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· 梁云风 | 文  关注秦朔朋友圈 ID：qspyq2015 ·
三胎的“拦路虎”
当我们在呼吁放开三胎的时候，超生罚款仍在“锦衣夜行”。
今年6月，广州番禺区一对夫妻因此前已生育两个孩子，在生下第三个孩子后，被番禺区卫健局征收社会抚养费合计近32万元，并向法院申请强制执行。
据媒体报道，2017年4月，妻子王芳（化名）发现自己意外怀孕，因已经生育了一儿一女，她和丈夫原计划将胎儿流产，但最后二人还是决定将孩子生下来。2018年1月23日，第三胎娩出，孩子的降生给了他们喜悦，但同时也为家庭带来了灾难性负担。
虽然他们已经做好了被罚款的准备，但没想到会被罚得如此之多。根据《广东省人口与计划生育条例》第四十六条规定，城镇居民超生一个子女的，对夫妻双方分别按当地县（市、区）或不设区的地级市上年城镇居民（常住居民）人均可支配收入额为基数，一次性征收3倍的社会抚养费。
2019年1月10日，广州市番禺区卫生和计划生育局（现番禺区卫生健康局）对王芳夫妻作出《社会抚养费征收决定》，每人应缴纳社会抚养费158799元，夫妻二人合计近32万元，带有相当的惩罚性。
事实上，这32万的巨额罚款也确实给这个家庭带来了极大的负担，当事人王芳称，一家七口人的生活都依靠丈夫刘平（化名）一个人工资维持，家中老人罹患癌症，第二个孩子因无钱缴纳学费仍无法去上幼儿园，32万元的社会抚养费已将他们家的生活逼上绝境。
而像王芳这样被追讨社会抚养费的，在全国还有不少案例。2018年9月江西婺源县卫计委在机构撤销前一天通过法院下发行政裁定书追缴当地居民刘斌（化名）2015年“全面二孩”政策实施前的二胎罚款61831元，引起了社会舆论的关注。而更多的案例是被淹没在互联网的喧嚣中，据统计，仅仅是广州市番禺区卫健局向法院申请强制执行的社会抚养费案件，在2019年就至少有74起，这些案件均获得法院准予强制执行。
一如刘斌，在收到行政裁定书后，他在微博上写道：“今天婺源县人民法院委托卫计委来送行政裁定书。算是最后通牒吧。什么是行政裁定书？这样就可以不顾国家政策大局，不顾老百姓死活吗？”
然而激烈的网络舆情，并没有改变什么。社会抚养费依然是通往三胎路上的“拦路虎”。
尴尬的社会抚养费
社会抚养费的尴尬在于，虽然从实际情况来看，征收不符合国情民意，民间学界都呼吁废除，但在法律上，征收于法有据。
在上面提到的婺源案中，婺源县委官方微博“婺源发布”回复称，该夫妇于2015年12月16日的生育行为属于计划外生育是事实，依据《中华人民共和国人口和计划生育法》《江西省人口和计划生育条例》和《江西省社会抚养费征收管理办法》规定，婺源县卫生和计划生育委员会此次征收社会抚养费的行为符合法律规定。
这种理直气壮的背后，一边是居民要生育权，一边是法律的大棒高悬于顶。根源其实还是在生育政策上。
从法律上来讲，卫计委征缴社会抚养费的做法没有错。因为有法律作后盾，从近些年不断见诸报端的强制征缴来看，这一政策执行很“任性”。2018年8月6日，福建省卫计委网站发布的消息称，福州市仓山区东升街道卫计办加大了对计划生育法律法规的宣传力度和对违法生育行为的执法力度，对社会抚养费征收对象催缴（含2次）以上未履行到位的，拟将其纳入“个人征信黑名单”。被列入“黑名单”的人员将在贷款、乘坐交通工具、消费、子女入学、旅游等方面受到影响。
据羊城晚报报道，9月3日，广东省检察院发布全国首份行政非诉执行监督办案指引暨全省十大行政非诉执行监督典型案例，其中肇庆市端州区人民检察院通过检察建议等方式，督促肇庆端州区卫生和计划生育局超期未申请强制执行非诉执行监督案入选。
从上面的例子可以看出，国家目前并没有明确停止征收，人口与计划生育法也没有取消征收社会抚养费的规定。在法律与政策未变的情况下，一旦有超生现象，往往被执行的一方毫无胜算，前面我们多次提到的广东云浮一从警多年的老刑警，因为超生，和妻子双双被开除公职。
当然，相比于10年前的严苛政策，现在对待超生已经相当“文明”和“人性化”，南昌一位基层计生干部告诉笔者，目前他们的方式是，“能睁一只眼闭一只眼的就闭一只眼，不过一旦睁了眼，都是一罚一个准的。”他说，“不罚也不行，毕竟这对我们来说还是一份要考核的工作。”
在计划生育仍是基本国策的情况下，鼓励二孩与重罚三孩带来的冲突远未结束。

历史使命已经结束
考察社会抚养费的历史演变，能够客观看待它的使命。
1980年9月25日，中共中央正式发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召“提倡一对夫妇只生育一个孩子”。1981年3月6日，原国家计划生育委员会设立，作为国务院常设机构。随后，全国计生工作体系一直建立到社区、村组。与之相对应的“超生罚款”也应运而生。
1996年，行政处罚法出台，明确规定对于超计划生育的不得给予罚款，但可以征收“计划外生育费”，“超生罚款”被改为“计划外生育费”；2000年后为了“入世”，为应对国际社会对于人权问题的指责，2000年3月，中央8号文件规定实行社会抚养费征收制度。
同年，财政部、原国家计生委联合下发文件，要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”，从形式上表示对公民生育权利的尊重。2001年发布的《人口与计划生育法》，规定“不符合相关规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。当时有专家分析称：“从此，社会抚养费有了法律身份。”
2002年，国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》，授权省级政府确定社会抚养费征收标准，同时将直接征收社会抚养费的权力下放至乡（镇）人民政府或街道办事处，这是一个重大的变化，各省市能够根据本地实际情况进行征收，也导致了如江浙沪粤等省市动辄数十万的天价社会抚养费。但在实际工作中，社会抚养费实际征收到位率不断降低。
随着2015年12月27日，新的人口与计划生育法出台，正式启动全面二孩，社会抚养费的征收从二孩变为三孩，而根据历年的调查，全国每年三孩以上超生的人口占年出生人口不足5%，总量不足百万。
要不要继续征收社会抚养费再次引发讨论。不过在宪法、人口与计划生育法均未提出取消计划生育政策的背景下，作为政策执行的惩罚依据，社会抚养费被保留了下来。
从上面的梳理我们不难看出，从“超生罚款”到“计划外生育费”再到“社会抚养费”，这都是生育政策的一部分，在大的政策未改变之前，这项制度大概率仍将存在。
与计划生育政策一样，我们无法否定其历史作用。征收社会抚养费的目的是稳定低生育率，我们经历了严格限制生育到逐步放松，再到今天鼓励生育的过渡，中国人口出生率也一降再降，成为未富先老的国家，因此，社会抚养费的历史使命已经基本完成，存在基础已经坍塌。
下一步，应该将废除社会抚养费提上日程了。

废除社会抚养费应提上日程
在今天，社会抚养费不仅没有起到作用，还给社会造成了更大的分裂。
在《生育攻坚战：放开政策，你愿生三胎吗？》一文中我们提到，保守者之所以害怕取消计划生育，是因为“会造成富裕和贫困阶层多生、中产阶级少生，不利于社会公平”，但事实上，社会抚养费作用微乎其微，富裕阶层是不怕罚款，反正交得起；而贫困阶层也不怕罚款，反正交不起，罚款对他们来说都只是一个数字。恰好是中产阶级这个夹心层，各种顾虑与负担，没有社会抚养费同样不敢生。还记得“凉山90后小夫妻深山生活11年，即将生第10个娃”的新闻吗？这样的家庭你别说交社会抚养费，他们如果没有社会资助，连生活都困难。
人口专家梁建章也认为，原来征收社会抚养费的理由是“法律规定超生者必须缴纳社会抚养费，不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。因为，多出生人口侵占了较多的社会公共资源。”
但从实际来看，这种理由从根本上站不住脚。因为孩子对国家来说是财富，给孩子提供必要的公共资源是现代政府的基本义务，虽然多出生的孩子会占用更多公共资源，但成年后也会创造更多的公共资源。如果因为多出生的孩子占用更多公共资源需要父母来补偿，那在孩子长大并参加工作后，政府是不是应该补偿这些父母，因为这些父母给社会提供了更多的公共资源的创造者。
从现实来看，国家补偿的是“独生子女奖励”，而非“超生子女奖励”，即使“独生子女奖励”也只是象征性的补贴。
另一方面，在老龄化日益严重的今天，多生的孩子是未来整个社会养老体系的支撑，受益者是全社会，因此对多生者征收社会抚养费既违背经济规律，也违反道义原则，因为多生的父母以自己的付出给社会贡献了更多的养老体系的支撑者，但却因此受到惩罚。
从全球视角来看，低生育率国家都在补助多生育家庭，仅有我们是惩罚多生育家庭。这听起来是不是挺魔幻？
还有更魔幻的。我们开头提到的广州番禺区那对夫妻超生一娃被罚将近32万，银行卡、微信全被冻结，生活陷入困顿。而据广州市白云区政府网站消息，今年4月，非洲几内亚一对夫妇在广州生第四胎，当地社区领导班子带着奶粉、奶瓶等礼品探望和慰问。这与向刘平一家征收巨额社会抚养费形成鲜明对比。
梁建章评论说，如果说对客居在广州的非洲家庭生育四个孩子都可以如此无微不至地送温暖，有什么理由对生了三个孩子的广州本地夫妇如此冷血？
我并不反对广州的这种“国际主义精神”，但这也让我们更加坚定地相信，无论是计划生育政策还是社会抚养费，都有必要因时而退，将生育权还给人民了。
计划生育政策将成为历史
好在积极的信号已经发出，生育政策有望进入调整周期。
在10月29日的十九届五次全会上，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》审议通过。在生育政策方面，《建议》提出，“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本”。
这是一个重要的改变。首先是“十三五”中的“坚持计划生育的基本国策，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”的提法淡出，意味着生育政策的重大转向，“优化生育政策”很可能是通过宪法修正案的形式彻底从法律上进行调整。不过以我们渐进式改革的传统，大概率是先全面放开三胎。
其次，“增强生育政策包容性”则意味着，计划生育政策将有可能重新回到1978年宪法提的“国家提倡和推行计划生育”，这是“宽容性”最扩张、最理想的解释，那社会抚养费有可能彻底废除，“计划生育”也将实际上成为历史。
再次是“降低生育、养育、教育成本”，这是几乎所有不想生的现实阻碍，也是提升生育意愿最重要的因素。不过与政策的调整相比，这是一个更加漫长的过程。
明年是“十四五”的开局之年，也将召开党的“二十大”，所有的这些重要时间节点都指向一个新的开始。准备都已就绪，让我们给政策以时间。
  • 参考资料：梁建章、黄文政：尽快废除社会抚养费，恢复中华民族正常繁衍。
「 图片 | 视觉中国 」
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