[内容摘要]：PPP模式与生俱来地存在一些潜在风险，且种类繁多。其风险管理的基本原则包括：以风险识别为前提、以风险评估为依据、合理分配风险、适当分散风险，应对策略包括风险回避、风险分担、转移风险及风险自留。针对常见的风险类型，应采取具体的应对策略。
[关键词]：PPP风险管理风险对策
　　PPP（Public Private Partnership）模式即“公共部门-私人企业-合作”的模式，指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，其典型结构是公共部门与中标单位（私人部门）组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。PPP模式是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式，通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，它不仅减轻了政府的财政压力，而且利用私人部门的技能、经验和技术，提高了项目运作效率，满足公共基础设施建设和公共服务的创新。但任何事物都有两面性，PPP模式在具备上述优势的同时，由于PPP项目投资规模大、时间跨度长、参与者众多且关系错综复杂等特点，导致PPP模式与生俱来地存在着一些潜在风险。本文将围绕PPP模式的风险，分析其内涵、外延、风险管理原则及相应的对策。
一、风险的概念
　　关于风险的具体定义，存在各种不同的说法，如：损失的概率或可能性；在特定情况下和时间内，可能发生的实际结果与预期结果的差异；能够影响到未来情况的不可预见的事物；发生概率有很大不确定性的破坏性损失等。
不论学术上对风险的定义存在怎样的差别，我们都不难从各类定义中总结出它们的共性，也即“风险”的本质特点——不确定性（或可能性）和损失。
二、风险的种类
　　对于PPP模式风险的分类，目前存在诸多不同的分类标准和方法，如按照风险所处阶段的不同，分为建造阶段的风险（设计不当、承包商建设施工不当、建造成本超支、工期延误等）、经营阶段的风险（原材料供应和价格、管理水平、市场需求或销售量、销售价格或竞争、环境污染、合作伙伴信用等）和各阶段均存在的风险（不可抗力、可保险灾难、政治风险或国家风险、国有化或没收、外汇、利率、通货膨胀等）；按照项目类别的不同，可分为电厂项目的风险、道路项目的风险、隧道或桥梁项目的风险、铁路或地铁项目的风险、机场或港口项目的风险、处理厂（水、气）项目的风险、通信项目的风险以及所有项目都存在的风险。
　　但目前，较为常见的分类方法是根据风险本身的性质进行的分类。按照这种分类方法，PPP模式的主要风险包括：
（一）法律变更风险
　　法律变更风险主要是指由于颁布新法/司法解释、修订旧法等，导致PPP项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等发生变化，从而给PPP项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止或失败的风险。PPP项目所涉法律法规繁多，但我国相应的法律法规尚不健全，且相关规定所属层级低，因此，很容易出现因法律变更所带来的风险。
（二）审批延误风险
　　审批延误风险主要是指，由于PPP项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，影响了项目的正常运作。例如根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。
（三）政治决策失误/冗长风险
　　政治决策失误/冗长风险通常是由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP模式的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成的。例如青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。
（四）政治反对风险
　　政治反对风险主要是指，由于各种各样的原因，公众利益因PPP项目而得不到保护或受损，或者公众主观认为自身利益存在受损的可能性，从而引起政府、公众反对PPP项目所造成的风险。例如北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，遭到了来自公众的阻力，政府为维护社会安定也不支持涨价。
（五）政府信用风险
　　政府信用风险是指，政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给PPP项目带来直接或间接的危害。目前不少地方政府合约意识淡薄，且在签订合同时对自身的履约能力没有准确的评估，从而导致合同签订后，不能按照当初的约定履行相关义务，这不仅损害了合作方即私人部门的利益，还影响了PPP项目的顺利开展和实施，甚至造成项目的中止或失败。
（六）融资风险
　　融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可行性等因素导致的风险，其最主要的表现形式是资金筹措困难。通常而言，PPP项目在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者会先草签特许经营权协议，中标者要凭此特许经营权协议在规定的期限内完成融资，特许经营权协议才能正式生效。如果中标者无法在给定的融资期内完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。
（七）市场收益不足风险
　　市场收益不足风险是指项目运营后的收益不足以让投资者收回投资或达到预定的收益。如京通高速公路建成之初，由于相邻的辅路不收费，导致较长一段时间内，京通高速公路的车流量不足，最终造成项目收益不足的风险。
　　（八）项目唯一性风险
　　项目唯一性风险是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险往往会对PPP项目产生严重的负面影响，这是因为，项目唯一性风险同时会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，而这些风险对项目的影响是相当大的。例如杭州湾跨海大桥项目在开工不满两年时，与其相隔仅50公里左右的绍兴杭州湾大桥已在紧锣密鼓地筹备中，究其原因，可能是由于当地政府对杭州湾跨海大桥的高资金回报率不满，最终导致项目面临唯一性风险和收益不足风险。
（九）基础设施/配套设备风险
　　基础设施/配套设备风险是指由于PPP项目相关的基础设施、配套设备不到位而引发的风险。有些PPP项目对基础设施和配套设备的依赖和需求较高，若项目建成后，相关的基础设施和配套设备未能及时跟上或迟迟无法提供相关服务，则项目本身将难以正常运行，最终导致项目闲置。
（十）市场需求变化风险
　　市场需求变化风险是指由于国家宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等非项目唯一性风险的因素致使市场需求发生变化，导致需求量的预测值和实际值之间出现差异而产生的风险。
（十一）收费变更风险
　　收费变更风险是指由于规定的PPP产品或服务收费价格畸高或畸低，或者收费调整机制不灵活、不自由导致项目公司的运营收入低于预期值而产生的风险。
（十二）腐败风险
　　腐败风险一般是指政府官员或代表利用其职权或影响力，非法要求或索取财物，进而导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也增加了政府在将来的违约风险。在PPP项目的实际操作中，政府对投资者承诺的高回报率很多时候是与地方官员的腐败有着千丝万缕的联系。
三、风险管理的基本原则
　　PPP项目的风险管理一般应遵循以下几个基本原则：
（一）以风险识别为前提
　　没有风险识别就没有风险管理。PPP项目风险管理的第一步是风险识别，也即预估该项目可能面临哪些风险。只有清晰地分析与识别出项目潜在的各种风险，才能进行风险管理的下一步工作。
（二）以风险评估为依据
　　风险评估是风险对策的决策依据，风险评估的质量将影响决策的正确性。在风险识别后，应进行全面的、科学的风险评估，只有这样，才能确定PPP项目中各种风险的特点、影响力、严重程度等，从而对风险形成系统的、正确的认识，最终以此为依据，合理设计风险应对策略。
（三）合理分配风险
　　在一些项目中，政府部门认为PPP模式就是要尽量多地把风险转移给私人部门，而有些私人部门也把承担风险当作获得高额回报的机会，然而事实上，让私人部门承担其能力范围以外的风险，一旦风险发生而私人部门又缺乏控制能力时，必然会降低PPP项目提供公共设施或服务的效率，且增加了风险控制的总成本，甚至会导致项目失败。
　　可见，只有合理分配风险才能够最高效地控制风险，减少PPP项目总成本并促进双方的合作关系。合理分配风险直接关系到项目各方的经济利益，是PPP项目成功的一个重要因素。而一般认为，合理的风险分配应符合以下原则：1.应把风险分配给最有能力评估与控制该风险，且有能力承担损失，并能够从控制风险中获得优势效益、从承担风险中受益的一方；2.承担的风险程度应与所得到的回报大小相匹配；3.私人部门承担的风险应设置上限，否则，私人部门参与PPP项目的积极性将大打折扣。
　　根据上述风险分配的原则，在PPP项目中一般由项目公司主要承担的风险包括融资、建设、采购、经营和维护的风险，而政府主要承担法律变更、外汇等风险，不可抗力的风险则由双方共同分担。
（四）适当分散风险
　　让参与项目的各方或多或多或少承担一定的风险，避免风险集中在某一方。例如项目公司往往会把其承担的融资、建设、采购、经营和维护的相关风险再转移给承包商、供应商、运营商、银行、保险公司等，这就是一个风险分散的过程。
四、风险对策
　　总的来说，PPP项目的风险应对策略主要包括以下四大类：
（一）风险回避
　　当经过风险识别与风险评估后，若认为某项活动的风险将导致较大的损失时，可以考虑放弃或改变此项活动，以回避与该活动相关的各种风险。
（二）风险分担
　　风险分担既是PPP项目风险管理的基本原则，也是应对具体风险时的一项策略。关于风险分担的具体方法，在前文风险分配中已述及，此处不再赘述。
（三）转移风险
　　转移风险，也即分散风险的一种方法，在PPP项目中，项目公司可以将有关风险转移给承包商、供应商、运营商、银行、保险公司等。
（四）风险自留
　　对于承担风险的一方，在自留风险时可以采取一些措施减少风险给自身带来的损害，如设立风险准备资金，为风险发生时备用；采取控制措施或防范措施，减少风险发生的可能性，或尽可能控制风险发生时造成的损失。
　　而针对PPP项目中一些常见的风险，具体可采取如下应对策略：
　（1）许可/批准风险
　　在实践中，一些PPP项目可能面临无法获得或以超出预期的不利条件获得项目开发相关许可和批准的风险，这将导致项目开工或竣工的迟延，增加项目成本。对于这种风险，风险承担方应尽早咨询相关规划、许可或审批部门，与相关部门举行研讨会，讨论开发许可和批准的程序与条件等。
（2）施工风险
　　在PPP项目的施工过程中，可能发生影响项目按时完成或在预算成本之内完成的风险，这无疑将导致项目竣工的迟延和总成本的增加。一般而言，除合同中特别约定的免责事由外，私人部门应承担此类风险。针对这种风险，一般可以通过签订固定总价、固定工期合同，把风险转移给有实力和经验的工程承包商。
（3）不可抗力
　　一些PPP项目可能因不可抗力而导致项目资产的损失或破坏、项目提供的服务中断、收入损失或延迟创收的风险。对于此类风险，除有保险的情况外，一般由私人部门承担资产的损失或破坏及收入损失，而政府则承担服务中断的风险。
（4）税费变更
　　在PPP项目完工前后，可能会发生税费的变更，而这将对私人部门的财务回报产生负面的影响。通常，税费变更的风险由私人部门承担。针对这类风险，PPP的各参与方应努力确保财务回报能够承担这类税费变更，而针对PPP项目的税费，应获得政府的补偿。
（5）法律变更
　　法律变更的风险是指，在合同签订时无法预见的，直接针对项目的法律或普适性法律发生变更，而导致投资费用和运营成本的增加等不利后果。如前文所述，法律变更的风险一般由政府一方承担。为减轻此类风险带来的不利后果，政府一方应密切监控相关法律的变更动向，由双方事先商定此类风险的分担方式，同时，政府一方也可通过排除对税费变更的补偿或通货膨胀的补偿来降低其承担的法律变更风险。
　（6）融资不足的风险
　　未能在预期的条件下融到项目所需资金往往会导致项目停工甚至整个项目的夭折。一般认为，融资风险是由项目公司承担的，然而，即便政府在未能融到资金的情况下有权终止合同，但其仍是该风险的最终承担者。为避免融资不足的风险，一般会要求项目涉及的所有的标书必须有完整的文件证明最低的资金投入，且融资条件的实现不能存在实质障碍。
（7）技术风险
　　技术风险是指私人部门或项目公司不具备或丧失项目所需的技术，或者其技术水平无法使其在规定的时间内完成项目，导致其无法提供或停止提供服务。在这种情况下，虽然政府有权终止合同，但其仍是不利后果的最终承担者。为降低此类风险，项目各方都应合理评估和衡量私人部门的技术能力和经验，同时，通过合同条款的设计，保证服务提供的连续性，并设置服务暂停或停止时，政府一方扣减付款的安排。
（八）运营风险
　　在项目建设施工完成并投入运营后，可能存在各种不能有效进行管理和运营的风险，这将会降低相关公共产品或服务的质量，甚至造成停产停运。对于这类风险，应在充分评估相关方的技术能力和经验的基础上，要求其提供履约保函，同时在合同中详细约定针对这种情况的违约责任。
五、结语
　　PPP模式下所涉及的项目往往投资规模大、周期长且牵涉众多参与者，这样的项目特点使其天然成为滋生各种潜在风险的温床。PPP模式下的风险种类多且交错复杂，如何合理地管理和应对各种风险成为决定PPP项目成败的关键所在。PPP项目的风险管理有其基本原则，PPP项目各参与方应在这些基本原则的指导下，针对具体的、常见的风险种类，在相关合同、合作机制中进行合理的安排和设计，而非一味排除己方的风险和责任，只有这样，才能确保风险分担达到最优的效果，最终实现“1+1>2”的PPP模式效益。
莫非（高级合伙人）
北京大成（上海）律师事务所高级合伙人，获得英国曼彻斯特大学国际商法硕士，英国兰卡斯特大学管理学硕士，华东政法学院国际经济法学士学位。曾在知名中国和美国律师事务所工作。专业领域：建筑与房地产、公司收购、兼并与重组、外商投资。
肖丽红（律师助理）
　获得华东政法大学国际经济法学士学位，华东政法大学国际法硕士学位。曾在国内律所、外资企业法务部实习。专业领域：建筑与房地产、公司收购。
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