插图绘制：JOHN KUCZALA
2022年10月，拜登政府采取了一系列规模空前的举措：对用于人工智能系统的尖端半导体，以及其他产品实施出口管制。新规的限制对象不仅仅是美国公司，任何使用特定美国软件或技术制造产品的厂商都在限制范围内。
正如从2010年到2017年负责美国出口管制事务的凯文·沃尔夫(Kevin Wolf)所说，外国对美国设备的依赖意味着“地球上”每一块此类芯片现在都要受到美国的管制。
托马斯·弗里德曼(Thomas Friedman)等学者过去提到半导体供应链时曾将其作为全球化的典范，认为这个“平的世界”（译注：弗里德曼着有《世界是平的》一书）里，经济上的相互依赖将带来和平与繁荣。而现在，美国已将这种相互依赖武器化。美国的技术就像拖网渔船放出的长线，贯穿了全球整个半导体生产系统，而盟国和对手都在钩子上挣扎。
在目前这个阶段，还很难评估美国新政策的广泛影响。但新的以牙还牙局面浮现，随着各国对美国的政策转向作出回应，局势有可能升级。
拜登总统的国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)将出口管制系统形容为至关重要的“战略资产”，它让美国及其盟国能够“让对手付出代价，甚至随着时间的推移削弱其作战能力。”美国出口管制战略是用“高篱笆”围起一个“小院子”，围住尚未严格界定的关键部门。其目的是阻碍受关注国家在军用人工智能和先进武器方面取得进步，同时试图限制该政策对经济产生广泛影响。
美国是如何制定这些政策的，这本身就是一个重要的故事；它并不是一个精心策划的长期计划。十年前，很少有人会料到出口管制会成为一种重要武器。沃尔夫在奥巴马政府工作时曾开玩笑说，出口管制法规很像税法，没啥吸引力。
但是，出口管制在特朗普政府的混乱治理中开始抬头。美国政客开始将出口管制作为外交政策工具。比如外国直接产品规则，如果其他国家生产产品时使用了美国的软件或技术，甚至只是使用了涉及美国专有技艺的工具，他们就可以利用这一规则对这些产品加以管制。由于美国知识产权在半导体供应链中无处不在，这一界定对企业造成了更大的影响。
特朗普政府东一榔头西一棒槌地转变了出口管制，有时是通过在Twitter上发文，有时是通过常规的规则制定。现在，拜登团队扩大了外国直接产品规则的使用范围。从特朗普政府针对一家公司的行动开始，拜登政府已将其演变为切断整个国家获取关键技术的渠道的运动。
美国能做到这一点，得益于全球经济中存在一个个咽喉要道。全球化并没有像学者和政客们预期的那样创造出一个去中心化的全球市场。相反，它系统性地将权力集中在少数大公司手中。在半导体生产领域，这样的公司包括阿斯麦(ASML)、英伟达(Nvidia)、新思科技(Synopsys)和益华电脑(Cadence Design Systems)。这就是新的出口管制如此有效的原因。
在2019年发表的一篇关于“相互依赖被武器化”(weaponized interdependence)的学术论文中，我们曾论述这赋予了美国政府巨大的胁迫和监控权。我们警告过这可能会出问题，但我们做梦也没想到，我们的研究可能助长我们所描绘的现象。克里斯·米勒(Chris Miller)最近关于半导体史的著作《芯片战争》(Chip War)描述了一位不愿透露姓名的特朗普政府高级官员是如何看待我们的想法的，用米勒的话说，我们的想法为政府利用半导体生产的“咽喉要道”提供了一个 “行动计划”。他们告诉米勒，“将相互依赖武器化是一桩妙事。”
但是，如此使用经济中的咽喉要道有一个严重的潜在弊端。比如，中国正通过限制半导体生产所需的关键材料来反制美国。双方面临制裁与反制裁螺旋式升级的风险。为了应对美国的施压，中国现在正加倍努力地推进技术独立的战略。
其他国家可能会与中国联合起来，或者努力提高自己的技术自给率，因为它们担心自己可能会成为出口管制打击清单上的下一个国家。即使像德国这样的美国亲密伙伴，与中国有着重大经济利益关系，如果不知道美国的“小院子”从何开始，又到哪结束，其对美国的忠诚度也可能下降。
拜登政府已经考虑到了种种风险，其“小院子、高篱笆”的做法可能是一堆糟糕选择中最好的。但要想降低政策的不稳定性，就不能如此漫无目的和草率行事。对手和骑墙派都需要看到相互依赖的持续价值。要做到这一点，美国就必然利用其相对优势——法治规则——来制定具体的标准和申诉程序，以限制其未来行动的不确定性。
从奥巴马到特朗普再到拜登，出口管制的故事就是一个不断发现新可能性的故事。现在是美国从即兴发挥转向制定长期战略的时候了吗？
（本文作者Henry Farrell是约翰·霍普金斯大学高级国际问题研究院的SNF Agora教授，Abraham Newman是乔治敦大学外交学院和政府系的教授。本文改编自他们的新书“Underground Empire: How America Weaponized the World Economy”（译注：书名大意为：地下帝国：美国如何将世界经济武器化），该书于9月12日由亨利·霍尔特公司(Henry Holt)出版。）
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