摘要：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》自2023年12月5日起施行。关于合同效力的认定有了明确的规定，其中涉及到违反法律、行政法规强制性规定合同效力，颠覆了传统思维，违反法律、行政法规强制性规定，不一定导致合同无效。
目 录
一、改变违反法律、行政法规强制性规定即无效的思维
二、《九民纪要》第30条的精神在《合同编通则司法解释》第18条的延续
三、案例分析：甲公司、乙公司与丙公司、丁公司房屋租赁合同纠纷案
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（简称《合同编通则司法解释》）已于2023年5月23日由最高人民法院审判委员会第1889次会议通过，自2023年12月5日起施行。《合同编通则司法解释》用了15个条文，作了关于合同效力认定的规定，充分证明合同效力认定的复杂性，主要涉及：
1. 对多份合同和名实不符合同的效力认定；
2. 对违反强制性法律规定不导致合同无效的具体情形；
3. 合同违背公序良俗的界定；
4. 无权处分、越权代表、越权职务代理订立合同的效力；
5. 法定代表人、负责人或者代理人与相对人恶意串通合同无效及其连带责任；
6. 价款返还与利息计算的规定。
本文重点就违反法律强制性规定不导致合同无效的具体情形进行论述。
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改变违反法律、行政法规强制性规定即无效的思维
作为律师，在起诉、答辩及代理意见中，涉及合同效力认定时，通常会表述为某某合同是当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应依法认定有效，或认为某合同，违反了法律、行政法规的强制性规定，应依法认定无效。
《合同编通则司法解释》实施后，此后的表述或需调整。《民法典》第153条规定，违反强制性法律规定的法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。对该条款后部分的规定如何理解和适用，存在争议。
《合同编通则司法解释》第16条作了具体规定，合同违反法律、行政法规的强制性规定，有下列情形之一，由行为人承担行政责任或者刑事责任能够实现强制性规定的立法目的的，人民法院可以依据民法典第一百五十三条第一款关于“该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”的规定认定该合同不因违反强制性规定无效：
（一）强制性规定虽然旨在维护社会公共秩序，但是合同的实际履行对社会公共秩序造成的影响显著轻微，认定合同无效将导致案件处理结果有失公平公正；
（二）强制性规定旨在维护政府的税收、土地出让金等国家利益或者其他民事主体的合法利益而非合同当事人的民事权益，认定合同有效不会影响该规范目的的实现；
（三）强制性规定旨在要求当事人一方加强风险控制、内部管理等，对方无能力或者无义务审查合同是否违反强制性规定，认定合同无效将使其承担不利后果；
（四）当事人一方虽然在订立合同时违反强制性规定，但是在合同订立后其已经具备补正违反强制性规定的条件却违背诚信原则不予补正；
（五）法律、司法解释规定的其他情形。
法律、行政法规的强制性规定旨在规制合同订立后的履行行为，当事人以合同违反强制性规定为由请求认定合同无效的，人民法院不予支持。但是，合同履行必然导致违反强制性规定或者法律、司法解释另有规定的除外。
依据前两款认定合同有效，但是当事人的违法行为未经处理的，人民法院应当向有关行政管理部门提出司法建议。当事人的行为涉嫌犯罪的，应当将案件线索移送刑事侦查机关；属于刑事自诉案件的，应当告知当事人可以向有管辖权的人民法院另行提起诉讼。
《合同编通则司法解释》第16条规定了合同虽然违反了法律、行政法规的强制性规定，但不一定认定合同无效的情形，该规定完全颠覆了凡是违反法律、行政法规的强制性规定的民事行为，一律认定为无效的观点。
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《九民纪要》第30条的精神在《合同编通则司法解释》第18条的延续
《民法典》完全吸收了《民法总则》该条规定的内容，因此，《全国法院民商事审判工作会议纪要》（简称《九民纪要》）第30条
[注1]
的精神在《民法典》施行后应当继续适用。继原合同法第52条将影响合同效力的强制性规定严格限定为法律、行政法规的强制性规定后，原《合同法解释二》第14条又进一步将导致合同无效的强制性规定限制在效力性强制性规定。这对于确立违反法律、行政法规的强制性规定并不必然导致合同无效的观念具有重要意义。

民法典第153条第1款虽然没有采用效力性强制性规定的表述，但在规定法律行为因违反法律、行政法规的强制性规定而无效的同时，明确规定“但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”。
《合同编通则司法解释》没有采取原《合同法解释二》第14条将强制性规定区分为效力性强制性规定和管理性强制性规定的做法，而是采取了直接对民法典第153条第1款规定的“但书”进行解释的思路。尽管效力性强制性规定的表述已被法律人普遍接受，且虽然有的强制性规定究竟是效力性强制性规定还是管理性强制性规定也十分清楚，但是也存在有的强制性规定的性质很难区分，司法实践中经常出现望文生义的现象，即大量公法上的强制性规定被认为属于管理性强制性规定的情况。
为此，《合同编通则司法解释》第18条规定，法律、行政法规的规定虽然有“应当”“必须”或者“不得”等表述，但是该规定旨在限制或者赋予民事权利，行为人违反该规定将构成无权处分、无权代理、越权代表等，或者导致合同相对人、第三人因此获得撤销权、解除权等民事权利的，人民法院应当依据法律、行政法规规定的关于违反该规定的民事法律后果认定合同效力。
认定“该强制性规定不导致该民事法律行为无效”，是合同虽然违反法律、行政法规的强制性规定，但在具体情形中，由行为人承担行政责任或者刑事责任能够实现强制性规定的立法目的，因而不导致合同无效。
若在法律、行政法规中已经明确规定，违反了该规定民事法律后果无效的，应当认定合同无效，否则就不能随意否认合同效力。
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案例分析：甲公司、乙公司与丙公司、丁公司房屋租赁合同纠纷案[注2]
(一) 裁判要点
关于合同是否因违反法律、行政法规强制性规定或者损害了社会公共利益而无效的问题。首先，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一） 》第四条规定，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方行法规、行政规章为依据。以己方过错主张合同无效，不符合诚信原则。民事主体在民事活动中的法律地位一律平等，关于“国有企业的法益应当优于民营企业法益得到保护”的主张，与民事法律精神和基本原则相悖。
(二) 案情概述
甲公司、乙公司和丁公司于2013年4月22日签订《框架协议》，约定共同投资成立合资公司，其中约定甲公司将IN地块房屋（IN面积17818㎡）出租给合资公司，每天每平方米建筑面积按1元租金标准，每三年递增5%等。同年9月26日，合资公司即丙公司成立。
随后，甲公司与丙公司签订《IN预租赁合同》，约定丙公司承租IN地块工业遗存物业及其设施（面积17818平方米、正在建设中），租期为20年，租金每年为6503570元，每三年递增5%等。
2015年7月23日，某1会计师事务所受A公司委托，对甲公司的清产核资结果进行专项审计，出具了某1核字[2015]050577号清产核资专项审计报告，其中载明甲公司与丙公司签订《IN预租赁合同》。同年9月28日，某2资产评估有限公司受A公司委托，对乙公司的股东权益进行评估，出具了某2评报[2015]519号资产评估报告，该评估报告及其附件一《甲公司资产评估说明》中亦载明甲公司与丙公司签订《IN预租赁合同》。
甲方公司、乙公司认为国有企业甲公司、乙公司时任负责人徐某、骆某与民营企业丁公司负责人王某涉嫌恶意串通签署《乙工业遗存合作框架协议》和《IN地块物业预租赁合同》，损害国家利益。案涉合同违反部门规章的强制性规定，应属无效。案涉合同未经资产评估、公开招租、内部审批等强制性程序，为无效合同。《框架协议》《IN预租赁合同》主体涉及国有企业和民营企业，国有企业代表全民利益，国有企业的法益应当优于民营企业法益得到保护，尤其是合同双方均明知或应知国有资产处置的强制性程序，仍未经相关程序将国有资产处置给非国有企业。若认定合同有效，将引发巨额国有资产流失。
(三) 判决理由
关于本案是否存在恶意串通、损害国家利益情形的问题。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据；当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。
甲公司、乙公司主张本案存在《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项“恶意串通，损害国家利益”导致合同无效的情形，但未能提供相应证据，应承担举证不利的后果。经审查，该待证事实尚不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零九条“能够排除合理怀疑”的规定，甲公司、乙公司关于可以合理推定徐某、骆某和王某等人涉嫌恶意串通的主张，难以支持。
关于合同是否因违反法律、行政法规强制性规定或者损害了社会公共利益而无效的问题。
首先，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条规定，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方行法规、行政规章为依据。甲公司、乙公司主张《框架协议》《IN预租赁合同》违反的规范性文件，除《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》外，其他均非全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，不能作为认定合同无效的依据。而甲公司、乙公司依据的《中华人民共和国企业国有资产法》第四十七条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八条，并无关于企业国有资产出租未经评估、公开招标、内部审批则行为无效的强制性规定，不能支持其证明目的。
其次，根据甲公司、乙公司所提部门规章、地方性法规等相关规、地方性法规等相关规定招标、内部审批是国有资产占有单位的义务，并非其合同相对方的义务，违反相应规定的责任应由国有资产占有单位及其相关责任人员承担。甲公司、乙公司以己方过错主张合同无效，不符合诚信原则。
最后，甲公司、乙公司主张《IN预租赁合同》扰乱市场秩序、损害社会公共利益，但未能提供有效证据予以证明。民事主体在民事活动中的法律地位一律平等，甲公司、乙公司关于“国有企业的法益应当优于民营企业法益得到保护”的主张，与民事法律精神和基本原则相悖。
注释及参考文献
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[1]《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第30条的规定规定：“合同法施行后，针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由认定合同无效，不当扩大无效合同范围的情形，合同法司法解释（二）第14条将《合同法》第52条第5项规定的‘强制性规定’明确限于‘效力性强制性规定’。此后，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》进一步提出了‘管理性强制性规定’的概念，指出违反管理性强制性规定的，人民法院应当根据具体情形认定合同效力。随着这一概念的提出，审判实践中又出现了另一种倾向，有的人民法院认为凡是行政管理性质的强制性规定都属于‘管理性强制性规定’，不影响合同效力。这种望文生义的认定方法，应予纠正。人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断‘强制性规定’的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定，应当认定为‘效力性强制性规定’：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为‘管理性强制性规定’。”
[2] 案号：（2021）最高法民申7790号，审判机关：最高人民法院，案件来源：最高人民法院裁判文书网。
作者简介
许贵淳
国浩北京合伙人
业务领域：刑事辩护、民商事诉讼与仲裁、并购重组
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