作者  |  杨国彦
唐山市律师协会并购重组与破产法律专业委员会主任
作者  |  沈振庭
唐山新生企业破产清算事务所律师
来源  |  作者投稿《破产法实务》
前言
2017年以来，房地产市场呈现大起大落的态势，特别是近三年以来，受经济下行、政策调控的影响，房地产市场持续低迷，烂尾楼盘骤增，房屋不能按期交付，导致群众信访问题不断，给政府带来极大的维稳压力。
在唐山法院的指导下，各破产房企管理人下大力气研究分析房企破产重整的难点、堵点、焦点问题，从衍生诉讼、信用修复、原出资人权益调整、府院联动、信访稳定等方面，积极为法院建言献策，唐山法院创新实践房企破产重整工作，实现“烂尾楼”重整两年清零目标，数十家破产房企经成功重整重新焕发勃勃生机，做法得到了河北省高院领导的肯定和批示。
本课题报告选取了唐山八个房地产重整项目相关数据进行分析研究。作为管理人，我们试图从制度层面探讨破解房企破产重整过程中的障碍性问题，提高破产审判质效的路径和方法，文章观点谨代表我们在房企破产重整过程中的一些实践探索和粗浅认识，不妥之处恳请不吝斧正。
一、基本数据情况
本课题选取了2017至2022年唐山房地产市场重整成功的八个案例进行研究，以下统称八家样本案例。
课题组下发统计表85张，召开管理人座谈会5场次，征询投资人、债权人、购房人意见115人次，向八家房地产重整企业调研了解情况，获得了第一手资料，经汇总整理情况如下：
八家样本案例总占地3438.82亩、建筑总套数13568套、建筑总面积1334262平方米、已交付12500套，未交付1068套、涉及一房二卖约300套、民间借贷总额48.1亿、涉及衍生诉讼611件、建设工程款约10亿、抵押担保债权26.08亿、税款债权4亿、普通债权82.62亿、普通债权平均清偿率50.75%、清偿职工债权5166万。
八家样本案例目前除富*房地产项目重整计划尚未获得批准外，其他七家重整计划均获得法院批准。截至2022年末，破产房企均按计划实现复工复建，其中金*地产、东*地产、大*地产、富*地产等项目已实现了竣工交付。其余项目也正在抓紧施工，确保在重整计划执行期内完成续建施工。债权清偿工作均按计划如期兑现，1.2万余户购房户、回迁户实现了交房入住，群众“急难愁盼”问题的得到了彻底得解决。
二、破产重整案件影响审判质效的重点问题
（一）衍生诉讼问题
1.衍生诉讼周期过长
衍生诉讼周期是指衍生诉讼从一审立案到最终审效判决结案时间。从八家样本案例衍生诉讼审理周期来看，审理时间普遍过长。有的案件经过一审、二审、重审等多个诉讼阶段，有的案件审理期超过3年仍未结案，严重制约了破产案件审结。
样本案例衍生诉讼审理周期在3个月以下的占40.5%，4-6个月占21.1%，7-15个月占24.2%，16个月以上的占14.2%。后两项合计占38.4%。
2.衍生诉讼类型集中
八起样本案例以案由划分主要有：破产债权确认纠纷、别除权纠纷、取回权纠纷、建设工程施工合同纠纷、房屋买卖合同纠纷等五大类。其中破产债权确认纠纷、房屋买卖纠纷两项合计占74.8%，
3.衍生诉讼数量增长较快
八起样本案例衍生诉讼数量呈逐年递增趋势，且2020-2022三年间衍生诉讼数量大幅增长，与近三年房企破产重整案数量增加有关。
八起样本案例2020-2022年三年破产房企衍生诉讼案件审理总量达468件，占衍生诉讼总量的76.6%。2022年受疫情封控影响，衍生案件审理量有所降低，但八家样本案例衍生诉讼仍达到122件。
（二）信用记录修复问题
1.不良信用记录类别集中
八起样本案例均存在不良信用记录，其中：司法信用类不良记录173个，工商信用类不良信用记录5个、税务类不良信用记录2个。
以上不良信用记录在天眼查、企查查等公众APP平台即可查到，虽然企业已重整，但不良信用记录仍然无法消除。
2.不良信用记录对企业运营影响大
不良信用记录是企业在经济活动中违反合同、协议或法律规定，拒不履行法律文书确定的义务，经人民法院、政府部门或相关机构认定，并在人民银行的征信系统、国家信用信息公示系统、中国执行信息公开网等平台中进行公示的信息。据八家样本案例企业反映，重整成功后仍然存在的不良信用记录，会导致企业无法获得银行贷款、无法实现业务拓展、无法获得社会信任。有失信银行征信记录的企业很难获得银行融资；有负面税收记录则会被税务部门列为异常纳税人，降低其信用评级，企业重整将无法更改法定代表人，从而影响重整的顺利进行；不良的工商系统记录会使重整后的企业经营信用处于不利地位。不良的司法记录更是让重整后的企业丧失信誉，很难重新开拓业务领域或进行商务合作。
3.不良信用记录修复途径不畅通
信用修复是破产重整程序中重要的目标之一，关系到重整计划能否顺利执行。从目前情况看，国家层面信用修复并没有进行立法、没有形成统一的制度和规定，但在司法解释、指导性政策文件中有所提及。例如《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》等都对信用记录修复进行了规定。《关于建立完善守信联合记录和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导建议》中明确提出要建立健全信用修复机制，个地方开始进行相关立法和政策制定工作。从实践层面看，八家样本案例房企破产重整后，信用修复存在诸多障碍，针对破产重整所做的特殊规定并不全面，重整企业在适用此类规定时往往与实际情况不符合。如针对企业信用修复的适用条件是“企业的法定责任和义务履行完毕”，针对普通企业信用修复，此类条款规定并无问题，但如果基于破产重整的视角，由于企业进入破产重整程序，基本无法履行完毕其原有的法定责任和义务，如果单纯采用普通企业恢复信用的处理模式，那么重整企业几乎不能通过此路径完成信用修复。
（三）原出资人权益调整问题
1.原出资人净资产已大幅减值
房企进入破产重整，由于经营失败，导致企业资不抵债或者明显丧失清偿能力，原出资人净资产已所剩无几，有的甚至为负数。结合八家破产房企资产负债表可以看出，所有者权益均为负值，资产负债率都超过100%。
2.原出资人普遍对破产重整计划持抵制态度
《企业破产法》第八十五条第二款规定“重整计划草案涉及出资人权益调整事项的，应当设出资人组，对该事项进行表决”。从破产重整的实践来看，重整投资人向债务人投资的目的就在于取得债务人的控制权，并发挥债务人的重整价值，获取清理债务人债务后的远期经济利益。这就要求原出资人将自己持有的股份或投资份额进行消减或出让给投资人，以改变企业投资构成，这种原出资人与投资人之间的利益冲突，使原投资人能够积极配合进行权益调整的少之又少，表决基本上对重整计划持反对态度。八家样本企业资产负债率均超过100%，除大*地产由原出资人保留出资人身份，其他七家房企原投资人股权均清零，彻底退出了重整后的企业。这样有七家原投资人组没有通过表决，导致有的项目延期裁定批准达两年之久，严重阻碍了破产进程。
（四）府院联动问题
1.府院联动机制解决问题类别集中
八家样本房企，依托府院联动机制，共协调解决问题245项，涉及行政审批局、自然资源和规划局、人力资源和社会保障局、市场监督局、住房和城乡建设局、税务局、医保局等十多个政府部门，办理事项集中在质量监督、施工许可、不动产权证办理、营业执照变更、消防验收、档案备案移交、公积金贷款等事项。这些事项虽经过了一些波折，但在市中级法院协调下，依据法院开据的司法文书，政府部门给以了办理，但有些事项办理时间过长，协调时间长达一年。
2.府院联动机制运行不规范
2020年10月，唐山中院出台了《关于建立企业破产工作府院联动统一协调机制的实施意见》，初步建立了唐山区域府院联动机制，市政府和法院成立了联动工作专班，对各重点案件推进情况进行督导，各县区也分别建立了府院联动组织机构，出台了相应的管理文件，制定了府院联动机制的相关规定。从八家样本案例实践来看，府院联动机制运行尚欠规范，具体表现在：一是存在一案一议的现象。府院联动机制没有常态化，以个案处置的形式进行府院联动，只能是一事一议和一案一策，对于解决破产审判中普遍存在的问题而言缺乏规范性和可复制性；二是个案处置的领导小组由政府牵头成立，政府甚至是个别领导主导案件走向，法院地位和司法功能明显弱化，与司法审判的独立性和专业化要求相去甚远。三是领导小组的决定可能违规越权。实践中有的房地产重整案件，地方政府领导插手其中，导致案件横生枝节，迟滞了破产案件依法推进。
3.府院联动机制效果评价
对八起样本案例管理人、法官、投资人测评，经综合统计，认为府院联动机制效果在80分以上的有六家，分别是柒*地产、路*地产、远*地产、大*地产、金*地产、富*地产；认为在70分以上的有两家，分别是华远地产、东成地产。个别政府部门在积极配合管理人推进破产重整进程，办理具体业务事项上需要进一步提高工作效率。
（五）信访稳定问题
1.信访案件数量增长较快
2017至2022年，八家样本房企信访案件呈逐年增长趋势，其中2018年15人次、2019年92人次、2020年131人次、2021年200人次、2022年143人次。
2.信访问题影响制约破产案件的审理
八家样本房企均涉及信访事项，且信访事项对房企破产重整进程影响大、影响长，从某种程度上说，干扰了破产重整的案件进程。例如柒*地产重整信访事项回迁户、购房户代表要求交付房屋，信访时间自2015年开始到2020年6月法院裁定重整计划后结束。
3.破产审判法官处理信访案件存在局限
法官的职能是依法裁判。破产审判较一般民商事裁判更具复杂性、艰巨性、专业性。从目前情况看，破产审判法官日常工作中既要推进破产案件进度，又要与政府相关部门沟通协调，处理破产中遇到的各种问题，工作任务已经相当繁重。当前在信访案件处理上，要求破产审判法官直接面对信访群众，接待信访人员，每名法官每月要接待信访群众数十次，特别是针对自已审判裁决的案件，要求法官接待当事人，作当事人思想工作，这种情况一是增加了法官的工作量，使其不能专注于破产审判；二是增加了法官依法裁决的顾虑，增加了法律以外干扰因素。三是不能有效的解决信访问题。在当前社情复杂的背景下，法官在解决信访问题方面不具有专业优势和综合实力。
三、破解重点问题的法律适用及司法建议
（一）完善破产审判体制机制提高破产审判质效
1.建立“大破产”审判格局。构建“大破产、大审判”专业化工作格局。一是建立1+N组织体系。以市中院清算与破产审判庭为牵头部门，协调各区（县）基层法院破产合议庭，形成破产审判1+N专业化组织体系。各市中院要设立1个清算与破产审判庭，集中管辖全市范围重大破产案件和强制清算案件。各区（县）法院破产合议庭审理本辖区内破产与清算案件。根据案件需要实现审判人员统一指导、统一调度、统一协调，保证破产案件审判质量和效率。二是配备充足的审判力量。选任年富力强、德才兼备的法官充实破产审判队伍，市中院专职破产审判法官不少于3人，并成立固定的衍生诉讼合议庭。各基层法院破产审判合议庭固定法官不少于3人，在审理破产案件中的同时也可以审理破产衍生诉讼案件，实现破产案件及衍生诉讼案件专人审理，彻底解决破产衍生诉讼案件与破产案件审理脱节“两张皮”现象。三是建立破产法官学习观摩机制，定期组织内外学习交流活动。每季度组织一次破产审判法官进行学习观摩，深入基层法院就案件受理、衍生诉讼审理、重大问题处置、与管理人协作等方面进行实地观摩交流，相互学习，相互交流、共同提高。
2.提升法官队伍素质及政策激励措施。完善破产审判法官工作业绩激励机制，加大奖励和激励手段。各地法院要制定单独的《破产审判案件单独考核办法》，确定破产案件在案件审理中的占比，优化绩效考核制度，采取量化考核加项目奖励等特殊激励政策，对办理破产案件优秀的法官优先考虑评功评奖，以激发其工作积极性。对于推进审判工作不利、案件审理进度不达标的责任人进行惩诫。
（二）建立破产重整企业信用修复机制
1.建立破产管理人信息查询“绿色通道”。破产管理人信息查询“绿色通道”拟设立在市行政服务中心，由市行政审批局负责管理，窗口受理破产管理人申请事项后，立即分发至相关职能部门，由职能部门查询、整理、汇总相关信息，实现破产管理人查询破产企业信息在行政服务中心“一站受理、一站分发、一站办结”。管理人通过绿色通道，在政务服务中心专门窗口可以实现集中查询企业登记信息、机动车信息、不动产登记信息、房屋交易信息、房产抵押信息、土地抵押信息、医保社保信息、涉税信息、住房公积金信息等非涉密查询服务。所有查询事项均限时办结，特殊情况原则上不得超过3个工作日。破产管理人信息查询“绿色通道”办理信息查询业务，需要提供以下基本手续：人民法院受理破产申请的裁定书、人民法院指定管理人的决定书、破产管理人身份证明（破产管理人执业机构证明、破产管理人出具的介绍信、办理具体业务的个人身份证明）破产管理人信息查询“绿色通道”包括以下单位：市营商办、市中级人民法院、市公安局、市行政审批局、市自然资源和规划局、市人力资源和社会保障局、市市场监督管理局、市住房和城乡建设局、市税务局、市医保局、市银行保险监督管理局、市交通局等。
2.出台《破产重整企业信用修复工作指引》。目前，信用修复工作由于无统一工作指引，信用修复尚处于无法可依、无章可循状态。建议最高人民法院单独或联合相关部门发布统一的破产重整企业信用修复工作指引，对信用修复工作进行统一明确的程序规定。相关工作指引应包括：1.纳税信用修复，人民法院裁定批准重整方案的，破产企业在重整程序种已依法缴纳税款、滞纳金、罚款并纠正其破产前失信行为的，可向主管税务机关申请纳税信用修复。2.工商信用修复，人民法院裁定批准重整方案后，企业可持申请书、裁定书向发展改革委申请信用修复，发展改革委应限期通过“信用中国”网站对重整成功企业进行公示，及时将企业信用修复信息与有关部门共享。企业向市场监管部门申请信用修复的，市场监管部门应依规将符合信用修复条件的企业移出经营异常名录或严重违法失信名单，依法解除相关管理措施，并通过国家企业信用信息公示系统等渠道公示，及时与有关部门共享信息。3.司法信用修复，人民法院执行部门对于因破产程序依法裁定对失信被执行人中止执行的，应在3个工作日内删除或屏蔽该企业失信信息。破产重整企业相关人员被限制高消费的，人民法院裁定受理破产申请后，可申请解除限制高消费令，人民法院审核后应立即做出处理。4.金融信用修复，重整方案批准或执行完毕后，重整企业可以申请在金融信用信息基础数据库中添加信息主体说明，及时反映企业重整情况。金融机构按照审慎原则开展信用调查，鼓励探索适合重整企业的融资方式，支持重整企业尽快回归正常经营。
3.制定信用修复协同办理机制。在最高法牵头制定信用修复办法后，在具体实施中发挥附院联动机制在破产企业信用修复中的作用，探索建立信用修复协同办理机制。破产重整企业信用修复往往涉及多领域、多部门，例如银行、工商、税务、司法等，由于这些失信信息都分散于各个机构和部门，在修复过程中往往需要耗费大量的时间和精力，单纯依靠司法机关和管理人并不能高效解决此类问题，建议依靠府院联动机制下，发挥政府和法院协同优势，政府牵头协调税务、工商、银行等部门，定期召开协调会议，协调解决相关信用修复问题。
（三）建立出资人权益调整表决机制
1.依法合理认定出资人权益
根据统计数据显示，公司进入破产后，公司的净资产往往为负值，有的公司资产负债率甚至达到265%，作为企业原出资人其出资已经损失殆尽，企业背负了巨额的债务，其对企业经营失败负有不可推卸的责任，如果不对出资人权益进行调整，相当于由出资人专享重整收益，债权人按照重整计划获得清偿后，仅能收回一部份债权，债权人还要承担重整失败等各类成本和风险，有违实质公平的原则。另外，对出资人权益进行调整，也有利于增加重整投资人的积极性，准确的说重整计划草案中对出资人权益调整的内容决定了重整投资人的投资意愿。在这种情况下，必须对出资人权益进行调整，这也是相当于出资人承担企业经营失败责任的一种方式，更是落实重整程序，平衡各方利益，实现共担风险、共享利益，各方利益最大化的必然要求。
2.探索建立出资人权益调整表决机制
根据各地司法实践，现有山东省高院、北京市高院、深圳市中院、广州市中院等部份法院针对出资人权益调整问题作出相应的指引。综合各地的实践做法，建议由最高院出台出资人权益调整表决机制具体规定：1.企业资产负债率超过100%时，由法院决定重整计划草案表决是否设出资人组；2.出资人权益调整事项经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上同意，即为通过。3.有限责任公司的出资人权益调整事项经股东所持表决权的三分之二以上同意，即为通过。
（四）构建高水平府院联动新格局
1.树立司法主导、行政保障、社会支持的破产审判府院联动原则。破产审判应坚持司法主导、行政保障、社会支持的原则。法院作为破产法的司法机关，理应主导好破产程序，通过对管理人监督指导、推进破产程序运作，充分运用司法措施协调相关机构和个人，推动破产程序；企业破产涉及的社会问题广泛而复杂，政府应充分理解府院联动的目标所在，依法提供财税政策、维护稳定、社会保障、金融风险防范及经济条件等行政保障措施，有效统筹和保障破产程序全面推进；社会要为破产重整提供宽容、理解的环境。社会各方要充分理解和支持破产重整，最大限度接受重整计划和权益调整方案，通过各方利益平衡，实现企业重整价值的最大化。
2.明确法院、政府部门在破产程序中的权利边界。破产审判离不开政府部门的支持与配合，这种支持与配合更多属于政府的法定职责，因此不宜过分抬高破产程序中行政权的地位。作为破解社会矛盾纠纷所确立的法治化路径，破产审判始终要坚持法院的中心地位。作为提升国家治理能力的一部份，对僵尸企业的清退和困境企业的拯救应毫不动摇坚持法治化和市场化的方向。破产审判要果断摒弃政策性破产思维的桎梏，改变过去法院请求政府对破产案件予以支持的单向府院联动模式，确立法院在破产审判中的主导权。同时要求政府部门履行法定职责，配合解决破产衍生的社会问题。
3.建立政府破产事务管理机构，为破产审判提速助力。破产程序中，政府应积极发挥作用，保障破产费用、产权交易、企业运营、职工安置、税务减免、信用修复、资产处置、社会维稳、企业注销等事项提供全方位服务和保障。建议政府建立破产事务管理机构，专门协调处理政府负责的破产行政事务。一是有利于提高工作效率。密切配合法院审判程序的顺利推进；二是有利于提供和完善上述配套服务，在法定职权内尽力满足破产程序的需要；三是有利于行政权和司法权的分开，形成政府和法院之间常态化沟通机制，避免行政权力干扰和影响法院对案件的审理和裁决。
（五）建立信访维稳工作机制
1.制定破产案件信访工作预案。做好重大影响案件的风险评估、预警和舆情工作，对案件审理过程中存在的潜在风险点，包括债权人诉求、职工债权保障、信访群访、特殊财产预先处置、零清偿情形等，协同做好维稳预案，预防群体性事件，维护社会稳定。
2.建立信访工作第一责任人。明确各级政府信访部门为信访工作第一责任人。建立定期接访、分派、督办、答复工作流程，对涉法涉诉类信访案件，转交法院信访接待部门专门办理，务必做到信访案件一案一落实，一案一答复，尽最大努力让群众合理诉求得到维护。
3.依靠政府信访部门、法院信访接待室等专业渠道，处置信访问题。要建立信访与破产审判相分离制度，依靠政府信访机构处理群众信访诉求。减少破产审判法官处理信访工作的时间，让法官集中精力审理破产案件，让信访部门专门处理信访事件，实现各司其职、各负其责、紧密配合、共同提高破产审判质效。
主编  付军  熊慧
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