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美国新近出台的《数字资产综合框架》，对于各国的数字资产政策制定者、执法者，以及数字资产领域内的投资者和创业者，都具有参考价值。
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文｜程骞
编辑｜朱弢
9月16日，美国白宫发布了首个《负责任开发数字资产的综合框架》（下称《数字资产综合框架》）。
距此时约半年前的3月9日，美国总统拜登签署行政命令，要求确保数字资产的负责任开发。这份行政命令要求联邦政府采取有力措施，减少数字资产可能对消费者、投资者和企业带来的风险，维护金融稳定和金融系统完整性，打击和预防犯罪及非法金融活动，维护国家安全，保护人权，保护金融公平，对抗气候变暖与环境污染。
《数字资产综合框架》的发布正是拜登行政命令下的具体举措。
近年来，智能合约、分布式计算、零知识验证、NFT（非同质化代币）、DeFi（去中心化金融）、DAO（去中心化自治组织）等与数字资产有关的新技术和新应用，逐渐凸显在提高行业效率、促进金融公平、保护用户隐私等方面的价值，展示了颠覆式创新的可能图景。各种技术公司如雨后春笋、百花齐放，资本市场得以拓展，用户数量与资产体量也是逐年增加。
另一方面，数字资产领域屡次发生大规模的泡沫破裂，给投资人带来巨大损失，也令金融系统的稳定性遭到挑战。
此外，ICO（首次代币发行）中广泛存在的非法证券发行、内幕交易与欺诈，比特币在暗网中关联的非法交易和洗钱风险，稳定币对国家货币系统和政策的影响与挑战，NFT领域中屡见不鲜的盗版和侵权，以及加密币挖矿所带来的大量能源消耗等，也都成为数字资产治理亟需回应的挑战。
在这种背景之下，各国政府，包括一国政府内的不同部门，对数字资产行业的治理政策不尽相同。
美国一直都是数字资产发展的前沿与重要阵地。Coinbase、FTX、OpenSea等数字资产领域的公司均诞生于美国或由美国人创办；Meta、Google、PayPal等美国科技巨头也都先后布局数字资产业务；美国也是比特币和以太坊这两大最具影响力数字资产的最大算力国。根据白宫的统计，美国已有16%的成年国民购买过数字资产。
因此，美国此次出台的《数字资产综合框架》，对于各国的数字资产政策制定者、执法者，以及数字资产领域内的投资者和创业者，都具有参考价值。
01
原则一：价值整合
政府在治理数字资产及相关技术时，将面临价值整合这一重要课题。
如前所述，区块链技术以及数字资产对于提高行业效率、改善金融公平等方面有着巨大的潜力，而另一方面，相关技术的滥用，又可能带来影响金融安全、扰乱市场秩序等问题。并且，技术在变革行业格局的过程中，有些市场主体会被取代，有些则竞争优势会减少或消失，而又有些行业参与者会崛起，或会被孕育出来。这个过程中，不同价值主体的利益并不总是一致，相互之间可能会存在冲突，同类主体的不同价值之间也有冲突的可能。这就意味着，立法者和执法者需要协调不同主体之间的利益，并且做好价值整合。
比如，美国证监会的主要任务既包括“保护投资人”，也包括“维护公平、有序且高效的市场”。在ICO流行的初期，即便当时存在一些融资不规范、损害投资人利益的情况，美国证监会并没有马上采取大规模的执法行动，也没有匆忙针对ICO做出否定性评价，而是陆续通过声明、投资人提示等方式，向项目方表达ICO可能属于证券发行，进而需要进行证券法合规，向投资人讲解何为ICO，以及参与ICO可能面临的风险、应当采取的自我保护措施等。这就是在保护投资人的同时，耐心观察这一新技术及其应用的发展，以避免误伤有益的金融创新。而当违法证券发行和证券欺诈等严重损害投资人的行为在ICO中日益泛滥时，美国证监会又针对ICO中的违法项目和个人展开执法行动，让ICO侵犯投资人权利的情况不至进一步恶化，维护了金融市场的秩序，也使数字资产行业充分认识到证券法合规的重要性，从而逐步走上正轨。
《数字资产综合框架》认为，消费者、投资人和企业都会面临数字资产带来的风险，鼓励相关部门采取措施保护相关方的利益。该框架同时也承认，传统的金融系统太过落后，大量的美国居民没有银行账户或者面临高昂金融成本，而数字资产有望对这些问题加以改进，主张支持新技术在支付领域的应用与发展，统一全球支付的实践、规定与监管协议。
《数字资产综合框架》也针对数字资产与主流金融系统日渐相互交织，稳定币对金融系统可能产生冲击而缺乏合适监管的现状，提出了促进金融稳定的目标；针对新技术可能产生的全球金融格局洗牌，提出了支持负责任的技术创新和强化美国在全球金融系统中的领导力和竞争力的目标；针对数字资产被用于洗钱等非法金融活动中的问题，提出了打击非法金融活动的目标；并且基于多种利益考量，提出了探索建设中央银行数字货币的主张。
由于数字资产对不同市场主体的影响不同，要理解不同利益相关方的处境、地位以及诉求，更加有效地实现价值整合，减少在这个过程中可能出现的利益摩擦，治理者需要让更方更多地参与到相关的法律和政策制定过程中。具体说，在制定相关立法和政策的时候，让受到相关立法和政策影响的利益相关方，尤其是缺少政治资源和代表性的群体，比如贫困者、少数族裔、小微企业、独立艺术家等，参与其中。这将避免这些群体在技术进步中或者新的治理规则中被遗忘，使其利益得到体现，使其声音得到传达。
02
原则二：综合治理
数字资产涉及社会与经济的多个方面。
从涉及的部门法来说，稳定币与Defi等和金融法密切相关；代币发行则涉及证券法、期货与衍生品法；NFT往往与知识产权法密不可分；当各种数字资产涉及犯罪时，刑法的作用不可忽视；数字资产的交易和投资通常需要通过合同法、物权法、侵权责任法、消费者权益保护法和公司法等部门法来调整；数字资产平台往往还需要考虑数据安全与隐私法、反垄断法及反不正当竞争法等相关的合规因素。同时需要注意到，同一类型的数字资产还可能面临不同部门法的交叉规制。
因此，对于数字资产的有效治理很难只通过一个权力机关、一个部门法来完成。
在《数字资产综合框架》中，被提及承担相应职能的政府部门和权力机关包括了证监会、商品期货交易委员会、消费者金融保护局、联邦交易委员会、金融扫盲与教育委员会、金融稳定监察委员会、财政部、能源部、国家环境保护局、商务部、司法部、联邦调查局、国土安全部、国务院、科学与技术政策办公室，以及国家科学基金等。这些不同的部门在各自职能范围之内，或制定政策，或执法，或促进技术研究，或开展市场教育，或推动国际合作，共同构成了数字资产的治理体系。由此，对数字资产实现有效的综合治理，需要不同部门各司其职、各尽其守，也需要更高层的统一协调、发挥合力。
对数字资产的综合治理也应重视和充分运用相关的非正式制度，比如多利益相关方规范、第三方规范和行业规范等。所谓多利益相关方规范是指由公司、政府、民间组织、工会组织、商会组织等多种利益相关方制定、发布的民间规范。第三方规范是指由公司（或商会组织、行业组织）以外的单种利益相关方——主要是民间组织——制定和发布的民间规范。行业规范则主要行业组织或行业内的部分公司联合制定与发布的针对单个行业或跨行业的民间规范。
近几十年来，由企业界和民间组织发起和推动的，关于企业社会责任与负责任投资等议题的民间规范越来越具有社会影响力。比如在2005年由前联合国秘书长科菲·安南邀请全球最大的机构投资者以及来自投资行业、政府间组织和民间组织的专家，共同参与制定的《负责任投资原则（PRI）》，已经成为全球机构投资者中最重要的自愿性规范。该原则要求将环境、社会和公司治理议题纳入投资分析和决策程序；要求投资对象适当披露环境、社会和公司治理信息；促使投资行业接受和履行负责任投资原则；共同努力增进负责任投资原则的有效性；披露自身执行负责任投资原则的信息。其他类似规范还包括银行界的《赤道原则》、由美欧日企业家参与提出的《考克斯圆桌商业原则》等。
在数字资产行业内部，已经有不少的项目与投资人注意到企业社会责任的问题，通过区块链技术进行碳交易，或者促使消费者减少碳排放、参与环保活动、进行慈善捐款等。在传统行业中，2021年早些时候，埃隆·马斯克也提出，特斯拉恢复接受比特币支付的条件是比特币矿工实现50%的绿色挖矿。这些力量在未来将有望形成一些非正式制度和社会力量支持相关的治理。
03
原则三：坚持法治
数字资产作为新兴产物，其未来的发展方向，以及对社会的影响仍有诸多可能。在这种情况下，不宜在法律层面做太多草率的变革，而应充分利用现有法律原则与制度加以规范，给予立法者更多的时间来观察和研判。执法者也应坚持法治原则，不宜运动式执法、选择性执法，从而使行业的参与者缺乏对法律和政策稳定性预期，难以做出长远规划，影响法律与政策的规范作用。
关于法治原则，富勒曾提出经典的八项原则，即法律应具有普遍性，不应针对特定的人，而应对一般人适用；法律应具有公开性；法律不应溯及既往；法律应足够明确、清晰；法律之间不应自相矛盾；法律的规定应可为人遵守，不应规定人们不可能实现的事情；法律应当稳定，不应频繁变动；官方行为应与公布的规则相一致。
这些原则经过历史检验，被广为认可。也是因为秉持着这些原则，在技术日新月异、社会变化纷繁复杂的今天，法律才能在不频繁变动的情况下回应新问题，解决新纠纷，调整新关系。
在对数字资产的治理中，我们也应该坚持法治原则，这样对于技术进步的支持、市场秩序的保护、行业效率的提高，以及增进整个的社会福祉，都将是最长期有效的治理路径。
作者为法学博士、美国加州执业律师、前《斯坦福法律、商业与金融学刊》编辑
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