深圳特区40年 | 深圳在政治架构方面的探索和深圳市政协的成立

▲今日深圳

1980—1990年10年间，深圳市在机构改革和市一级政治架构设置方面曾经进行过一些探索。深圳是经济特区，并没有担负政治架构方面探索的任务，但发展经济总是和政治架构有关系的。当时强调发展外向型经济、强调按国际惯例办事、强调和国际市场接轨，所有这些经济上的政策、措施，不能不触动到政府架构。

把经济性质的局改为公司

1979年，深圳由县改市，当时没有人民代表大会（以下简称“人大”），也没有市政协（以下简称“政协”）。

1980年创办经济特区，市领导的精力主要放在特区基础设施建设上，以便为改革开放搭起一个平台；同时集中力量招商引资，使得深圳的经济能够起步、发展。因此也有意识地不急于去成立人大和政协。但是在这一段时间里，根据对外经济发展的需要，在机构改革方面做了一些探索。这些改革跟过去不同的是，它不是简单地为了精简机构、压缩编制，而是为了适应改革开放、引进外资的需要。

1982年，市里把属于经济性质的行政局改为公司。因为当时外商到中国来投资，有对口企业的就找企业，没有的就跟政府谈，但政府是不能跟外商签订合营合同的。行政局改为公司，可以和外商签订合同，这就为加快引进外资创造了条件。

当时深圳市的电子局改成电子工业公司，以此类推改成的还有：轻工业公司、纺织工业公司、机械工业公司、化学工业公司……这些公司由行政局改为公司以后，不仅有利于引进外资，而且也精简了政府机构。

借鉴新加坡经验

成立工业发展委员会

市政府于1983年组织了一个团，到新加坡去考察。由市委书记、市长梁湘任团长，由我和主管城市建设的副市长罗昌仁为副团长。

这次去考察，有两个目的：第一个是学习新加坡城市规划、建设、绿化等方面的经验；第二个是听说新加坡的裕廊管理局在招商引资方面效率很高，效果显著，也想考察一下。

▲1981年，深圳市蛇口工业区“时间就是金钱，效率就是生命”的宣传标语，展示了开拓者们正以争分夺秒、讲求效益的精神建设一座新城

我们一行人下飞机以后就驱车到市中心的乌节路。从机场到市中心的路上，我们但见马路两旁绿树红花，有的路边上还摆了花盆，有的电线杆上爬满了绿绿的攀藤植物。这是我第一次看到绿化竟然绿到电线杆上，使我受到很大启发。

我们住在文华酒店。新加坡总面积600多平方公里，但在酒店附近还能看到很多绿地，在其他地方也没有看到拥挤不堪的现象，这说明规划得很好。

接着，我们就参观了裕廊管理局。裕廊管理局是政府设置的管理裕廊镇工业区和全国工业的机构，它可以招商引资，而且效率非常高、效果非常好。

参观回来后，新加坡的经验对我们起了一定的推动作用：

第一个收获，在一次干部大会上梁湘宣布：深圳市新开辟的马路，两旁规划的建筑物一律后退15米留作绿化带。现在到上步中路去看一看，过红荔路口以后向体育馆方向这段路，两旁都是宽宽的绿化带，深圳很多地方也类似。应该说这是参观新加坡取得的一个立竿见影的效果。

第二个收获，深圳市吸收裕廊管理局的经验，成立了一个工业发展委员会。因为深圳引进外资以工业为主，把工业引进来了，外资的问题也就解决了，也就等于把大部分问题解决了。

市政府赋予工业发展委员会很大的权力，凡是经过工业发展委员会批准的项目，工商局给予登记，银行给予开户，规划国土局给予划拨用地，公安局根据文件中批准的人数给予办理户口和暂住户口。以上这些都属于承办性质，不是审批关系，虽然要经过这些部门，却大大加快了办事效率。

当时《深圳特区报》头版发布了一条消息，说内地某市用集体办公、三榜定案的形式来审批合同，说是提高了效率。在一次干部大会上，梁湘批评了这个报道：“经济特区怎么会用集体办公、三榜定案的办法批合同呢，我们的办事效率应该更高。在深圳市审批合同就是一周定案，最多是二周定案（指周鼎、周溪舞）。”同时提出：“各级政府部门都要加快办事效率，下级的报告15天内不批复，就自动生效。”

这个宣布，使下边的部门感到振奋。这在事实上虽不可能完全做到，但对促进各个部门提高办事效率，是有很大推动作用的。

1983年，市工业发展委员会成立，我兼任主任。工委内部的机构设置，完全是根据提高办事效率的原则来成立的。内部设有秘书处、规划处、发展处、技术处、企业管理处、人才培训处。

规划处的主要任务是掌握国际上外资投资的动态，掌握每个时期准备到深圳来洽谈的项目情况、正在签订合同的情况、正在建成准备投产的情况。当时我有个提法：“要形成一个前赴后继、后继有厂的梯形结构。”就是说要掌握每个时期有多少个项目在洽谈、多少个项目在签约、多少个项目在投产，这些项目产品外向型的程度、引进高新技术的程度等，是要把工业发展的动态掌握起来，并加以规划和指引。

发展处主要是审查项目和办理审批手续。项目报来之后，先由发展处的工作人员审查。审查时主要掌握三条原则：一看它符不符合中华人民共和国的法律、法令；二看它符不符合引进外资的导向，包括产品外向型的程度、高新技术的程度和污染的程度；三看它是否符合平等互利的原则。以上三条都符合的，就可以拟订公文，送领导签发。

为了提高工作效率，除了重大项目和重点项目，由发展处送工委领导直接审批，其他大量的项目都是采取会议审批的办法。最多是半个月开一次会，工委领导和各处领导人及有关人员参加，会上由发展处的同志说明对合同条文的初审结果，在会上大家讨论后定下来。

由于会议审查不是一种程序，而是审批办法，这种办法可以省去领导看合同条文和查证法规的时间，而且各处的同志都在，可以考虑得更全面、审查得更准确、审批得更快速。

一般情况下，报来的项目，能批的都尽量批、尽快批。所以提高了办事效率，加快了审批速度。

我们意识到工委的权力很集中，因此多次向工委的工作人员提出来，所有人员不准因审批合同而参加吃请，接受礼物。

这些都是属于机构改革性质的探索，但可以看出来这种改革和发展外向型经济的密切关系。

考察香港经济管理给我们的启示

1985年5月，市委让我组成一个深圳经济特区赴港考察组，去考察香港政府管理经济的做法。

在香港由新华社安排，我们拜会了港英政府的工商司，拜会了香港中华总商会、港九工会联合会等14个单位，并和香港多位知名人士进行座谈。

我们对香港政府管理经济的主要机构、主要职能和任务，及其管理经济的措施和立法过程、手段等，有了初步的了解。

第一个是，我们的实际情况和经济条件不同于香港，因此搞市场经济不能移植而只能借鉴香港的法律。借鉴就要有一个消化和创新的过程。经过相当长的时间，使我们的法律逐步健全起来，做到依法治市，这是我们这次考察体会最深的一条。

第二个是，香港在经济上实行的积极的不干预政策，是制定一切经济政策的指导原则的基础。

考察回来后，我们写了一个报告给市委，提出了五点建议：“一要进一步解决特区的自主权问题（包括要求国家给深圳立法权）；二要尽量减少特区政府对企业的行政干预，充分发挥市场经济的作用；三要政府管理部门集中精力抓好经济决策，保证各项重大方针政策的贯彻落实；四要下大力气加强立法工作；五要重视运用各种社会经济组织来管理经济。”

市委办公厅于1985年7月3日，向全市各单位印发了《关于香港政府管理经济的考察报告》，认为“这个报告比较系统地反映了香港政府管理经济的情况和办法，也提出了特区今后进一步搞好经济体制改革的一些好的建议，供各单位研究参考”。

市一级政治架构改革的设想

——成立三个委员会

1985年，即在深圳由县改市6年以后，召开市人大的问题，被提上了议事日程。

▲1985年，深圳市区一角

1986年7月14日，中共深圳市委转发了广东省委组织部的文件，任命周鼎（原市委副书记、常务副市长）为人大筹备组组长，罗昌仁（原市委常委、副市长）、甄锡培（原副市长）、吴小兰（原副市长）为副组长。

这一段时间筹备人大主要做了两件事：

一是由人大筹备组领导，建起了一座市人大常委会的办公大楼。这是看得见、摸得着的筹备成果。

二是由市政府上报国务院，要求在市内设置罗湖、福田、南山三个区级政权。按我国宪法规定，不设区的市，只能由选民直接选出出席市人代会代表，任期三年，相当于县一级的人大。原有的罗湖区是管理区的性质，没有经过国家批准，不是一级政权。设三个区后，由区级人代会选出市人大代表，任期五年。

由于种种原因，筹备市人大的其他工作没有真正开展起来。人大筹备组组长周鼎也被调到澳门任新华社澳门分社社长了。

1988年，市委书记、市长李灏提出市一级政治架构改革的探索性方案。市委常委开会讨论同意这个方案。

这个方案就是成立三个委员会：第一个是行政委员会，是市政府的议事机构；第二个是立法委员会，执行人大的立法职能；第三个是政务咨询委员会，起到政治协商的职能。

三个委员会中政务咨询委员会已经开始运作。1989年1月1日的《深圳特区报》曾报道，说深圳的政务咨询委员会已经成立并开始运作了。当时市委确定由秦文俊同志任政务咨询委员会主任，市委聘请了一批政务咨询委员，他们主要是各民主党派成员和社会知名人士。主要任务是对市政府即将出台的重要政策，进行政务咨询。主要做法是把市政府准备出台的文件交给政务咨询委员会讨论提出意见，进行修改。这种办法直截了当、目标明确，在当时深圳市没有政协的情况下，起到了发扬民主和走群众路线的作用。很多参加过政务咨询委员会的同志都非常留恋这种方式。当时在没有政协的情况下，它对政治协商、民主监督、政务咨询方面，也起了很好的作用。

行政委员会和立法委员会还没有开始运作。经过深圳市和中央有关部门研究，认为深圳经济特区是个经济特区，而不是政治特区，深圳的政治架构还是要按照宪法统一的规定来办，全国人大要授权给深圳立法权，只能授权给深圳市人大而不能授权给其他机构，因此设立三个委员会的探索也就终止了。

深圳市第一届人大会议召开

1989年4月4日召开的七届全国人大二次会议的闭幕会上，通过了《关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》。由于当时深圳市没有人大，这个授权要在深圳市成立人大后才能生效。

此后又把召开市人大的问题，提上了议事日程。

中共广东省委组织部于1990年3月6日发出《关于调整充实深圳市人大筹备组的通知》：“深圳市人大筹备组部分成员工作已调动，为适应工作需要，对深圳市人大筹备组成员进行调整充实，经省委常委同意调整后的名单如下，组长周溪舞，副组长罗昌仁、吴小兰、林江（原市委常委、省委宣传部长）、闻贵清（原市委常委、市公安局长）。”

调整后的人大筹备组，从1990年3月就积极地开展筹备工作，并准备在10月召开第一届人大会议。

深圳市设置三个区的问题，民政部于1990年1月4日正式批准。此次人大的筹备工作主要是帮助各区召开区人民代表大会并选出出席市人大的代表。宝安县原已有人大，并早已选出了出席市人大的代表。

在各区准备召开人大这段时间里，我和工作人员到图书馆去查找世界上主要国家的政治架构设置和议会活动的情况。

找这些资料并不是研究外国政治架构的设置情况，而是研究在它们议会的运作方法中，有没有可以借鉴的地方。比如说哪些方法更有利于发挥人大立法监督的作用。主要是借鉴技术层面而不是政治层面的问题。

初步研究的结果是：我们国家有自己的历史特点和国情特点，有参政党和“两会制”（人大和政协）而没有两院制，因此我们无法借鉴外国议会的运作方法。

在深圳市建市11年后的1990年12月23至29日，深圳市人大一届一次会议隆重开幕，李灏主持大会，厉有为致开幕词，郑良玉作政府工作报告。

在市人大一届一次会议举行的第四次全体会议上，厉有为当选为市人大常委会主任、郑良玉当选为市长。

深圳市人大召开了，有关深圳市市一级政治架构的探索也就终止了。

深圳市第一届政协会议召开

1990年，随着深圳市第一届党代会和人代会的准备召开，中国人民政治协商会议深圳市第一届委员会（以下简称政协），也加紧进行筹备。

▲1990年12月21日，深圳市政协一届一次会议隆重开幕

中共深圳市委于1990年12月1日发出一个通知，内容是：“省委批准：一、厉有为同志为深圳市人大筹备组组长，周溪舞同志不再担任深圳市人大筹备组组长；二、周溪舞同志为深圳市政协筹备组组长，秦文俊同志不再担任深圳市政协筹备组组长；刘波、李定同志为深圳市政协筹备组副组长，李海东同志不再担任深圳市政协筹备组副组长。”

在接到这个通知以前，省委主管组织工作的副书记张帼英找我谈了一次话。她说中组部最近通知省委派人到北京去研究深圳市的干部问题。由于深圳市即将召开第一届党代会、人代会和政协会议，中央讨论了加强和调整深圳市的领导班子问题。因此我的工作做了调整。后来知道秦文俊调到新华社香港分社任副社长。

在这段时间里，从江苏省调来了郑良玉、湖北省调来了厉有为、湖南省调来了王众孚。这些同志的特点是：年龄比较轻，比我小5—10岁；文化程度比较高，都读过大学；都有从事城市工作和经济工作的经验，看来是适合深圳市进一步发展需要的。

说起来，我和政协还是有一定的历史渊源的。1950年，我在佛山市工作，佛山召开第一届政协会议的时候，我就是政协代表（当时不叫委员）。40年过去了，当时我是青年代表，现在是中共代表，而且是深圳市委向第一届政协推荐的主席候选人。

人民政协有着光辉的历史，1949年解放战争在全国的胜利，加快了中华人民共和国成立的步伐。1949年9月，在北京召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，代行全国人民代表大会的职权，制定了具有临时宪法性质的《共同纲领》。会议决定了纪元、国家名称、国旗、国歌、首都，组成了中央人民政府委员会，代表全国人民的意志宣告中华人民共和国的成立。1954年第一届全国人民代表大会召开后，中国人民政治协商会议继续在国家的政治生活中发挥重要作用。

但是在一段时间里，由于受极“左”思想的影响，特别是“文化大革命”的干扰破坏，国家政治生活极不正常，人民政协的作用也受到了影响。“文革”结束后，人民政协工作已经逐步得到加强和继续发挥应有的作用。

原广东省委第一书记任仲夷有一次到深圳，碰见了我，知道我从筹备人大转去筹备政协，便说，“政协工作有协不完的商、统不完的战、谈不完的话，政协工作大有可为”，鼓励我积极搞好工作。我这个人水平不高、脾气不好，但是工作起来还是很执著的，不管干什么都力争把它干好。

▲1985年，周溪舞（前左）陪同广东省委第一书记任仲夷（前右）在深圳检查工作

我筹备政协的第一件工作就是找来有关政协的文件，好好钻研，如中央领导人在政协历次会议上的讲话，还认真研究了《中国人民政治协商会议章程》。通过这些学习，我对政协工作有了新的认识。做政协工作，虽然没有在政府工作时有调动人、财、物的大权，也没了批条子的权力和烦恼，但是在中国政治生活中的诸多领域，都有权利进行政治协商、民主监督。不要说要求国家给政协更多的权利和更多任务，就是政协章程中规定的任务，我们即使尽全力去做，也不一定能做完、做好。

我筹备政协召开的第一个会议就是深圳市各民主党派的座谈会，因为我知道民主党派是政协的重要组成部分。通过这个座谈会，我也有了新的认识。深圳是一座建市只有10多年的年轻城市，但是全国所有的民主党派深圳都有，而且他们的领导人和成员都是很精干的。人们都说，深圳是移民城市，深圳特区初创时期，因为工作调动，或者是自愿到深圳来创一番事业的人，多数都是敢于冒险、敢于尝试、敢于创新的人，可以说是各行各业的精英。深圳各民主党派的成员，多数都具有这种特质。

1990年12月10日，在中共深圳市委和各民主党派、无党派民主人士、各人民团体及有关部门认真研究和反复协商的基础上，深圳市政协筹备组举行第三次会议，正式通过深圳市第一届政协委员116名（五年后换届时已增至248名）。

从116名委员的结构特点来看，我对于办出特区政协的特色更有信心了。这个结构：一是年纪比较轻，平均年龄53岁；二是知识层次比较高，70％以上具有大专以上学历，60％具有中高级职称；三是绝大多数人都工作在改革开放、物质文明和精神文明建设的第一线；四是多数人特别是港、澳委员不同程度上都同海外有一定的联系。这些特点，就决定了政协工作是可以有活力的，对改革开放、联系华侨和港澳台同胞，会起很大作用的。

1990年12月21—28日，政协深圳市第一届委员会第一次会议召开，各界委员116人全部到会。会议选举常务委员22名，我全票当选为政协主席，刘波（中共）、邵钧炎（民建）、李定（中共）、李世雄（致公党）、周长瑚（民革）、汪斌（无党派）当选为政协副主席。

深圳市第一届政协的五年期间，正是国家开始推行社会主义市场经济的时期，因此密切注视社会主义市场经济给我国社会带来的影响和变化，积极推进社会主义民主政治建设，从而更好地发挥政协在深圳改革开放中的作用，便成为深圳第一届政协不断探索的一个问题。

本文编选自全国政协文史和学习委员会编《文史资料选辑》第153辑，文字有删减，图片为编者所加。周溪舞（1930—2009），第八届全国政协委员，曾任深圳市委常委，市政府党组副书记、副市长，深圳市政协主席等职。