【不定时加餐】禁毒行动引发ICC调查，菲律宾都干了啥？

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作者：金鹿敏葛奕君

// 检察官办公室的决定//

2021年6月14日，国际刑事法院（ICC）前检察官法图·本苏达（Fatou Bensouda）宣布完成对菲律宾情势的初步调查，得出有合理理由相信存在危害人类罪的结论，并申请法院授权全面调查。鉴于本苏达于2021年6月16日卸任，这一调查将由新检察官、英国人权律师卡里姆·汗（Karim Khan）跟进。[1]

卡里姆·汗 | 图片来源：联合国

此项调查主要针对菲政府自2016 年 7 月 1 日至 2019 年 3 月 16 日在总统杜特尔特领导下的禁毒战争（war on drugs）。本苏达发现，菲安全部队成员（包括菲律宾国家警察、缉毒署和武装部队成员）在官方执法行动中杀害了数千名疑似吸毒者和其他平民。而在官方行动之外，警察以“治安队员（vigilantes）”[2] 为名目，招募、协调和雇佣治安队员实施法外处决（extrajudicial killings）。2016年7月至2019年3月期间，因禁毒战争被杀害的平民总数达12000至30000人。该等法外处决疑似根据官方国家政策实施：由警方和其他政府官员计划、下令甚至直接实施；政府官员为警察和治安队员的法外处决支付赏金；政府最高级别的国家官员也多次公开声明支持法外处决，并为行动者创造有罪不罚的环境。[3]

图片来源：ABS-CBN

//菲律宾的反应//

1.菲律宾退出《罗马规约》

早在2018年2月8日，ICC即通知菲律宾政府，将对杜特尔特领导的禁毒战争展开初步调查。2018年3月17日，仅在调查通知发出的数周之后，菲律宾即宣布退出《罗马规约》，该决定将在正式通知联合国一年后生效。[4]

这一决定在菲律宾并非未受挑战，2018年5月，6位少数党参议员向菲最高法院递交请愿，要求其宣布该决定无效，称其因未经过加入条约所必须的参议院2/3多数同意而违法。2018年6月，菲律宾国际刑事法院联盟（Philippine Coalition for the ICC）递交第二份请愿，称杜特尔特的单方面退出超越其职权，没有事实、法律或判例的依据。但在2021年3月16日，助理法官莱昂在判决书中撰写到，法官一致认为这一法律挑战“无实际意义且属理论性（moot and academic）”。根据菲总统发言人哈里·洛克（Harry Roque），虽然菲律宾宪法要求批准条约需要参议院2/3多数同意，但对于条约的退出没有类似规定，属于总统权力。[5] 菲律宾退出ICC的决定最终在1年后生效，2019年3月17日，菲律宾正式退出《罗马规约》。

菲总统杜特尔特 | 图片来源：Reuters

2021年6月15日，在检察官宣布完成初步调查后的第二天，菲律宾总统发言人哈里·洛克称，菲律宾已退出《罗马规约》，将不会配合该法院针对菲扫毒行动的调查，杜特尔特也不会接受调查。菲政府在禁毒战争中没有“危害人类罪”行为，执法人员在行动中从没有以平民为目标，一些执法行为是出于自我防卫目的。洛克同时称菲律宾并不是“不愿”和“不能”的国家，菲司法部门和警方对禁毒战争中产生的所有死亡案件都会进行详细的调查，并对其中的违法行为进行相应处罚。[6] 同日，菲外交部声明称，本苏达在卸任前夕做出这一决定，预先占用了她的继任者对这一案件进行全面评估的权力，同时也削弱了《罗马规约》的吸引力。[7]

但正如本苏达于2021年6月14日在声明中所述，尽管菲律宾已退出《罗马规约》，但ICC保留对其仍为缔约国时领土上发生的罪行的管辖权，且该等罪行不受任何时效限制。[8] 检察官还发现菲律宾国内存在有罪不罚的气氛（climate of impunity）：杜特尔特政府多次将禁毒战争中的杀戮标榜为“成功”，杜特尔特在演讲中称“屠杀100人，我将赦免你们所有人，并另行晋升”、“只要我在总统任上，没有人——没有军人或警察会因履行职责而入狱”。只有少数聚焦低级别犯罪行为实施者的“象征性（token）”案件进入审判程序，且只有一宗谋杀案进入判决，另外没有信息表明任何人因下令、计划或煽动杀戮而受到调查，参与杀戮的高级官员或指挥官只会被暂时性解职，随后被调动甚至晋升。[9]

2. 菲律宾前高官向ICC就南海问题针对中国提出申诉

当菲律宾政府就退出《罗马规约》与ICC纠缠不清之时，菲律宾民间也发生了一件与ICC有关的插曲。在菲律宾正式退出《罗马规约》2天前，菲律宾前外长艾伯特·德尔·罗萨里奥（Albert del Rosario）和前首席反贪检察官康奇塔·卡皮奥·莫拉莱斯（Conchita Carpio-Morales）通过来文（communication）向ICC递交一份申诉，声称中国在南海阻止菲律宾渔民进入部分渔业区、在南沙群岛大规模建造人工岛、纵容中国国民从事有害渔业活动，对当地的海洋生物和环境造成了不可修复的破坏，因此犯有危害人类罪，要求ICC对中国进行调查起诉。

对此，菲律宾时任总统发言人萨尔瓦多•帕内洛（Salvador Panelo）在一次发言中评论，两位前高官的该等行动是一起“政治行为”，是一种“徒劳的举动”，鉴于中国和菲律宾都不是ICC的成员国，ICC对此没有管辖权。[10] ICC随后的决定证实这确实是一场无用功。两位前高官声称，尽管中国不是《罗马规约》的缔约国，中国的行为发生在菲律宾的领土内，且起诉时菲律宾尚未正式退出ICC，因此ICC对此事有管辖权。检察官办公室随后在一份报告[11]中做出决定，驳回该申诉，ICC认为，被指控的行为发生在菲律宾领海之外，位于菲律宾宣称的其专属经济区内，而专属经济区不构成《罗马规约》第12(2)(a)条规定的“领土”，因此ICC对此事没有管辖权。

// 结语//

图片来源：The Guardian

ICC 对菲律宾禁毒行动的调查刚起步便遭受挫折，尽管检察官在菲律宾情势上的初步调查发现已然收获国际人权组织和受害者的积极反响，国际特赦组织（Amnesty International）将其定义为“里程碑式的一步（landmark step）”、“为该国失去挚爱的数千家庭带来一刻希望”， [12]受害者家庭也激动称“正义从未沉眠（justice never sleeps）”，[13]但菲律宾的不配合、本苏达的卸任及其在声明中提及的检察官办公室资源的严重匮乏，均为菲律宾情势调查带来不确定性。调查最终将走向何方，仍有待时间的检验。

// 注释//

[1]2021年6月16日，联合国：英国人权律师就任国际刑事法院检察官，https://news.un.org/zh/story/2021/06/1086162.

[2]现代菲律宾长期具有控制犯罪（crime-control）的治安维持系统（vigilantism），其构成可以是执勤或非执勤的军人、武装部队成员、警察、统治阶级成员组织或资助的私人武装团体、政府容忍的准犯罪团体、邪教团体等，治安行为有时难以与黑帮战争相区分。研究发现，在杜特尔特上台后，具有警察治安队员化（police vigilantism）的趋势，在与嫌疑人合法接触的情况下，伪装成治安队员可以将杀戮伪装成完全合法的自卫行为，不会作为警察被讯问或起诉。Peace Research Institute Frankfurt: „If they resist, kill them all“: Police Vigilantism in the Philippines, https://www.hsfk.de/fileadmin/HSFK/hsfk_publikationen/prif142.pdf.

[3]14 June 2021, ICCOTP: Request for authorisation of an investigation pursuant to article 15(3), ICC-01/21-7-SECRET-Exp, https://www.icc-cpi.int/Pages/record.aspx?docNo=ICC-01/21-7-Red; see also ICC: Situation of Philippines, https://www.icc-cpi.int/philippines.

[4]2018年3月20日，联合国：国际刑事法院：菲律宾退出罗马规约并不影响对其已经开始的审查，https://news.un.org/zh/story/2018/03/1004552.

[5]16 March 2021, Reuters: Philippines Supreme Court dismisses challenge to Duterte's ICC withdrawal, https://www.reuters.com/article/philippines-icc-idUSL4N2LE2JW; 18 March 2021, Jurist: Philippines Supreme Court dismisses petition against ICC withdrawal, https://www.jurist.org/news/2021/03/philippines-supreme-court-dismisses-petition-against-icc-withdrawal/.

[6]2021年6月15日，央视新闻：菲律宾总统发言人：国际刑事法院无权对菲进行调查http://m.news.cctv.com/2021/06/15/ARTI26zygp7MRYhrihWo4Dg1210615.shtml.

[7] 2021年6月15日，央视新闻：菲律宾外交部：对国际刑事法院的决定深表遗憾，https://news.cctv.com/2021/06/15/ARTIHeyMmvpKZVXrR0P4uHkc210615.shtml.

[8] 14 June 2021, ICC: Statement of the Prosecutor, Fatou Bensouda, on her request to open an investigation of the Situation in the Philippines, https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=210614-prosecutor-statement-philippines.

[9] Supra note 2.

[10] 25 March 2019, https://newsinfo.inquirer.net/1099462/icc-complaint-vs-chinas-xi-a-political-move-palace

[11] 5 December 2019, https://www.icc-cpi.int/itemsDocuments/191205-rep-otp-PE.pdf

[12] 15 June 2021, BBC: Philippines drugs war: ICC prosecutor seeks full investigation, https://www.bbc.com/news/world-asia-57477802.

[13] 15 June 2021, Reuters: ‘Justice never sleeps’: Families of Philippine drug war victims welcome ICC probe, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/philippines-duterte-will-not-cooperate-with-icc-probe-2021-06-15/.