为新增条款，吸收了《企业国有资产法》第三十四条[2]的规定，要求履行出资人职责的机构就重要的国家出资公司的重大事项作出有关决定前，应当报本级政府批准，进一步在法律层面强调了国有资产出资人进行重大决策的权力。相比较现行《公司法》第六十六条而言，《修订草案》将“重要的国有控股公司”也纳入应报批范围，与《修订草案》第一百四十三条（国资专章的适用范围）相一致，并且特别强调了“董事会成员的委派或者选任”应当报批。

然而，后续的二审稿、三审稿以及新《公司法》均删除了《修订草案》第一百五十二条的内容，未对“重要的国有独资公司、国有控股公司”这一类别做出特殊的报批要求。

三

扩大范围：履行出资人职责的机构不再仅限于国家或各级国资监管机构

现行《公司法》规定，只有国家或各级国资监管机构可以履行出资人职责，《修订草案》第一百四十四条突破了原有限制：除了国资监管机构，国务院或者地方人民政府还可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人职责。后续的二审稿、三审稿以及新《公司法》一致沿用了《修订草案》的这一新增内容。

一方面，本条修改体现了和谐统一的法律体系的建设。《企业国有资产法》第十一条[3]第二款规定了，国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。也就是说，现行《公司法》与《企业国有资产法》存在一定不统一之处，修改后两者将保持一致。

另一方面，本条修改回应了现实的需要。实践操作中，一些政府部门已经在实际履行着国家出资公司出资人的职责，例如财政部履行着银行的出资人职责。国务院办公厅2019年发布的《国有金融资本出资人职责暂行规定》第三条规定，“……，各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责”。新《公司法》立足于现实情况，顺应发展需要，吸收了实践中已有的做法和规范性文件中的内容，增加了国家出资的可操作性。

四

完善国家出资公司重大事项决策机制

（一）修改国有独资公司应当由履行出资人职责的机构决定的事项范围

《修订草案》、二审稿以及三审稿对现行《公司法》第六十六条的修改是一致的，国有独资公司的董事会获得授权后可以行使由履行出资人职责的机构行使的部分职权，决定公司的重大事项，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申请破产，增加或者减少注册资本，分配利润，必须由履行出资人职责的机构决定。相比较现行《公司法》第六十六条而言，必须由履行出资人职责的机构决定，而不得授权公司董事会决定的事项范围中增加了“公司章程的制定和修改”“申请破产”“分配利润”事项，删去了“发行公司债券”这一事项。

而新《公司法》在第一百七十二条“履行出资人职责的机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权”一句之后，删除了“决定公司的重大事项”一项，公司董事会的职权被进一步限制，仅履行出资人职责的机构能够 “决定公司的重大事项”，该项权利亦不得授权给公司董事会。

（二）“国有资本控股公司的重大事项”相关规定的新增与删除

《修订草案》第一百四十八条是相对于现行《公司法》的新增条款，参考了《企业国有资产法》第三十三条[4]，规定了国有资本控股公司的重大事项，应由股东会决议的，履行出资人职责的机构委派的股东代表参加股东会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将履行职责的情况和结果及时报告委派机构。但在后续的二审稿、三审稿以及新《公司法》中，均删除了该条规定。在新《公司法》体系中，对于国有资本控股公司的经营管理事项从新增要求更改为不做特殊要求。

可见立法者对于国有独资公司和国有资本控股公司的公司治理的重视程度不一，国有独资公司决定公司经营事项时会受到更多的监管要求和关注。

五

新增组织机构设置要求

（一）国有独资公司董事会成员中外部董事应当超过半数

《修订草案》第一百四十九条新增规定，国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事。相比现行《公司法》第六十七条，还删除了“董事每届任期不得超过三年”的规定。后续的二审稿、三审稿以及新《公司法》一致沿用了这一修改。外部董事引入的优势在于其既有相对于企业的独立性，又有与履行出资人职责的机构利益的一致性。因外部董事与其任职的企业并不存在劳动关系，故能够保证其具有一定的独立性，对经理层和内部董事可以起到制约的效果。

（二）“董事会审计委员会”与“监事会或者监事”二选一

《修订草案》第一百五十三条规定“国有独资公司按照规定不设监事会或者监事，在董事会中设置由董事组成的审计委员会等专门委员会，审计委员会的成员应当过半数为外部董事。审计委员会负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。”。而在后续的二审稿、三审稿以及新《公司法》中，对于是否设置监事会或者监事，立法者的态度转变为了“董事组成的审计委员会”与“监事会或者监事”二选一。国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事。

对于董事会、审计委员会等组织机构的设置要求自《修订草案》公布以来，一直是《公司法》修订方向所关注的重点。可以看到，虽然国有企业没有全面取消监事会或者监事，但是现下的国企改革总体趋势是“取消”的。

在新《公司法》实施后，对于选择设置审计委员会的国有独资公司而言，需要在之后的公司治理过程中，关注董事会成员中外部董事的比例、调整董事职权安排、组成审计委员会并且对审计委员会的工作日程、职权范围作出细化规定。选择由董事组成审计委员会能否有效地覆盖、履行监事（会）职权还有待新《公司法》实施后的验证与观察。

六

建立健全公司内部监督管理和风险控制制度

《修订草案》第一百五十四条要求“国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理”。后续的二审稿、三审稿以及新《公司法》一致沿用了这一条款。

2018年11月，国务院国有资产监督管理委员会颁布了《中央企业合规管理指引（试行）》。其后，各省市也陆续发布地方国有资产监督管理委员会监管企业合规指引文件。2022年8月23日，国务院国有资产监督管理委员会颁布了《中央企业合规管理办法》。随后，各省市也陆续发布了地方国有资产监督管理委员会监管企业合规办法文件。

国家出资企业的合规管理已经有了相当数量的法律文件来规范。此次在新《公司法》将建立健全内控制度、加强合规管理的要求提升到法律层面，有助于保障国家出资公司的持续健康发展。

七

结语

“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。”新《公司法》中对于“国家出资公司”相关内容的修订过程非常具象地体现了这一要求的贯彻落实进展。新《公司法》在保障公司商事领域法律法规体系完整的前提下，又重点关注到了国有企业的特殊性与重要性，体现了国家对于国有企业这一类企业管理的平衡与把握。

总而言之，新《公司法》在深入总结国有企业改革成果的基础上设立了“国家出资公司组织机构的特别规定”专章，在专章适用范围、履行出资人职责的机构、内部合规制度、董事会建设和内部委员会等方面做出了规定，为国家出资公司的公司治理、公司日常运营提供了方向和指引，相信未来我国的国家出资公司发展可以更加井然有序。

[1] 《中华人民共和国企业国有资产法》第五条本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。

[2] 《中华人民共和国企业国有资产法》第三十四条重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。

本法所称的重要的国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司，按照国务院的规定确定。

[3]《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。

[4]《中华人民共和国企业国有资产法》第三十三条国有资本控股公司、国有资本参股公司有本法第三十条所列事项的，依照法律、行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。由股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表应当依照本法第十三条的规定行使权利。

作者介绍

王　栋

大成上海　合伙人

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王栋律师系大成上海公司部合伙人，上海市律师协会国资国企专业委员会主任，全国律协公司专委会委员，大成上海政府、公共政策与国资运营监管专业组负责人，最高人民检察院民事、行政监督案件咨询专家，主要致力于政府、公共政策与国资运营管理；公司商事；公司合规及法律风险管理；不动产与建设工程；企业改制产权交易；重大商事诉讼和仲裁项目等法律业务，对涉国资国企项目以及产权交易领域有着非常丰富的专业经验。王律师执业以来参与了众多重大国资国企项目深受主管部门及企业的好评，承办的多个项目被纳入司法部案例库及上海市国资委上海国企诉讼案例精选。