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NO.1857-一半基层单位消失


作者：冬之阵

校稿：朝乾 / 编辑：养乐多


就在正在进行的两会期间，关于行政区划调整的提案在热搜中发酵，其中有代表提出，将人口较少的县进行合并。

 

其实，我国的行政区划一直在不断调整，县级行政区划的撤并也并不罕见，例如去年山东省长岛县就与蓬莱市合并，成立新的蓬莱区。

 

而在我们的邻国日本，近代以来也实施过多次行政区合并，而距今最近的一次大规模一次合并就是著名的“平成大合并”。


日本版基层行政大精简

（图：時事通信フォト）▼

 


明治与昭和时期的大刀阔斧


1868年，日本明治政府推翻了德川幕府统治，日本的中央权力回到天皇手中，但此时全国各地的实际控制权还在藩主手中。


此后，经历奉还版籍、废藩置县等一系列加大日本中央集权的措施，日本国土才真正意义上实现了“皇化”，由此也开始了新的行政区划改革，并奠定了今天日本行政区划的基本轮廓。


明治时代初期的废藩置县真正实现了中央集权

从中央机构到地方机构。天皇+官僚终于一把抓

（图：小堀鞆音/Wiki）▼


府县制初期设立及改革的进程

（图：sekainorekisi.com）▼


明治政府在对一级行政单位进行大刀阔斧改革的同时，也在逐手推进次级行政单位的改革工作，并于约十多年后也对基层行政单位进行重组与改革，这就是著名的“明治大合并”。


这是一次从1888年到1889年实行的町村合并。在合并之前，日本地方保留着农耕时代自发形成的自然村落，这类地缘共同体分布分散且规模较小，彼此之间的交流较少，是一种具有很强独立性的人口集中居住地，对于日本新体制已然很不适用了，且容易再次发生西南战争等地方叛乱。


明治维新之后日本人口快速增长

之前的分散居住从生产和管理上都不再适应需求

（图：wiki）▼


1889年4月1日，明治政府正式推行“大合并”，基本指示町村合并标准为每町村300~500户，历时一年多，日本全国总町村数由1888年的71314个改设为39个市和15820个町村，其总数减少了55455个，后续又陆续“修修补补”完善了一批。


明治时期的合并也就推行了一年

不过算是日本近现代区域合并的开始

（图：总务省）▼


这一结果精简了日本町村数，使町村的规模趋于合理，更体现了近代城市及村镇发展的科学规律化。通过这一精简，对于后期日本资本主义经济的发展有着高效推动作用，可以称之为是日本成为真正意义上的近代国家的基础政策。


此后60多年间，日本再未发生大规模町村合并，直到二战结束，日本战败。美军为肃清“昭和势力”而主导改革，其中强化地方自治是改革的重要部分。


这一时期的日本政府并没有太多话语权

美军主导了日本的一大波社会改革

（图：ironna.jp）▼


1946年，在新宪法施行的同时，日本政府废除战前的府县制和市町村制，开始实行中央、都道府县、市町村三级政府体制，并延续至今。


由于领土面积及各种因素的多重影响，今日的日本行政区划共分为两部分，分别为广域地方公共团体和基础地方公共团体两级，此外还有郡（虚化）、支厅等特殊政区单位。


支厅是都道府县下的次级行政组织

在平成大合并之后多改制为振兴局了

（图：kurashigoto.hokkaido.jp）▼


广域地方公共团体是日本的一级行政区划，分为都、道、府、县，四种政区之间的关系平行并列，类似于我国的省级行政单位，但其管辖的面积基本仅相当于我国的地级行政单位。


一级行政单位：1都+1道+2府+43县

（下图仅标明一部分县）▼


一级单位中最特殊的可能是北海道

面积远比其他行政区要大，和近代开发历史有关

（图：shutterstock）▼


基础地方公共团体是则分为市、町、村、特别区四种，他们之间的关系较为复杂。其中日本的“市”概念和中国迥然不同，日本的“市”分为多种，有的管辖面积类似于中国的县级市，大部分管辖面积类似于中国城市中心区部分。


1930年代的广岛市地图

广岛市现今的面积约为906平方公里

还没中国雄安新区面积的一半大

（图：Wiki）▼


至于町的管辖区域相当于中国的街道，而村管辖区域相当于中国的村，他们与部分市共同构成了日本的基层行政单位。


位于东京都千代田区的永田町

被誉为日本政治权力的集中地

国民议事堂，首相府邸，内阁府厅等都位于此町

（图：Wiiii /Wiki）▼


值得一提的是，在二战结束后，日本当时的市町村总数约为10520个，与明治大合并施行一年后的数量相比，只有其2/3。


主体构架完成后，需要一定消化期，到了50年代，日本正式施行昭和大合并，到1961年，日本市町村数缩减到3472个，每市町村人口也由原来的平均5396人增加到14008人。这一政策促进了当地新的市町村的经济建设，加快实现了新市町村社会经济一体化。


1963年，福冈县的五市平等合并为北九州市

并成为了首个政令指定都市

拥有更多的地方自治权力

（图：rekishi-memo.net）▼

 



停滞的平成时代


然而随着时间的发展，日本来到了平成时代，昭和大合并遗留的政区改革成果，已与平成时代的日本有所脱节。


日本战后经济迅速恢复和发展，1968年超过另一个战败国德国成为资本主义第二经济强国，创造了经济发展的奇迹，其经济发展模式也成为世界众多国家学习和借鉴的对象，一些负面问题也因成功的光芒而被遮蔽。


战后日本开始经济改革

先后经历了神武，岩户，伊弉诺三个景气时代

是日本50年代到70年代的经济发展高峰期

（新干线开通 图：n-morimoto.com）▼


然而以1991年初“泡沫经济崩溃”为转折点，日本经济发展进入停滞期，整个90年代也被称为“失去的十年”。


在当时的经济低迷时期，许多在经济恢复和发展时期产生的负面遗留问题，也由于发展的停滞而集中爆发。


狂欢之后，总是一片狼藉

（图：zepsite.blog63.fc2.com/）▼


比如日本欠发达地区人口的过疏问题日益严重。随着日本城市化的深入发展，人口向三大都市圈集中。而同时随着日本经济的发展，第一产业的比重也在下降，第二、三产业的比重大幅上升，日本都市开发不断深入，大量农村变为城市，而大量农村人口也涌向城市。


随着城乡差距和年轻一代外出接受教育等原因

想留在乡下的人越来越少了

（图：shutterstock）▼


大量劳动力涌入都市，成就了日本大都市的表面光鲜，但与此相对的是日本欠发达地区的停滞发展。而这些地区又是日本经济发展中具有极为重要的战略区——日本主要粮食蔬菜瓜果产业，确保了日本农产品不是完全依赖于进口，不至于完全被外国“卡脖子”。


都出去打工了，谁来保证农产品供应呢

（图：shutterstock）▼


另一大问题则是众多发达国家都面临的少子老龄化问题。日本在70年代就正式步入老龄化社会，但当时日本经济还保持着平稳发展，老龄化问题并不是那么突出，日本政府和社会对老龄化问题也没有很清楚的认知，自然就谈不上对即将到来的老龄化问题做充分的准备工作了。


随着经济发展趋于停滞，这一重要问题必然暴露，随之而来的就是多米诺骨牌似的负面效应。而解决老龄化问题还需要地方的通力合作，但日本一些政区受制于其自身财政基础薄弱，没有运行这些政策措施的能力，例如修建老年人活动中心、幼儿园等配套设施。


人口老龄化问题加剧，地区经济也会随之下滑

小的行政单位往往没有能力解决养老问题

（图：shutterstock）▼


另一项原因则是，居民日常生活圈不断扩大，区域联系加强，但新的日常生活圈与当前的地方行政区域划分产生了不协调现象，给居民生活带来诸多不便。


因此，他们迫切需要通过某种方式来进一步加强彼此间的联系和合作，而建立新区划所必要的共同文化圈已然成熟。

 



平成大合并的成与败


由此，日本平成时代的各级政府根据不同地区不同情况对症下药，市町村大合并就此轰轰烈烈地开始了，主要分两种形式：


第一种是新设合并，这种合并方式是全部废除合并各方原有的市町村建制，重新组成一个新的市町村；类似于国内将某几个街道全部撤销整合。


新设合并比较像组队发展合作共赢

编入合并就是大鱼吃小鱼了..

（图：city.ishikari.hokkaido.jp）▼


第二种是编入合并，这种合并方式又称之为吸收入合并，是在合并各方市町村的条件不对等的情况下，以其中人口较多、规模较大的一个市町村为基本盘，去合并其它的市町村；类似于国内的某个镇发展情况良好，将周边多个欠发达乡吞并。


富田町的体量和熊本市自然没法比

合并方案就是废除町，并入市

（图：city.kumamoto.jp）▼


通过日本1999年3月到2010年3月的近十多年的平成市町村大合并黄金期（其后仍有零星操作），全国市町村数由3229个减少到1730个，实现了基本减半的成绩，同时也带来了一系列后果。


人没减少，变得只是行政区的大小和级别

（除去死亡新生等变化）

（图：总务省）▼


最显著的变化是扩大了居民生活圈，提升了公共设施及服务的使用范围，不再受之前蹩脚的政区因素限制。同时，通过对名称的更改，例如“村”改为“市、町”建制，也在字面意义上提升了当地的对外形象，消除不明真相的外人对其“土气”的印象。


而随着边改革边合并的进行，“村”建制也被大量合并或撤销。截止到2017年，日本的“村”已经是二级行政区中数目最少的，只有175个。而且由于各地发展水平的不同，各地分布也不均衡，类似与深圳等城市“无县”，有13个县已经“无村”，而有21个县有1~5个“村”，保留“村”最多的是长野县，有31个。


长野县行政区划

长野县地形狭长，以高山和盆地为主

想必也是影响合并的一个原因

（图：日本气象厅）▼


而在日本城市化进程中，大部分的市也是经过市町村合并而形成的，只有少数市是自然生长，由村—町—市的自发演化，随着平成大合并的进行，日本的城市化进程也随之加快。




当然，积极作用甚大的平成大合并，自然也会有着相应不可避免地消极影响。


例如合并之后市町村的地域范围扩大了，拉远了政府所在地与部分民众之间的距离，使得民众与政府之间的意见沟通可能不畅，增加成本。


另一方面就是文化的话语权问题，较小的市町村被规模较大的市町村合并后，其本身固有的历史、文化、传统等都可能受到漠视，对于相关地区的乡土历史文化传承产生消极作用。


有融合就会有矛盾

昭和大合并时期前赤羽町和前山形县中川村的对峙

即使采取全体投票的方式

人数较少的集体的话语权还是很弱

（图：rekishi-memo.net）▼


再则就是发展的话语权问题，被兼并的一些小町村的特色产业可能得不到新政府的支持，而小町村的一些居民意见也可能很难在当地的议会中通过。


值得注意的是，这些消极后果，并不是单单日本政府所要面对的问题，而是世界上所有想要进行大规模区划调整的国家都要面临的问题。



参考文献：

1.汪洋.日本市町村"平成大合并":缘由、形式及影响[J].世界农业,2017

2.日本平成市町村大合并的剖析(1999-2006年)[M].陈馨.苏州大学

3.焦必方,孙彬彬.日本的市町村合并及其对现代化农村建设的影响[J].现代日本经济,2008:42-48.



*本文内容为作者提供，不代表地球知识局立场 

封面：shutterstock



END


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