作者｜吉泽钧 中国政法大学本科
              徐青岚 华东政法大学本科
              林学高 上海交通大学本科
              葛雯瑞 上外对外经贸大学大学本科
              曹炜嘉 圣路易斯华盛顿大学 J.S.D.
编辑｜Morry Mu 纽约大学本科
              Caramel 西北 LL.M.
一、事件回顾
近日，由于上海疫情导致的封锁、旅行限制、交通等方面变化，中美两国相关人士的居留和旅行都受到了影响。
4月9日，美国驻华使团发布声明称，美国国务院于4月8日批准了非紧急美国政府雇员以及紧急和非紧急美国政府雇员的家属从美国驻上海总领事馆领区自愿撤离。
美西时间4月13日凌晨4点左右，美国驻华使馆发布官方声明，美国国务院于4月11日下令，强制撤离驻沪外交官。
二、国际条约对于领事馆的规定
美国此次宣布强制撤离的是驻上海总领事馆的外交人员，中国与美国在2020年武汉疫情爆发时期曾互撤过领馆。那么领事馆究竟在两国交流和发展中扮演什么样的角色呢？
依据我国于1979年加入的《维也纳领事关系公约》第5条对领事职务的13项规定，领事馆的职责体现为保护辖区范围内派遣国商务、文化与侨民的具体利益，增进派遣国与接受国之间商业、经济、文化及科学关系的发展，向派遣国国民发给护照及旅行证件等，与使馆代表派遣国与接受国中央政府交往相比，领馆的职务范围限于具体的地域而非派遣国全境，着重保护经常性事务。
美国驻上海总领事馆始建于1844年，1979中美建交后于次年重新开馆，作为远东地区历史最悠久的美国外交和领事机构之一，是美国在中国设立的第二个外交机构，坐落于上海这一中国重要的商务和贸易枢纽，该总领事馆的领区总人口超过2.17亿，拥有农业贸易处（agriculture trade office）、美国教育咨询中心（education USA）、商务处（foreign commercial service）、政治经济处（political & economic section）、新闻文化处（public affairs section）及签证、护照以及美国公民服务处（ visas, passports & American citizen services）这六大部门，其中签证处签发的非移民签证数量在全世界美国使领馆中排名第三。
领馆的馆长由派遣国委派，《维也纳领事关系公约》和国际习惯法并不要求委派领馆馆长须事先征得接受国的同意，但馆长需经接受国发给“领事证书”后才能执行职务，除领馆馆长以外的其他领馆人员原则上由派遣国自由委派。在确保领事能代表本国有效执行职务的情况下，领事享有一定程度的特权与豁免。
在领馆人员的人身自由与行动自由方面，依据《维也纳领事关系公约》第34条与第40条的规定，除接受国为国家安全设定的禁止或限制进入区域外，接受国应确保所有领馆人员在其境内行动及旅行之自由。接受国对于领事官员应表示适当尊重并应采取一切适当步骤以防其人身自由或尊严受任何侵犯。依据我国于1990年颁布的《领事特权与豁免条例》第7条，领馆成员在中国境内有行动和旅行的自由，但中国政府规定禁止或者限制进入的区域除外。
此外，就领馆馆舍而言，接受国负有特殊责任，采取一切适当步骤保护领馆馆舍免受侵入和损害，并防止任何扰乱领馆安宁或有损领馆尊严的情况。
三、中美外交人员的选拔录用
美国目前用于管理、选任外交人员的法律主要是《1980年外交人员法》，该法和之前的《1924年外交人员法》、最早的《罗杰斯法》一脉相承，主要目的在于保证美国驻外机构的运转。
进入70年代后，美国面对着繁重的外交事务与国际危机，严重通货膨胀导致外交人员的待遇实际下滑。不仅如此，外交人员的人身安全也无法得到保障，1979年美国驻伊朗大使馆受到冲击更是直接推动了卡特政府加快立法的进程。
1980年10月1日，《1980年外交人员法》（The Foreign Service Act of 1980）终于被两院通过，取代了美国先前所有针对外交的法律。该法的作用范围不仅及于国务院，而且适用于所有拥有驻外人员的政府机构，例如商务部等。
在选任方面，该法沿用了考试制度。美国的外交官选拔考试设置了英语写作、国际法、政治学、历史、经济与商务、行政管理等多项内容，其中部分属于选做项目。考生在通过资格审查后，首先要进行时长大约一天的高难度笔试。笔试合格后还需要进行口试，当面考察考生的人品、知识掌握程度。相较而言，口试的难度比笔试更高。考生参加口试的同一天内还需要另外做一次心理测试，这类心理测试一般不采用问卷形式，而更像是另一种形式的面试。
口试通过后还有一定的实习期，合格者予以正式录用。根据国务院发布的《外交事务人员考核指南》，上述考试一般在华盛顿特区进行。
除此之外，《1980年外交人员法》还对外交人员的基本工资、奖励、补贴作了清晰的分类，为了鼓励外交人员积极工作，还另外设置了绩效工资制度。为了充分保证外交人员的权利，规定了退休、伤残制度，第九章中设立专章规定了外交人员在出差、离职等方面的权利。
该法授予国务院至高管理地位，国务院和国务院理事会必须履行职责。因而涉及撤回、撤出等重大事项时，需要国务院批准或授权。对于一般事项，“外交劳动关系委员会”可以先一步协调内部关系，平衡不同外交人员的利益诉求，并最终负责将相关意见和要求提交给国务院等机构。
相较之下，我国的《驻外外交人员法》则出台较晚，在立法的细致程度和覆盖面上不及美国法。《驻外外交人员法》主要涉及头衔、权利和义务、考核、待遇等方面。其中考核分为平时考核与定期考核，重点考察外交人员的工作实效，考核结果将作为定职、定级的依据。2005年起，外交官的选任考试并入中央国家机关公务员考试，不再单独命题，也不限定考生生源，获得复试资格的考生将参加由外交部组织的统一复试。另外，对于少部分非通用语考生，外交部依旧另外设置了单独命题的选拔形式。
四、撤离外交人员的政治操作
美国通过领事馆在国际政治上做文章并非首次。在新冠疫情爆发初期，即2020年7月21日，美国突然以“保护美国知识产权和私人信息”为由，要求中方在72小时内关闭中国驻休斯顿总领馆，开中美建交以来之先河。3天后，中国强力回击，采取反制措施，关闭美国驻成都总领馆。
休斯顿总领事馆作为1979年中美正式建交后中国在美国开设的第一个总领事馆，具有重大的政治意义和象征意义，该领事馆的关闭，也意味着当时的中美关系进一步紧张。时任美国国务卿蓬佩奥在要求闭馆两天后，在加州约巴林达的尼克松图书馆发表了“新铁幕演说”：“美国对华接触政策失败，未来应该用‘不信任并核查’的方式对待中国。”值得一提的是，蓬佩奥发表该演说的选址也颇具深意，该地是美国总统尼克松的故乡和长眠之地，而正是尼克松，作为首位访华的美国总统，在1972年通过一次“破冰访问”开启了美国与中国接触、交往的大门。蓬佩奥在此发表涉华演说，一定程度上可以视为对中美外交关系的挑战。
时值美国大选，特朗普政府及共和党的选举核心策略正是“反中”。关闭中国总领事馆一方面能够强化其政治立场，赢得选票，另一方面将舆论从弗洛伊德之死游行（“黑命贵”运动）以及无法控制的新冠疫情中转移出来，把美国民众对美国政府的集中负面情绪转嫁到中美民族矛盾上。
而本次美国撤离驻上海总领馆这一举措同样饱含政治意味，是美国促成中美关系紧张化一系列操作的续写。该行动中有三点值得关注：
首先是美国撤离的动机，究竟是要躲避疫情，还是为了渲染疫情？纵然当下上海疫情形势严峻，然而相较于常居全球疫情榜首的美国，仍是更为安全的，因此将外交人员撤回以躲避疫情显然并非合理借口。
其次，从美国国务院2022年4月8日发出的旅行警告可以看出，美国此次行动不止是针对疫情本身的严重性，而同时将矛头指向中国的防疫政策。其在去往中国的旅行建议中警告旅者：“由于新冠疫情相关的限制，其中包括父母与孩子分离的风险，美国公民不应前往中华人民共和国的香港特别行政区、吉林省和上海市。”在美国疾病控制和预防中心（CDC）发布的中华人民共和国一级旅行健康通知中也写道：“中华人民共和国和香港政府对新冠肺炎的零容忍态度严重影响了旅行和获得公共服务的机会……中华人民共和国政府任意执行当地法律，包括实施任意和错误的拘留，以及未经正当法律程序对美国公民和其他国家公民实施出境禁令……在中国的外国人，包括但不限于商人、前外国政府人员和来自西方国家的记者，因涉嫌违反中国国家安全法而受到中国官员的任意审讯和拘留。中华人民共和国还威胁、审讯、拘留和驱逐在中国生活和工作的美国公民……额外的安全措施，如安全检查和增加警察人数，在新疆维吾尔族和西藏自治区很常见。当局可以在短时间内实施宵禁和旅行限制。”从上述文字表述中可以看出，美国对中国防疫政策存在明显政治倾向，罔顾实际情况，对中国的“动态清零”政策进行情绪浓烈的抨击，同时还不忘习惯性提及中国的敏感政治问题。客观来看，防疫政策的选择事关中国基本国家安全，也是国家主权范围内的自决事宜，中国所作出的旅行限制、暂时隔离等措施都是以配合本国防疫政策为目的，不具任何歧视性和政治性，美国没有立场也没有理由对此进行指责和政策引导。在上海疫情最为严峻的时刻，美国撤领事馆、更新旅行建议等一系列操作并非如同其表面目的——保护国民，而是充满政治色彩和偏见的操弄，试图以此搅动中国舆论，推动中国在抗疫中放开和“躺平”。
第三，美国撤离看似打着人权保护的旗号，实则是对仍在中国的美国公民的不负责任。外交领事人员在驻在国的首要职责就是维护在当地本国公民的权益，而美国驻沪领事人员在特殊时期先行撤离可能使得需要帮助的美国公民不能得到及时救助。反观中国，即使是在美国疫情最严重的时期，中国驻美使领馆也没有任何撤离行动，而是攻坚克难、想方设法为在美华人华侨和留学生提供救助和帮助。中美两国在疫情方面的应对差异折射出两国政府执政理念的差异。
不可否认，中美两国在文化、政治甚至意识形态上都存在重大差异，产生误解和偏见在所难免，然而，作为主权国家，防疫政策的选择是中国的内政，美方可以不理解，但决不能试图干涉。
参考资料
https://www.docin.com/p-2441576793.html
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领事馆
领事
中国
外交人员
总领事馆