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NO.1812-走后门儿问题


作者：斯文的樊学长

 制图：孙绿 / 校稿：猫斯图 / 编辑：养乐多


“我们怀疑，我们的组织太复杂太昂贵，官员和官职出现不必要的增长，对本应推进的服务造成不必要的伤害。”

 

独立宣言的起草人，托马斯·杰斐逊在全美国公务员不到三千人时，表达了自己对大政府影响行政效率的担忧。另一方面，杰斐逊在当选为美国第三任总统后，委任了可选的93个职位中的73个，大量政治盟友进入重要岗位，开启了政治任命的传统。


富兰克林，亚当斯和杰斐逊在起草宣言

自此北美洲13个英属殖民地宣布独立

（图：Jean Leon Gerome Ferris/Wikipedia）▼

 

这体现了美国建国初期的政治生态——德高望重的政治家委任信得过的同僚与后辈，以维持政策稳定、官员素质高的小政府。但同时，他们也埋下了行政能力较弱，几代后从任人唯贤堕落为任人唯亲、官官相护的重大隐患。

 

美国的公务员体制改革历经几代人，终于在行政能力的大挑战前夕改革成功，让公务员之门向更多的人开放。

 


超前的民主与公然的分赃


在十九世纪初期，美国人口识字率相较今天是非常低的，当时一本书的价格大概为1美元，相当于一个工人一周的薪水，普通国民确实缺少担任公职所需的教育水平和能力。


十三殖民地在独立前沿用英国的教育体系

但公立学校的系统仅存在于新英格兰

因此各地的教育差异化也很大

（美殖民地第一本阅读入门书《新英格兰入门》）

（图：Benjamin Franklin /Wiki）


在一个可以以藏书量判断家庭财富的年代，美国公务员系统早期的任命式选才，确实保证了官员的素质。联邦政府中不乏哈佛、耶鲁等学校的毕业生，推出的政策也更具有前瞻性和延续性。


美国殖民地学院共有9所，建校时间都早于美国独立

现有7所是常青藤盟校成员，哈佛和耶鲁自然就在其中

（1767年保罗·列维尔笔下的哈佛学院）

（图：Paul Rever /Wiki）


任命式选拔人才，也导致了重要职位在精英内部传递，出身大庄园主、大商人等绅士阶层的高官在美国的第二三任总统的政府中占比高达六成以上。虽然建国初期美国精英的平等意识和爱国热情都比较强，但是长此以往难免出现一个板结的上层，所谓的波士顿婆罗门就是那个年代的产物。


波士顿婆罗门指波士顿传统上层阶级的成员

美国的婆罗门家庭约有60个，大多是古代英殖民者的后代

在美国独立后的政治，军事，商业等重要职位上

不乏是这些家族的后代

（来自亚当斯家族的美国第十任总统约翰·昆西·亚当斯）

（图：George P.A. Healy/Wikipedia）▼


19世纪20年代，各州陆续放宽、取消白人男性选举权的财产限制，改变了选民结构，1928年民粹主义政治家安德鲁·杰克逊当选总统。苏格兰与爱尔兰移民是杰克逊重要的支持者，他们普遍贫困、好斗、乐观、受教育水平有限，希望在美国西部领土获取自己的土地——他们其实就是如今所谓的“红脖子”的直系祖先，西进运动的重要执行者。


1828年安德鲁·杰克逊的雕刻形象

（图：David Claypoole Johnston/wikipedia）▼


杰克逊当选后为了巩固自己的政权，避免被东岸精英架空，将精英的选才方式公开化、扩大化、下沉化。此时联邦政府除了有部长，海军大臣之类的高官，也有负责邮政、土地管理和海关的公务员，这些岗位都是肥缺，而且可以通过任命选拔。


杰克逊宣扬大部分公职位不需要高学历也能胜任，将自己的支持者塞进公务员阶层并频繁调换，甚至在竞选中公然用公职动员自己的支持者。


塞缪尔·斯沃特威特在杰克逊参加选举期间对其支持

而后得以担任纽约港海关总署署长

纽约海关的清关是美国联邦政府最大的收入来源之一

1838年留下一封辞职信后，带着挪用的公款跑了..

（图：https://loc.harpweek.com/）▼


这些行为虽然在当时是合规的，但也意味着任人唯亲的分赃制度正式出现，社会精英的定义、操守、能力门槛开始下降。日后将发生在第三世界超前民主国家的问题，在美国先预演了一遍。


除了涉及金钱的腐败丑闻

杰克逊任命的战争部长娶了寡妇导致内阁夫人们不满

由此引发了“衬裙事件”，导致了内阁大部分成员辞职

（被印上雪茄盒的“衬裙事件” 图：Wiki）▼


发展到内战后的重建时期，美国的大城市开始工业化，吸引了大量南欧、东欧移民。两党在大中型城市形成了成体系的、庞大的政治组织，他们掌握着选民的基本信息，方便投其所好。政治大佬通过稳定的选票实操一些城市，利用权力攫取远超政治分赃付出的钱，受贿、洗钱、卖官、官商勾结、巨额烂尾工程，种种腐败丑闻频发。


林肯任内的战争部长卡梅隆因腐败被贬为驻俄罗斯大臣

但之后在内战中又通过运作取得了美国内政的话语权

（图：https://potus-geeks.livejournal.com/）▼


这一制度虽然腐败，在当时的国情下却可以维持下去，甚至得到新移民的支持。由于政府能力被限制在很小的范围内，党派拉拢选民在客观上起到公共服务的作用，比如帮助安顿新移民、提供工作机会、发放节日礼物等，政党提供的职位，又是第一代移民人生中少见的上升阶梯。


19世纪末的德克萨斯州的广告

可为移民提供廉价耕地

（图：wiki)


新移民对用小恩小惠掩盖的腐败并不反感，但是中产阶级作为分赃政治最直接的受害者，对于国家腐败的现状早已难以忍受。随着工业化、城市化进程的加速，中产阶级的规模正在不断扩大，冲击到了现有秩序，改革势在必行。

 



一场刺杀与一场改革


从内战后的格兰特总统开始，美国政府就试图进行公务员改革。然而政治分赃引起的腐败在他的任期中恰恰最为猖獗。


格兰特任期内，从立法部门到司法部门

从副总统，身边秘书到战争大臣都或多或少的有政治丑闻

其中最著名的就是官商勾结逃避威士忌税的威士忌环事件

（图：Thomas Nast/哈珀周刊）▼


继任者海斯指派下属研究英国政治改革的先进经验，利用任命权将有志改革的政客安排在国务卿、财长、内政部长等关键位置，从纽约海关着手，进行政治分赃调查，之后又试图对已被社会各界诟病许久的邮政系统下手。海斯还希望促成立法，从根本上解决政治分赃问题，但是没能得到国会的支持，之后又试图禁止联邦官员参与政党活动，切断官员中的宗派联系，依旧受到迁延，到卸任都没能真正完成这些目标。


海斯及其内阁成员

其中内政部长是来自普鲁士的移民卡尔·舒尔茨（戴眼镜者）

他也是第一位向国会提出公务员制度改革法案的美国参议员

（图：Currier and Ives /wiki）▼


现有权力结构下既得利益者对改革的阻力可想而知。


下一任总统加菲尔德同样承诺改革，然而在继任后不到四个月，就遭到枪击，在痛苦中苟延残喘了两个半月才死去。


上任六个半月就遇刺了

这无疑是公务员制度遗留问题的反噬

（图：A. Berghaus&C. Upham/Wiki）▼


枪手曾帮加菲尔德竞选拉票，是数量庞大的希望借此分得公职的野心家中非常边缘的一个，虽然他不懂法语，却认为以自己的功劳自己应该成为驻巴黎外交官，因为被低估所以要枪杀总统。


“一个办公室或者你的命”（图：Wiki）▼


一个希望改革分赃政治的总统，也不得不依靠分赃政治手段上台，又被对分赃结果不满的野心家刺杀。这样的事件引起了社会各界的极大愤慨，成为大范围改革的导火索，全国公务员改革联盟成立。第二年议会中期选举中，反对改革的议员大规模败选，公务员改革的阻力被大大减轻。


1881年《帕克》杂志漫画，加菲尔德在门前发现弃婴

标签上书“公务员制度改革，海斯敬上”

远处是身着女装、手上提包的前总统海斯

（图：Frederick Burr Opper/Wiki）▼


对于改革至关重要的《彭德尔顿法》获得压倒性通过，该法案主要有三大内容：


1. 将公务员分为政治任命的政治官员与考试择优的职业文官两类，初期只有十分之一的公务员由考试录取，但是总统可以扩大法案的使用范围。


2. 禁止因为政治原因将公务员撤职或降级，不得强迫公务员参加政党活动，捐款。


3. 要求公务员政治中立，利用文官顾问委员会主管人事、监督执行。


经过将两种官员集团拆分， 美国联邦政府的管理思路变得清晰起来：职业文官的命运不再与总统绑定，当他们的职位不再来自大佬的任命，也就有了不被政党左右的中立性。中立的官员可以保证公共服务不受换届影响，提高政策的延续性。


漫画：我们的的公务员制度

以安德鲁·杰克逊骑在猪上来讽刺政党分肥制

不再是以功绩作为任命原因，而是任人唯亲

（图：Thomas Nast /wiki）▼

 



四十年的渐进过程


改革不会仅因为成功立法就大功告成。立法是一个里程碑，在这之后还有更多细节要推进。一党掌握议会和政府时通常不愿意提高职业文官比例，但是要发生政党轮替时，当政者就会抓住最后的机会提高职业文官比例，让对手上台后能直接左右的领域变少。


法案颁布初期，仅适用于十分之一的公务员

经过一百多年的实施

大部分的联邦雇员都是符合法案规定的▼


文官顾问委员会的权力也时大时小，当强势如西奥多·罗斯福的人掌握这一委员会时，政治分赃就大受打击，一旦换做弱势政客领导，改革可能还要走回头路。联邦就是在这样的斗争与妥协里，让抽象的改革理想与美国实际情况接轨的。


麦金莱任期总统期间，阿拉斯加的诺姆掀起淘金热

亚历山大·麦肯齐被派去管理金矿

还拒绝了政府要求他退还黄金的政令

（图：Lomen Bros/wiki）▼


到1900年时，通过考试选拔的公务员比例已经升高至46%。


在地方，企业家与中产阶级对州内改革起到了极大地推动作用。毕竟，腐败带来的不正当竞争限制了企业家及其雇员的“钱途”，尤其是邮政、海关、质检等部门的低效会直接影响到他们的收益。他们组成委员会，宣传改革并促进舆论监督，引起司法机构对相关人员的调查。


只要有人的地方就会有腐败

在警察阵营中也有众多的丑闻

兰帕特分局丑闻中警察的罪行和其他犯罪分子并无差别

（图：Wiki）


学校也成为智囊团，他们为政府提供理论化、前瞻性的改革目标，其中的佼佼者就包括未来的总统威尔逊。


1887年他刚刚博士毕业，在论文中留下了如下的批判：“市政府有毒的氛围，州政府扭曲的秘密，华府暴露出的混乱、渎职和腐败，让我们无法相信美国人对良好治理有概念。”随后他提出加强国家能力建设，扩大政府的改革方向，日后他将带着他的改革理念进入白宫。


威尔逊总统及其内阁成员

其任期内倒没什么著名的贪污政治丑闻

官员性丑闻倒是不少，加上一战的爆发

对于公务员制度也没那么关注

（图：GV Buck / Wiki）


通过立法，美国逐渐建立职位考试、薪资、奖惩、升降的统一标准。用体系化的官僚制度，代替执政党层层任免，政府交替导致大换血的低效情况。因为选拔方式改变，教育水平高的专业人才逐渐替代政治任命上台的党派政治家，提高了整体政府运转效率。


1939年签署的《哈奇法案》

要求公务员在履行职责时不得从事政治活动

（图：https://mustreadalaska.com/）▼


而这背后，又有更加广阔的社会背景，美国率先进入第二次工业革命，新的阶层逐渐壮大并掌握话语权，而旧有的公共服务难以满足社会需要，美国的政治改革是更深层政治变革的具体体现。


美国公务员制度委员会最早是于1871年设立

通过择优制度而不是个人的关系选拔联邦雇员

（新的公务员专员做入职宣誓）

（图：Harris＆Ewing/wiki)


没有公务员改革也就没有强大高效的中央政府，恐怕也无力面对30-40年代国内外局势的万丈狂澜。可以说这场延续了半个世纪的改革改变了美国的国运。


美国第45位总统特朗普签署了三项行政命令

据说是为了加强公务员体系中的择优原则

但大部分都没能推行下去

（图：shutterstock）▼



参考文献：

1.https://zhcn.eferrit.com/%E5%BD%AD%E5%BE%B7%E5%B0%94%E9%A1%BF%E6%B3%95%E6%A1%88/

2.弗朗西斯·福山《政治秩序与政治衰败》 广西师范大学出版社
3.石庆环.美国联邦政府治理腐败研究:从1883年《彭德尔顿法》的视角观察[J].《廉政文化研究》,2015:92-92.


*本文内容为作者提供，不代表地球知识局立场 

封面：shutterstock


END


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