田文昌
中华全国律师协会刑事专业委员会顾问
西北政法大学刑辩高级研究院名誉院长、博士生导师
中国刑法学研究会名誉顾问
京都律师事务所名誉主任
长期以来，经济犯罪案件中趋利性执法现象严重、普遍、原因复杂、屡禁不止。这种现象不仅会影响司法公正，而且会污染司法环境。然而，其虽然备受诟病，却是个费解难题。之所以如此，与涉案财产处理的政策导向不无联系。
为此，深入剖析这种现象形成的根源和涉案财产处理政策的演变过程，以优化机制，调整政策为导向，才会找出遏制和消除这种现象的有效对策。
一、趋利性执法乱象与涉案财产处理政策有关
趋利性执法现象的表现形式多样，诸如，司法机关的乱收费现象、治安处罚乱罚款现象、办案机关争夺管辖权、违反规定异地抓捕、直接划扣冻结资金、侵吞应当返还财产等等。之所以发生这种现象，根源在于办案经费的来源和经费的处置。最集中的问题是涉案财产与办案经费直接挂钩和执法机关的办案经费受地方财政制约。这种政策直接导致了公检法三个机关以及相关联机关在办案当中为了解决经费不足，或者为了增加经费、解决奖金等一系列问题而不择手段的根本原因。
二、涉案财产处理政策逐渐收紧，意在遏制这种乱象
关于涉案财产处理，有一个政策演变的过程：
最早在1982年，财政部关于涉案财物的处理办法明确规定：可以退库。财政部《关于追回赃款赃物的财物处理办法》、《关于罚没财物管理办法》这两个规定首次为罚没所得的财物作出规定，明确规定可以由财政机关核准后从入库的罚没所得中20%—30%以内退库。应该说82年这个规定开创了罚没款所得返还办案机关的先河。
我国从1979年开始法治建设，1982年就有这样一项明确的规定，主要原因是为了解决经费不足，所以采取了这种变通方式。理由可以理解，但后果很严重。
后来鉴于这种方式逐渐发现了问题，1986年12月财政部颁发了《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》，把原来的规定废止，重新规定追回赃款应上缴国库。这是一个重大改变。
1998年，中办和国务院又发布一个通知，禁止乱收费、乱罚款，严格执行罚没款上缴的规定，也是禁止退库返还。
再后来，2012年，高法高检公安部安全部司法部人大常委会，五部一委《关于实施刑事诉讼法若干规定的规定》，再次对涉案财物加以明确规定必须一律上缴国库。但是由于这些规定均并未明确应当上缴的是中央国库还是地方国库。所以，还是未能解决执法机关的办案经费受地方财政制约的问题，以至于，有些省市发生争夺涉案财物的问题。例如有些中央指定交办案件、指定管辖案件，A省的案件由B省管辖，结果B省罚没了很多A省的财物，导致很多争夺财产的纠纷发生。而且，只要涉案财产和办案经费收到地方财政制约，涉案财产与办案经费挂钩问题就难以遏制。
2014年，人民法院第四个五年改革纲要又明确规定，严格收支两条线管理，地方各级法院收取的诉讼费、罚没财物以及追缴的赃款赃物一律上缴省级国库。2014年的这个规定应当是一个比较大的改变，明确了要上缴省级国库，这是一个进步。但是还没有上缴到中央，还属于地方。
2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见通知》，这个通知进一步明确不允许退库，不允许返还。但还有一点空间，就是在第10条第二项规定的：“中央交办的案件中凡中央政法委指定地方异地查办的重、特大案件办案经费由中央财政保障，必要时可提前预拨办案经费，涉案财产上缴中央国库后，由中央政法委员会会同中央政法机关对承办案件单位办案经费提出意见，财政部通过转移支付，由地方财政部门将经费按实际支出拨付承办案件单位。”这其中“必要时可以提前预拨办案费，涉案财物上缴中央国库后再安排。”也就是说中央先预拨了费用，涉案财物上缴以后中央再拿出一部分拨给办案机关。实际这两个联系没有切断，先预支，待交了财物以后，再拿一部分拨付，还是与涉案财物挂钩。只要一挂钩，就还没有彻底解决问题。
直到2020年，中央的《罚没财物管理办法》，非常明确的规定了不能挂钩、不能退库。这一点非常明确，非常重要。但还有一条，50%归中央国库，有一部分还是退回地方财政，就是还没有完全脱离地方财政控制。也就是说，一直到2020年有了这个明确规定，从中央政策上进一步收紧了做法，但是有一部分还是进入地方财政。
三、现实中趋利性执法现象仍然屡禁不止
从查到的中央政策规定来看，从1982年到2020年，从政策上呈现出逐渐收紧状态，且越来越明确。但是现实中这种趋利性执法的现象仍然屡禁不止，甚至有的地方愈演愈烈，这个现象值得引起重视。
首先，我们看一个全国政协的调研报告（2009），报告显示：07年江苏省有56个检察院年初就安排了案款上缴任务，有88个检察院在年底办案上缴返还款安排预算。2008年已下达预算的118个检察院中有5个省辖市检察院，44个县级检察院，共安排了1.04亿元的案款上缴返还指标。宁夏全区县公安局90%以上的公用经费保障都与上缴财政罚没款收入挂钩。另外，2008年3月9日，检察日报透露，2002—2006年，因公共财政对司法经费保障不足，罚没收入在司法经费保障所占比例达33.5%。这些情况虽然很不全面，但足以反映出，虽然中央政策逐步的收紧，但是趋利性执法现象并没有得到遏制。
同时，公检法三家争夺涉案款项、各地区之间争夺涉案款项的情况时有发生，还有些应该返还的涉案款项拒不返还，特别是有些明显的不应该定罪的案件，由于涉及到巨额财产，就一定要把案件推进到底，不予撤案。这些问题都充分暴露出趋利性执法现象难以遏制的程度。
四、趋利性执法难以遏制的原因
虽然中央文件呈现一再收紧趋势，包括看到的资料显示司法机关也有一些文件下达，但为什么遏制不住？
第一，1982年规定的后遗症还在。案款与办案经费挂钩已形成一种思维惯性、行为惯性。这种惯性推动了行为的延续。
第二，经费不足的现实需求所致，这是一个非常重大并且很现实的问题。我们虽然批评这种现象并呼吁遏制，但现实问题，就是司法机关的经费供给确实严重不足。有数据显示，域外司法经费的配置跟我们差别非常大：首先，域外司法经费独立不受行政部门的控制。国外的规定基本都是司法机关的预算和行政部门没有关系，由司法机关独立掌握。其次，域外司法经费由中央或州、联邦政府负责，不受地方权力的控制。英国、美国、德国、俄罗斯、印度、哈萨克斯坦很多国家普遍都是这样规定的。
第三，域外司法经费比例在财政支出中比我们高很多。比如说英国公、检、法、监狱加起来的经费，04年的数据占中央政府全部支出8.3%；德国各洲的法院占全部预算3.5%；巴西法院占3.7%；秘鲁《宪法》第238条规定：“司法权力机构的预算不少于中央政府日常开支预算的百分之二”；哥斯达黎加《宪法》第177条规定：“司法机构的预算额不得少于经济年度日常收入预算的百分之六”[1]，而我们只占0.8%、0.9%，不到1%，比人家少一倍还多，这个比例相当低。
简单梳理一下趋利性执法现象难以遏制的原因，根本问题集中在两点：
首先，办案经费和提留案款挂钩，这是趋利性执法的主要原因，是根本问题。任何一个国家也不应允许这种涉案罚没资产和办案经费挂钩，这样挂钩会产生可怕的后果。
其次，办案经费受地方财政控制，这是难以避免办案经费与提留案款挂钩的原因。任何一个国家也不应允许办案经费由地方财政来控制，这样会影响司法独立，助长地方保护主义。
还有第三个原因，那就是司法经费不足。
五、如何解决趋利性执法问题
办案经费与案款提留挂钩、经费受地方财政控制、司法经费不足。这种情况下遏制趋利性执法现象确实很困难，这是个难以回避的现实问题。
如何解决？切实可行的有效措施主要体现在以下四个方面：
第一，在立法层面强化救济措施。我们国家立法有个很大的缺憾，就是缺乏救济条款。所以必须在立法层面上完善救济条款，必须对该现象设定切实可行的处置方法，有罚则的禁令才有可行性。
第二，一定要做到所有涉案财产上缴中央财政。因为，虽然规定不允许提留给办案机关，可是一旦返还给地方财政，地方财政还是可能以不同程度、不同方式将案款与办案经费挂钩，只不过比以前的对号入座变成了有一定灵活性而已。一律上缴到省一级财政，会增加一定的控制力度，但是不到中央财政仍然难以避免地方主义倾向。
第三，办案经费应当由中央财政统一调拨。司法机关的办案经费如果跟地方挂钩，那就永远解决不了地方保护问题。必须脱离地方控制，划归中央统一管理。
第四，适度增加司法经费的资源，满足需求，这是根本问题。而在国家财政预算中适当增加司法办案经费的数额，则是确保司法机关有效行使职能的基础。因为，经费不足也往往会成为失职和滥权的理由和借口。如果这个问题不解决，就容易导致两种倾向：要么会有禁不止，使趋利性执法事出有因，师出有名。要么会有令不行，因经费不足而消极怠工。
这几个措施实施起来确实有难度，强化立法救济措施，还不是太难。如果中央下决心，可以解决。但是涉案财产一律上缴中央财政，阻力会很大。但是，在司法资源配置上，涉案财产上缴中央财政的必要性远远超过了其它方面。这种必要性涉及到司法公正，涉及到消除地方保护问题，涉及到防止地方政府和司法机关成为利益共同体的问题。
涉案财产上缴中央财政并由中央统一划拨办案经费，是消除趋利性执法动因的根本性措施。因为，只有切断办案经费与地方财政的联系，才能阻断办案经费与涉案财产挂钩的通道，从而消除趋利性执法的动因。
趋利性执法之所以成为难题，主要原因还是源于制度设计本身。因为，合理的机制比强制性的禁令更具可行性。所以，改善对司法经费的管理机制，才是解决趋利性执法问题的根本途径。
注释：
[1] 郭丰,韩玉忠. 域外法院经费体制概览及启示 [J]. 中国应用法学, 2018, (01): 87-97.
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