一文读懂欧盟“碳边境调节机制”和 “绿色协议产业计划”新动向

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前言

2021年7月14日，欧盟委员会提出了碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称 CBAM）提案，该机制作为“Fit for 55”一揽子计划的一部分，将对从其他国家进口到欧盟的部分商品征收碳边境税。

CBAM法案现阶段对企业实际产生的成本负担有限。CBAM目前覆盖的行业中，欧盟市场在中国出口的占比不大，且除水泥和化肥外，排放范围基本仅覆盖范围一，在整体排放量中占比有限（尤其是铝制品行业），加上目前免费配额占比在95%以上，因CBAM产生的实际支出有限。

未来随CBAM行业覆盖增加、排放范围统计口径扩大、免费配额削减和碳价的提升，CBAM对中国企业的影响将显著扩大。此外，GDIP等欧盟本土化政策影响下，预期随制造业产能向欧盟转移，欧盟的钢铁、铝等CBAM覆盖的上游行业产品进口量将增加，带动提升中国向欧盟出口规模，并进一步放大CBAM法案影响。短期内，自2023年10月起，CBAM法案即将开始实施，中国出口至欧盟的产品将被强制要求申报碳排放数据，企业应尽早开展碳排放数据排查工作；长期内，为保持在欧盟市场的竞争力，中国企业应尽早制定减排措施并予以实施，走向零碳发展的道路。

CBAM最新版本细则解读

版本内容

最新版CBAM 已明确覆盖行业、排放范围和执行时间表等，执行与监管等仍待确定。

与欧盟ETS联动关系

CBAM的使用范围及计算方法在多处参考欧盟碳排放交易系统（European Union Emissions Trading System，简称欧盟ETS）的相关维度，以保证最终实现对欧盟ETS碳排放免费配额的镜像关系。

排放范围：CBAM与欧盟ETS覆盖的排放范围相同，即三种温室气体：二氧化碳（CO₂）、一氧化二氮（N₂O）和全氟碳化物（PFCs）。

覆盖行业：CBAM与欧盟ETS覆盖的行业相同，不会超出，但会随着欧盟ETS覆盖范围的扩展而增加。

碳价：计算CBAM时所使用的单位碳排放价格为过去一周欧盟ETS市场上的交易平均价格。

免费配额：CBAM计算过程中所使用的免费配额，额度与欧盟ETS的配额削减比例直接挂钩，递减速度也与欧盟ETS保持一致，以保证对于原碳排放免费配额的镜像作用。

行业覆盖

目前行业选择主要依据各行业碳排放量、行业碳泄露风险、及碳排量化难度，包括水泥、钢铁等六大行业，未来将扩展至欧盟ETS中覆盖的行业。

排放范围

目前讨论的版本包含直接碳排放与特定情况下间接碳排放

范围一：直接碳排放。企业自身在生产制造过程中直接产生的碳排放。
范围二：间接碳排放。外购的电力、供暖、蒸汽等所包含的碳排放，其碳排放过程并不发生在企业经营范围内。CBAM中将涵盖特定情况下的间接碳排，在欧盟委员会2022年12月新闻通稿中特指水泥与化肥的相关间接排放。
范围三：完整碳足迹，包括与原材料开采有关的所有温室气体排放，生产产品所需的材料和部件的所有排放，生产过程造成的排放，运输过程中的排放，使用阶段引起的排放，以及与产品的处置/报废阶段有关的排放。目前还未纳入CBAM计算中。

计算方法

目前还未出台碳排放量和应纳义务的明确计算方法，行业内普遍认为CBAM成本核算将主要参照欧盟ETS做法。

计算公式设计依据：

覆盖产品生命周期大部分碳排。
保证与EU ETS对应关系以防止碳泄露。
避免产品相关碳排面临重复交税。
保障产品单位碳排提报的公平性。

兜底机制：

欧盟将依据欧盟碳市场的排放数据给予默认排放强度作为牵引值，且该牵引值预计将超过行业平均。
企业为避免按照默认值缴纳费用，需照实提报产品相关排放过程记录，以证明该较低值有效性。

推行时间表

可分为过渡阶段与运行阶段，过渡阶段只需提报碳排放相关数据，CBAM正式运行后，进口商需要依据排放购买CBAM证书。

监管与惩罚措施

欧盟将建立CBAM中央权利机构对进口商碳排放量进行统一管理，对于进口商的违规行为将会视情节严重给予三至五倍的处罚。

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CBAM版本细则迭代历史

提出背景：CBAM为“Fit for 55”一揽子政策中的重要部分，为进一步减少碳排放并保护欧盟减碳成果，欧盟在“Fit for 55”首次提出以CBAM替代碳交易免费配额。

立法背景：CBAM遵循“普通立法程序”，由三方共同审议，截至2023年4月，CBAM已走完立法程序，获得正式通过，执行细则仍在制定过程中。

修改依据：CBAM草案经由多次修订，以适应迭代中的欧盟减碳目标和进程，核心修改内容主要包括行业覆盖、权责设立和免费配额减免设计三个方面。

行业覆盖范围逐步扩大：为快速实现“Fit for 55”目标达成，所涵盖行业范围在历经数次讨论及扩充后，已可覆盖目前ETS中所设计碳排放量的50%
管理权利逐步集中：为保证CBAM政策有效实施，欧盟将统一设立监管系统对流程进行监督管理
配额减免目标趋于激进：多数参与方希望加快免费配额削减进度，早日实现欧盟碳减排目标，配额经由初期方案中的线性递减，更改至加速度递减

潜在挑战：CBAM进一步推行的潜在风险点主要集中在同类产品差别待遇、气候治理责任分配及量化难度三个方面。

挑战1：欧盟CBAM系统设计与WTO规则和其他国际义务争议。例如，《关税及贸易总协定》中包含最惠国待遇原则、国民待遇原则和一般例外条款，其中最惠国待遇原则禁止对不同出口国的“同类商品”之间产生歧视，国民待遇原则要求不应区别对待进口和国内生产的同类产品。
挑战2：是否违背国际气候治理“共同但有区别责任原则”。从《京都议定书》到《巴黎协定》，共同但有区别的责任已成为国际气候治理基石，不同国家需要承担不同程度的法律义务。但欧盟单方面推动的CBAM会直接将欧盟境内减排成本转嫁给发展中国家，与原则有悖。
挑战3：CBAM实际计算逻辑及实际数据收集难度。欧盟CBAM的计算范围需同时涵盖直接排放与间接排放两种形式，不仅在计算中需要投入大量基础数据，还极大考验着各个国家的整体核算能力，部分国家尚未建立与EU ETS相当的排放、监测与核查体系，无法提供可靠数据。

GDIP细则解读

提出背景

欧盟为应对美国《通胀削减法案》于2023年2月出台GDIP，以吸引可再生能源产业进入欧盟，巩固欧盟在气候变化中领导地位。GDIP提议将欧盟一级的3,570亿欧元的绿色转型基金，与国家的援助相结合，后者资金总额尚待进一步更新。此外，GDIP需要各方就关键议题的协议、法律规则和国家行动达成一致，随后进一步评估其资金支持力度及影响力。

《绿色协议产业计划》主要包含《净零工业法案》和《关键原材料法案》两个重要法案：

净零工业法案

《净零工业法案》旨在扩大清洁能源技术的制造规模，提升欧盟制造净零技术的竞争力，确保至2030年，欧盟至少40%的清洁技术需求可以通过本土生产来满足。该法案覆盖八个重点行业，分别设定了2030年欧盟本土制造目标；对比目前欧盟生产制造能力，欧盟亟需大力拓展本土制造业。

关键原材料法案

欧盟在《关键原材料法案》中设置了能源转型和数字化技术转型中重要的关键原材料和战略原材料清单，包括钴、石墨、铂金、稀土等，并设计了到2030年欧盟内部对战略原材料进行开采、加工和回收各环节的产能目标，旨在构建安全且有弹性的欧盟关键原材料供应链，降低欧盟供应链风险。

CBAM和GDIP的潜在影响

CBAM目前覆盖的行业中，钢铁、水泥和化肥等行业受长途物流成本、国内供给侧紧张以及欧盟对中的反倾销限制等影响，欧盟市场在中国总出口额中占比不高，现阶段CBAM法案的实施对中国出口企业影响不显著。

针对大部分行业而言，CBAM目前覆盖的排放范围仅包括范围一，只有水泥和化肥涉及部分范围二，而铝和钢铁等范围二排放占比较大的行业并不涉及；同时实行初期免费配额占比达95%以上，对企业实际产生的成本负担非常有限。

但随CBAM覆盖的行业增多、中国向欧盟出口规模提升、排放范围统计口径扩大、免费配额削减和碳价的提升，CBAM对中国企业的影响将显著扩大。

受GDIP和俄乌局势的影响，中国向欧盟出口规模预计将进一步提升，至少带动400亿美元上游原材料需求增长，中国企业需尽早考虑应对举措和减排规划，以满足欧洲市场低碳化的要求，同时避免CBAM带来的成本影响，从而更好地抓住欧洲市场的机遇。

受GDIP相关政策影响，部分跨国公司考虑在欧盟设厂，享受相关政策利好及税收减免，从而提高欧盟相关原材料进口需求。此外，俄乌冲突导致欧美各国对俄罗斯展开一系列贸易制裁，欧盟原分配给俄罗斯的出口额度将转移至其他出口国，中国企业也将从中受益，尤其作为钢铁及铝制品出口大国，未来有望获得更多出口空间

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预告

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CBAM及GDIP带来的影响近在咫尺，面对即将到来的变化，各相关行业的企业亟需采取行动，积极应对。但应该从何入手，如何落实？我们将在下一篇文章《两大法规加速推动欧盟绿色转型，工业品行业如何应对？》中详细展开，敬请期待。

关于作者

王浩宇

是波士顿咨询公司（BCG）董事总经理，全球合伙人。

许刚博士是波士顿咨询公司（BCG）董事总经理，全球资深合伙人，BCG工业品专项中国区负责人。

李科是波士顿咨询公司（BCG）董事总经理，全球合伙人，BCG新能源车课题中国区负责人。

王冠初是波士顿咨询公司（BCG）项目经理。

刘洋是波士顿咨询公司（BCG）咨询顾问。

感谢阴丹宁和BCG同事Tim Figures、彭勇对本文的贡献。

如需联络，请致信[email protected]