专题丨开放与运营：公共数据价值实现的双路径
作者简介
赵蔡晶
计丽娜
上海数据交易所有限公司研究院院长助理，研究员，主要从事数据流通标准等方面的研究工作。
论文引用格式：
赵蔡晶, 计丽娜. 开放与运营:公共数据价值实现的双路径[J]. 信息通信技术与政策, 2023,49(4):27-33.
开放与运营：公共数据价值实现的双路径
赵蔡晶 计丽娜
（上海数据交易所有限公司，上海 201210）
摘要：随着数据要素市场建设的推进，公共数据的价值得到广泛关注。如何最大限度对公共数据开发利用，以更好造福人民，成为重要议题。首先，对比分析了公共数据开放与授权运营在参与主体、授权内容和方式等方面的具体差异，总结了我国公共数据流通实际存在的问题，体现在目前公共数据在供给数量、质量、效率等方面存在不足，需求方面的价值挖掘不足。然后，针对目前公共数据流通领域的问题，认为授权营运作为一种新模式，调动市场主体在挖掘数据价值的主观性和能动性，提供了基于应用场景的公共数据价值实现的新方式。最后，对比分析了先试先行探索的经验，如采用集中统一模式、分行业集中的数据专区模式、多层次分散模式等模式，认为公共数据价值实现的路径将在各地的实践中不断细化完善。
关键词：公共数据开放；授权运营；应用场景
0 引言
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。《“十四五”数字经济发展规划》提出，对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）明确提出建立公共数据、个人数据、企业数据三类数据分类分级确权授权制度。对公共数据进行授权运营，是实现公共数据价值的重要途经。公共数据授权运营意义重大。通过公共数据授权运营，为公共数据市场化配置探索有益的可行路径，实现公共数据的聚、通、用，充分发挥数据要素的引领作用，从而促进数字开发利用和产业发展。同时，通过公共数据的开发利用以及政企数据融合等，盘活数据资源，可以提升市场有效数据供给水平，推动数字经济发展和城市数字化转型。
1 公共数据开放与公共数据授权运营
作为公共数据开发利用的新机制，公共数据授权运营，不同于以往政府将数据直接提供给数据使用单位，而是政府将数据作为国有资产授权给某个主体运营，以公共数据产品或服务的形式向社会提供。因此，公共数据授权运营与前期的公共数据开放存在一定的差异，主要体现在参与主体与获取方式两个方面。
1.1 参与主体
公共数据开放是指公共管理和服务机构通过公共数据开放平台向社会（包括自然人、法人和其他组织）提供可机器读取的公共数据的活动。而公共数据授权运营是由政府授权某一具有专业化运营能力的机构，由该机构统一对社会运营公共数据资源，市场主体想要获取公共数据资源使用权必须通过政府授权的运营机构[1]。
从根本上看，公共数据开放是由政府向社会上各数据利用主体提供数据。而公共数据授权运营是由政府通过第三方向社会上各数据利用主体提供数据。在公共数据开放的过程中，存在政府、市场主体（公共数据需求方）等主体。而在公共数据授权运营的过程中，存在政府（授权方）、某一机构（被授权方，可以是企事业单位）、其他市场主体（公共数据的需求方）等三类主体。
1.2 获取方式
从获取方式上看，公共数据开放可以通过下载数据、接口调用数据、以算法模型获取结果数据，以及法律、法规、规章和国家规定的其他方式获取。因而，公共数据开放的数据获取方式是多途径的，其数据内容是多样的,可以是数据集，也可以是经过加工后的结果数据，如数据产品和数据服务。
但在公共数据授权运营的过程中，对授权的公共数据有一定的限制，“数据二十条”明确规定在保护个人隐私和公共安全的前提下，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，实现“原始数据不出域、数据可用不可见”。此外，“数据二十条”明确规定对未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场严格管控。因此，公共数据授权的内容主要是经过加工后的数据产品和数据服务等结果数据，原始数据并不在流通的范畴内。其主要的获取方式是各类社会主体（如企业、个人）主要以“可用不可得”之方式使用公共部门开放的数据资源。从权力转让的过程看，公共数据授权运营过程转让的是公共数据资源（包括数据产品和服务）使用权，而并非公共数据资源的所有权。
2 传统公共数据流通存在的问题
近年来，在国家系列涉及数据资源管理、数据安全、数据开发利用等方面法律法规及政策的引导下，各部门、各地区在政务数据交换共享、公共数据开发利用、数据交易等数据资源利用方面进行探索，取得一定的成效，但存在一些问题。现有公共数据流通市场中存在的问题，主要体现为公共数据有效供给不足、应用需求尚未激发、供需错位与缺位等方面。
2.1 公共数据有效供给不足
公共数据有效供给不足，主要体现为供给的数量、质量、效率三个维度。
（1）公共数据的数量不足。尽管有大量的公共数据存量，但真正投入实际流通环节的公共数据仍旧较少，其中大量公共数据并未得到有效利用。根据复旦大学数字与移动治理实验室的报告显示，我国超过半数的地方政府上线公共数据开放平台，但开放平台的数据量、上新频率仍较为局限。这主要是因为社会并未认识到公共数据的重要价值，政府部门对外提供公共数据的动力不足。从信息系统建设开始，对政务数据价值的前期探索主要在降低上级部门的管理协调成本及部门间的协作成本，其落脚点在提高政府工作效率，公共数据对外开放的实践探索尚在早期。由于公共数据可能涉及数据安全、信息保密问题，少数政府部门有较强的部门数据保护意识，并不敢提供公共数据。
（2）公共数据的质量不佳。主要体现为公共数据的准确性、实用性、及时性有待加强。每个政府部门目前都建成了较为完备的信息化平台，但由于不同部门信息化建设标准及程度存在差异，因此存在数据“各自为政、条块分割”，相关数据如信息孤岛，缺少跨部门信息整合。此外，由于存在形式性开放、更新不及时等情况，公共数据的实用性、及时性欠佳。受限于技术及统计要求，容易出现数据不准确、不完整或者不同部门之间数据不一致的情况，影响了公共数据的价值发挥，因此公共数据的质量亟需加强。
（3）公共数据的效率不够。主要包括公共数据获取环节的效率、公共数据应用环节的效率不高。在获取环节，一方面公共数据的获取成本（包括时间成本、资金成本）较高；另一方面公共数据直接可用程度较低，需要一定的转化成本，这些因素制约了公共数据效率的发挥。在应用环节，由于可获得的公共数据资源有限，“巧妇难为无米之炊”，其在实际经济运行中能发挥的作用有限。
2.2 公共数据应用需求尚未激发
公共数据是全社会数据要素资源的重要组成部分，可以为市场主体提供极具市场价值的要素资源。公共数据具有范围广、种类多、价值高等特点，如果能推进其向市场主体的有序开放服务，将为市场主体提供大规模、高质量的数据要素资源。然而，在目前的数据应用领域，主要流通交易的数据是企业数据，从国内数据流通市场现状看，尽管掀起了一股数据交易市场的建设潮，但数据产品“不能流通、不可流通、不易流通”的困扰却一直未得到解决[2]。
公共数据是兼具治理属性与生产属性的双重资源，发挥着重要的治理价值、生产价值及社会价值[3]。遗憾的是，由于公共部门与市场对公共数据的资产意识均比较薄弱，因而未认识到公共数据的巨大价值，公共数据应用需求尚未激发。具体体现在以下几个方面。
在治理价值方面，公共数据可以提高公共部门的信息共享程度，减少不必要的公共服务流程，提升公众在获得公共服务中的满意感。例如，上海首创的政务服务品牌“一网通办”，通过政务“一网通办”集中公共服务的流程，大幅度减少了多次跑、反复跑、不必要跑等情况，不仅降低公众或企业的办事时间与简化流程，还有助于政府部门内部的效率增进。
在经济价值方面，商业机构有动力进一步挖掘、拓宽公共数据的应用边界，在征信评分、商业洞察与营销、风险防控与预警、行业研究等方面，挖掘公共数据的新应用场景。例如，普惠金融通过向商业银行开放公共数据，扩大商业结构的信息源，支持银行运用金融科技加大对中小微企业的信贷投放，发挥银证数据融合对各行业的赋能作用，形成融合创新的生态体系。
在社会价值方面，公共数据作为重要的战略资源，其有效利用可以促进社会经济发展、深化政府管理体制改革、提升政府公共服务能力和治理现代化水平。借助数字技术的改善，信息流动更为快速，抑制了设租寻租空间，降低社会的摩擦成本，产生广泛的社会影响。例如，医疗数据资源的应用有助于提高医疗服务质量，提升疾病的预防效果，以及降低死亡率。通过打车软件获得的公民移动数据，可以补充公共交通供给，缓解交通堵塞，提升公民乘车体验，优化交通资源配置率。
2.3 公共数据运营供需不匹配
公共数据主要来源于政务部门、公用企事业单位以及政府资助的社团组织等，其公共特性决定了其市场化配置中需要政府的强监管与指导。同时，为了畅通公共数据资源流通过程，市场化运作将有效提升公共数据流转效率，实现公共数据资源的最大化开发利用[4]。然而，公共数据供需错位、缺位、漏位的现象仍旧较为严重。
一是政府与企业的角色与边界错位。公共数据的开放涉及政府、市场、授权机构等多个主体，需要明晰政府与市场的边界。从全生命周期看，各相关部门提供公共数据的产生与采集活动，并由政府指定的大数据中心负责公共数据的统一归集，公共数据的运营与管理功能将授权给特定的机构，由该机构负责公共数据的运营活动，包括搭建平台、建设安全的公共数据存储与管理环境，监管公共数据的加工与利用情况。因此，需要搭建授权运营体系，厘清政府与市场在公共数据运营中的角色与定位。
二是缺标准体系、缺市场体系。尽管数据中心、数据开放平台纷纷建立，但平台功能仍较为不完善，平台公共数据互联互通水平较低。标准体系方面，目前公共数据国家标准、地方标准、行业标准等仍相对较少，公共数据标准体系建设有待加强。市场体系方面，现实中各系统都在建设自己的数据体系，但由于标准、格式不一，共享难度很大，尚未形成统一的公共数据体系。
三是在公共数据授权运营的具体内容较为模糊。在具体的授权组织方式上，存在采用“统一授权运营”还是“分散授权运营”的争论。在定价与监管方面也存在争论，关于授权经营是否可以收费、如何进行收费、按什么标准进行收费、授权经营活动如何监督与监管等方面，仍旧存在较多值得进一步探索的空间。
3 基于应用场景的公共数据价值实现
数据的价值在于利用，依赖于特定的应用场景，公共数据的价值同样如此[5]。公共数据价值的实现不仅在于政府，更在于发挥社会多元的力量，尤其要充分发挥市场主体在数据挖掘、数据分析与利用方面的能动性，在保证数据安全的基础上，开发出多元数据产品与应用服务，最大化公共数据的利用价值[6-7]。
公共数据流通首先需要满足“安全可控”的前提，符合此前提的公共数据方可授权机构进行市场化运营。其对象是受限的特定数据，其方式是“有条件”的授权。该条件不仅是对被授权主体资质的要求，还是对公共数据用途的限定。针对公共数据的价值实现，“数据二十条”按用途划分为两类：用于公共治理、公益事业的公共数据有条件、无偿使用；用于产业发展、行业发展的公共数据有条件、有偿使用。两类的分法契合了数据价值应与其具体的应用场景相关，同一数据在不同的应用场景中体现不同的价值。
对于公共治理、公益事业等应用场景而言，公共数据的价值主要体现在其社会价值方面，即有助于改善公共治理的效能、增进公益事业的效果[8]。从具体内涵看，公共治理活动强调政府、企业、团体和个人在公共事务中的共同、协同作用，其根本目的是为了改善公共事务的效率和质量，提升人民群众的获得感和满足感。而公益事业本身是非盈利性的，其参与主体包含政府或社会的力量，其目的是为了公众利益，具有分配调节的作用。因此，当公共数据用于救灾、扶贫、残疾人扶助、公共卫生、环境保护等公益事业或公共治理活动中时，其货币可度量的经济效益并不明显，主要的价值在社会价值方面。
对于产业发展、行业发展等应用场景而言，公共数据的价值体现在经济方面。例如，在普惠金融领域，纳税、社会缴纳、环保处罚、发明专利等数据应用于辅助传统信贷评分模型，用于识别信息主体的信用状况，有助于提高金融机构放贷或投融资活动的科学性、精准性和有效性。再比如，温度、风速、降雨等气象数据可以用于快递、外卖等物流配送平台和出行平台的销量估计和运力调配，实现精准的销售估计和运行线路优化，降低企业的损耗。在这些领域，公共数据不仅为农业、工业、服务业等产业发展助力，在改善产业生产效率的同时开拓新的生产可能性边界，带来新的就业类型，产生新业态。从上述维度看，公共数据对产业、行业的产出提高有积极的影响，有助于相关产业、行业的数字化发展，实现产出的叠加、倍增效果。
费用的高低会影响各主体参与市场活动的意愿。从使用者的角度来看，为授权的公共数据支付费用，会增加其经营活动的费用，增加其生产成本。对于本身用于公共治理或公益事业的公共数据使用者而言，这些额外的成本将成为叠加在“公益性”之上的另一重负担，降低其参与公共治理活动或提供公益服务的意愿。那么，尽管从社会整体而言获得收益，但降低各主体参与公共治理活动或公益服务的意愿。因此，为了更大程度激励各主体参与度，不应对公共治理或公益事业活动等应用场景的公共数据使用收费。对于用于产业、行业发展的公共数据而言，使用主体预期可以利用公共数据获取可观的经济收益，因此有能力、有动力为获取这些数据的使用权支付相应的对价。对这部分公共数据的使用收费，可以弥补公共数据汇集、治理等活动的成本投入，有利于减轻公共财政支出的压力。
4 授权运营实践探索
通过开展授权运营，有利于鼓励自然人、法人和非法人组织对公共数据进行深度加工，通过实质性加工和创造性劳动探索公共数据的新价值，进一步释放数据红利。从公共数据授权运营的实践看，目前主要有以下三种模式。
4.1 集中统一的授权模式
目前，成都、青岛、上海、河南等地纷纷采取集中统一的政府授权运营模式。从全国范围看，成都率先组建国资载体开展政府数据授权运营，探索形成政府数据授权运营的“成都模式”[9]。2017年，成都成立全国资企业成都市大数据股份有限公司（后更名为“成都市大数据集团股份有限公司”），经成都市政府授权，其搭建专门的政府数据运营服务平台，承担政务数据集中运营功能。在这一模式下，成都市政府将各部门数据的市场化运营集中在成都市大数据集团股份有限公司，数据使用单位通过与其签署使用协议和安全协议获得数据的使用权。相类似，青岛也探索了集中统一的授权运营模式，2022年10月青岛华通集团获政府授权，开展公共数据运营试点工作，并于2022年12月上线覆盖全行业、全领域的青岛市公共数据运营平台，目前主平台及金融、医疗专区已经上线。
与成都、青岛模式略有不同，上海、河南也通过新成立专门的数据集团探索公共数据统一集中授权运营模式。2022年9月，上海成立全国资企业上海数据集团有限公司，以数据为核心业务的具有功能保障属性的市场竞争类企业，专门承担上海市公共数据和国企数据的授权运营。目前，上海数据集团有限公司已经获得上海市政府授权，开展公共数据运营业务。紧随其后，2023年1月，河南成立河南数据集团有限公司，集团将推动河南全省政企数据高度融通、公共数据全面接入。截至目前，上海、河南数据集团的实际授权运营业务还未展开。
从模式上看，成都、上海、河南等地采用的是集中统一的政府授权运营模式，政府将公共数据授权给国资企业进行运营，数据使用单位通过与统一的机构签订使用协议获得公共数据产品及服务。
4.2 分行业集中的数据专区模式
目前，北京等地采取分行业集中的数据专区模式。北京在金融公共数据领域探索了分行业的、场景牵引的数据专区模式。2020年9月，北京金融控股集团有限公司获北京市政府授权运营金融公共数据专区，在全国率先构建以场景为牵引的公共数据授权运营模式。《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》中明确指出授权运营机构的标准是“具有公益性、公信力、技术能力和金融资源优势的市属国有企业”。2021年，在北京国际大数据交易所成立大会上，北京市委主要领导提出高价值敏感政务数据均应通过该交易所进行数据使用权的交易。根据《北京市数字经济促进条例》，北京市设立金融、医疗、交通、空间等领域的公共数据专区，推动公共数据有条件开放和社会化应用。
4.3 多层次分散的授权模式
在公共数据开放开发方面，浙江一直走在前列，不仅出台了全国首部公共数据领域的地方性法规《浙江省公共数据条例》，还在全国率先起草了《浙江省公共数据授权运营管理暂行办法（征求意见稿）》，目前在征求意见阶段。暂行办法对授权程序进行规定，由公共数据主管部门发布重点领域的授权运营公告，申请单位经过“申请—资格审查—评审”环节才能获得授权，与公共数据主管部门签订运营协议。暂行办法明确规定授权运营的单位需“符合安全条件”，在授权运营域内对公共数据加工形成数据产品和服务，并对此享有收益权。同时，浙江对公共数据授权运营单位数量进行限定，省级、市级授权单位原则上分别不超过20、10家。从模式上看，浙江采取多层次、分散的政府授权运营模式，并未指定统一的中间机构，直接由公共数据主管部门与授权运营单位签订协议。
表1给出了三种授权运营不同组织模式的对比。集中统一模式通过将公共数据汇聚，由同一机构对市场主体开放，其优点在于统一性和具有权威性，但可能会存在无法快速适应市场需求变化的劣势。分行业集中的数据专区模式，通过一业一议的方式向市场主体开放，其特点在于各被授权机构在所属行业具有一定的专业能力，更容易体现市场效率以及进行服务创新，但可能的缺点在于协调成本比较高。多层次分散的模式，鼓励各市场主体向公共数据管理机构进行授权申请，通过竞争的方式体现市场效率，但也可能容易混乱和无序。由于各地区在公共数据汇集能力及进程的差异，在各地公共数据授权实践中，将因地制宜采取多种模式。随着制度的不断优化和数据技术的迭代更新，公共数据价值实现的方式在发展与安全之间获得动态平衡，创造更大的经济与社会收益。
表1 公共数据授权运营的组织模式比较
本文刊于《信息通信技术与政策》2023年 第4期
主办：中国信息通信研究院
《信息通信技术与政策》是工业和信息化部主管、中国信息通信研究院主办的专业学术期刊。本刊定位于“信息通信技术前沿的风向标，信息社会政策探究的思想库”，聚焦信息通信领域技术趋势、公共政策、国家/产业/企业战略，发布前沿研究成果、焦点问题分析、热点政策解读等，推动5G、工业互联网、数字经济、人工智能、区块链、大数据、云计算等技术产业的创新与发展，引导国家技术战略选择与产业政策制定，搭建产、学、研、用的高端学术交流平台。
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