信访能否构成敲诈勒索罪
北京 京师律师事务所合伙人 律璞玉
当前，迫于信访压力，利用刑罚手段规制不法信访者在全国范围内时有所闻。对此，实务界和法律界均有非常大的争议。依法信访和不法信访，乃至滥用信访权利，其分界点如何判断，其法律效果、法律责任如何，理论界和实务界都缺乏系统论证。尤其是对信访者以敲诈勒索罪论处的作法，争议颇大。
其中，以二种对立观点较为突出：一种认为，信访一概不应构成敲诈勒索犯罪，另一种认为，信访可以构成敲诈勒索犯罪。持无罪论观点的主要理由为：信访是行使权利的行为，排除可罚性；信访诉求区别于刑法上的非法占有目的；信访不属于刑法上的胁迫；敲诈勒索侵犯的客体是复杂客体，包括人身权利和财产权利，而政府等信访对象不具有人身权利。精典案例：江苏省高院再审改判无罪的李某敲诈勒索罪一案。持有罪论观点的主要理由为：以信访相要胁，迫使地方政府满足个人要求的，符合敲诈勒索犯罪的犯罪构成，应当以敲诈勒索罪定罪量刑。法院裁判网，可查到此类案例。
信访行为究竟是否构成敲诈勒索犯罪？本律师认为：那种所有信访行为都不构成犯罪的观点和所有信访都可以构成犯罪的观点都有偏颇之处。对于无争议事实基础，或者经各级相关部门层层研究、处理作出终局决定，法、理、情均已释明的情况下，仍然滥用信访权利，缠访闹讼者，或者以行使监督权为名行勒索官员之实者，其行为主观恶性、客观表现、社会危害都符合敲诈勒索罪的要件特征，没有本质差别。
一、有争议事实，正常行使信访权利，哪怕行为有所失当，也不能构成犯罪。
（一）从主观上看，基于争议事实主张自己利益的，不具有刑法上的非法占有目的。
所谓非法占有目的，是指没有合法根据，意图将他人所有的财物占为已有的排除他人占有的目的。而基于争议事实，认为自己应当享有某些合法权益，并向政府相关部门主张权益的，其主观上的出发点是为了维护自己的合法利益。行为人主观上出于善意的故意（明确债权、主张债权），造成一定的损害（引起政府官员上访压力）是为了避免更大的损害（侵害自己的相关权益比如债权）。
1.争议事实客观存在，行政主体和行政相对人之间具有了准债权债务关系，或者是不确定的债权债务关系。虽然这种债权债务具有不确定性，而且可能经审查债权债务关系不能成立，行政相对人对审查处理决定不服，仍然认为自己享有相关债权的，其主观上仍然是为了主张债权，为了维护自己的合法利益，而区别于刑法上的非法占有目的。
2.基于这种争议的债权债务关系而主张债权的行为，行为人主观上没有实际危害或者没有主观责任，亦即属于排除犯罪性的行为。排除犯罪性的行为，是指某种行为在外观上似乎具有严重的社会危害性，而实质上却是为保护国家、公共利益、本人或他人的权益而实施的对社会有益的行为，或者虽对社会造成了损害社会的结果，但却不具有犯罪构成的行为。
3. 合法的信访不能达到非法目的。因为信访人的信访目的需要通过相关政府部门的行政行为来达到，所以，除非介入政府部门违法配合这一要素，合法的信访是不可能达到非法的目的的。如果政府部门一个或几个负责官员为了所谓面子、所谓政绩，不加审查地满足信访人的要求，致使信访人的不合理诉求得到满足，那么受到追究的就不应该是信访人，而应该是作出不适当行政行为的政府官员。
（二）从手段要件看，基于争议事实行使或者声称将行使信访权利，不是敲诈勒索罪的暴力、胁迫手段。
1.信访是宪法规定的公民基本权利之一。宪法规定的五种诉愿权利，即批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权,从某种意义上均可以看作是信访权的宪法渊源。信访权是有中国特色的，最传统、最贴近民生的一项公民权利。所谓信访权，是指公民、法人或其他组织依法享有的通过法定的形式，按照法定的权限和程序向国家和政府表达意志的自由。中国目前的信访活动大致可以分为三类：一是参与类信访，指对国家工作人员提出建议、意见及批评的信访事项；二是求决类信访；指因公民切身利益遭受侵损而寻求救济的信访事项,此类信访大到拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修等，三是诉讼类信访，指应当通过司法渠道予以解决或者已经进入司法程序甚至司法已经作出终审裁判的信访案件，这类信访是信访制度面临的主要困惑之一。信访权在性质上具有双重性：一方面,它是宪法赋予公民的一项基本权利，具有实体内容； 另一方面，它同时又是一项信访人寻求救济的程序性权利。无论是实体权利还是程序性权利,信访权都应该被看作是公民的宪法权利。在社会生活实践中,存在大量无法纳入行政诉讼和行政复议范围的行政机关行为失当、失职等情况,所有这些都只能依赖信访救济,发挥信访的作用。当行政诉讼和行政复议遭遇种种困扰无法进入程序时,便转入信访渠道处理。
2.行使权利的行为排除违法性。一般来说，依照法律、法规所实施的行使权利或者履行义务的行为，属于法令行为。法令行为有效取决于三个条件：1.是依照有效的法律法规所实施；2.内容是行使法律、法规所赋予的权利或履行义务；3.行为的实施必须在法定限度之内。满足以上条件的行使权利的法令行为，具备合法性、有效性，排除非法性。
3.如果说上访给政府和相关官员带来了一定程度的压力，是一种对法益的间接侵害，这种侵害属于社会相当性行为，在法律允许的限度内，或者说，是法律和政策带来的合理压力。社会相当性行为是指一个在历史发展中形成的社会生活的一般原则范围内从事的行为。理论上，社会相当的行为可以分两类：一是允许危险范围内的行为，如驾驶飞机、汽车、运行工业机器设备，参加体育对抗比赛等等，只要行为人在相关业务正常危险范围内遵守有关规则行事，即使发生了法益损害结果，他的行为也不具备构成要件该当性。二是不直接侵害法益的行为，即不直接对法益发生危害，因而本质上不为规范所禁止，从而也就不可能具备构成要件该当性。如男女一方解除婚约的行为。
4. 只要信访活动是依法进行的，政府及其官员迫于信访排行等政绩考核压力，其压力直接来源是处理信访问题的工作途径、方法、能力的匮乏——中央政府的上访排行榜、维稳考核等官员评价制度，其考核的核心应当是地方政府发现问题、解决问题的能力——是自身执政能力不足的压力，是能者上、庸者下的人才选拔任用的硬指标的体现。这种压力是政府官员身份、职位带来的，而不是信访者的信访活动带来的。
综上，依法行使宪法赋予的信访权的行为，排除违法性，不是刑法上的胁迫；基于主观上不具有非法占有目的、手段上依法行使信访权利不是刑法上的胁迫两点理由，公民依法行使信访权，或声称将要行使信访权，即使该行为一定程度上给政府施加了压力、给官员带来了否定评价。江苏高院再审改判无罪的李某敲诈勒索案即属适例。
二、无争议基础事实，滥用信访权利，可能构成犯罪。
（一）什么是滥用信访权。
1.信访要遵守合法合理原则。从现代法学本身角度观察，任何权利的行使还要遵守合法合理原则，尤其涉及到与政府的法律关系时，这一原则显得尤为重要和关键。信访人只有同时在合理原则指导下行使信访权，才使其权利依法得到有效的救济，反映的问题也会得到及时的反馈。
《国务院信访条例》规定，信访人对最终复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。也就是说，只有信访人的信访事由经终局裁定后，信访人仍无理缠访的，才属于滥用信访权利。
2. 《信访条例》对信访人所做的限制性要求是，信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：(一)在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；(二)携带危险物品、管制器具的；(三)侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；(四)在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；(五)煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；(六)扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
违反信访条例，在敏感地区、敏感时间上访，或者以不恰当的方式上访，本身属于违法信访条例的违法行为；情节严重的，可能构成寻衅滋事罪。本文不予详述。但不属于敲诈勒索罪的客观行为表现。
（二）没有基础争议事实，假借名目，以上访相要胁的，可能构成敲诈勒索罪。
敲诈勒索罪是指以非法占有为目的，对被害人使用威胁或要挟的方法，强行索要公私财物的行为。其主体是凡达到法定刑事责任年龄且具有刑事责任能力的自然人，主观要件是具有非法占有公私财物的主观目的，客观要件是采用威胁、要挟、恫吓等手段，迫使被害人交出财物的行为。其客体是是复杂客体，不仅侵犯公私财物的所有权，还危及他人的人身权利或者其他权益。
依据《信访条例》的规定，信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 
因此，个别行为人，恶意利用中央政府的上访排行榜和维稳考核之类的官员评价制度，无端编造信访事由，或者夸大事实进行上访，或者经终局处理，没有新的事实、新的理由持续上访；或者没有基础争议事实，或者假借对政府或政府官员提出建议、意见、监督权，通过信访渠道谋取非法个人利益的，是恶意信访，可能构成敲诈勒索刑事犯罪。
1.恶意信访具有非法占有故意。恶意信访人主观上明知自己对所索要的非法利益没有合法依据。没有合法依据意图非法占为已有的，符合刑法上非法占有目的性质。
2.侵犯的客体符合敲诈勒索罪的客体条件。没有债权债务争议事实基础，却利用官员评价机制造成的压力非法信访的，其胁迫名义上针对的是地方政府，实际上已针对和锁定了特定的地方官员，构成了对地方官员的非法勒索。因此，恶意信访型的勒索，被害人应当是地方官员，而非地方政府；侵犯的犯罪客体，是对其恶意信访有处理职责的地方官员的名誉权，及地方官员个人及其有权处分的资金财产权。 
3.非法信访造成的压力，属于胁迫手段。依法行使信访权利，排除行为非法性；超越权利范围、滥用权利甚至假借行使权利的名义，恶意施加压力，没有法律授权，不排除非法性，属于敲诈勒索中的胁迫手段。
4. 政府可以成为被敲诈对象。有观点认为，信访行为不能构成敲诈勒索罪，其法理依据在于，政府代表强大的公权力，不可能被个人敲诈；政府作为法人机构，不符合敲诈勒索具复杂客体要件——不具有人身权利。这种理解建立在行政主体的法人属性基础上，排斥了行政行为作出者的自然人属性。首先，一方面，政府无疑享有强大公权利，另一方面，政府也由执政主体组成，靠执政主体——工作人员或公务员的职务行为维持运转。例如，国家主席是一个机关，执行公务时代表国家，但国家主席实际上也是一个生命个体。执政主体和其所在的机关密不可分，构成有效运转的政府。胁迫享有某项执政权力的政府官员，迫使其作出行政行为，完全不存在法理问题。那种将整个权力机构同渺小个体相对比，来突显“政府”这一抽象主体被敲诈的不可能性的论调，其实是将政府官员的自然属性层面的概念偷换为政府本身法律属性概念。
5.非法信访造成的胁迫与政府官员的处分行为有因果关系。由于恶意信访没有基础争议事实，政府官员无法具体审核、处理，其只能面临两难选择：承受政绩否定评价，满足恶意信访者的非法要求。由此选择满足恶意信访者的不法诉求的，二者之间具有刑法上因果关系。
综上所述，恶意信访者，利用众所周知的信访对官员政绩评价制度的影响，没有合法诉求，没有基础事实却主张享受利益，或者以监督、举报为名行勒索、敲诈之实的，无论从主观目的、犯罪客体、还是从客观手段行为方面考量，都完全符合敲诈勒索罪的犯罪构成要件。
但是，实务中我们应当清醒地注意到，恶意信访仍然是特例；信访者一般都耗费了大量的时间、人力、物力和财力，有着实实在在的这样那样的委屈或者难处。人民政府应当尽力提高自身执政能力，提高处理信访事务的工作能力，才能从源头上控制信访势力，获得人民爱戴。对信访人民不同情、不理解，天然怀有抵触情绪，甚至不惜动用公权力打压信访者，是非常危险的。江苏高院院改判无罪的李某敲诈勒索案，李某因信访于2005年被监视居住，06年被判决犯敲诈勒索罪，判处有期徒刑三年，违法所得人民币十万元予以追缴。李某不服，开始了长达八年的申诉之路。直至2014年，江苏省高级人民法院作出再审决定，并经审理认为，原审认定原审上诉人李某以非法占有为目的，敲诈勒索政府10万元的证据不足，李某无罪。这样的代价是非常沉痛的。
此外，《信访条例》明确规定：禁止打击、报复信访信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。 刑法第254条规定，国家机关工作人员，滥用职权，假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的行为。是谓报复陷害罪。政府官员不当使用公权力的行为，不但可能引起更持久、更激烈的反抗，而且自身也有涉罪嫌疑。
最后，作为司法机关的人民检察院、人民法院，对于因信访引发的案件，更应当严格审查，依法判断。因为司法机关除了依法审理案件之外，还担负着通过制约政府权力保障公民权利的职责。唯有司法机关有效制约政府权力，才能更大程度上保障公民权益免受政府权力侵犯。
继续阅读
阅读原文