深度 | 没有移民，美国工业复兴只是做梦

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源：POLITICO

翻译：胡安

编辑：江南

从哥伦布市中心出发，开15分钟的车，郊区突然被农地取代。穿过一片奇怪的大豆田、庞大的办公园区和孤独的教堂，拜登政府希望在世界上最大的科技公司之一的帮助下，把美国变成一个微芯片制造中心。

在今年3月的国情咨文演讲中，乔·拜登总统将这片1000英亩的玉米秸秆和农舍称为“梦想之地”。在三年内，它将拥有两家由英特尔运营的芯片工厂，总价值200亿美元——而且英特尔承诺，由于华府愿意提供补贴，它将再投资800亿美元。这是一项全美努力的一部分，目的是防止再次出现微芯片短缺，支撑先进工业基础，并从亚洲夺回数千个高端制造业岗位。

三年内，俄亥俄州约翰斯敦将拥有两个英特尔运营的芯片设施，总价值200亿美元。

但是，即使拜登签署了超过520亿美元的“激励”法案，旨在吸引芯片制造商到美国来，但一个由行业游说人士和科学倡导者说总统的梦想缺乏一个关键要素——一个小而关键的高技能工人群体。这是一个在政治上令人不安的讽刺：为了实现美国长期寻求的高端制造业回归美国的目标，美国必须吸引更多的外国工人。

美国国家科学委员会成员朱莉娅·菲利普斯（Julia Phillips）说：“对于整个高科技产业——当然也包括芯片产业来说，劳动力是一个巨大的问题。这简直是一场完美风暴。”

从电气工程到计算机科学，美国目前在科学、技术、工程和数学领域培养的博士和硕士学位人才不足以满足微芯片工厂的工作缺口。几十年来，美国对STEM教育的投资不断下降，这意味着与大多数国际竞争对手相比，美国现在培养的本土出生的 STEM 高级学位获得者更少。

外国人，包括许多在美国受过教育的人，一直在填补这一空缺。但是，令人困惑和不合时宜的移民制度、签证处理的历史积压以及日益高涨的反移民情绪，在需要新一波移民潮的时候，阻断了外国STEM人才的流动。

两党中有权势的成员都已诊断出问题所在，并提出了可能的解决方案。但到目前为止，他们一直受到移民政治的阻碍，少数议员阻碍了改革，很少有人愿意拿自己的职业生涯冒险去实现。随着吸引全球芯片公司的窗口期已经开始关闭，越来越多的人警告国会，他们的时间不多了。

“如果国会不解决人才瓶颈，这些半导体投资就无法获得回报，”智库进步研究所（Institute for Progress）高级移民研究员杰里米·纽菲尔德（Jeremy Neufeld）说。

考虑到移民问题极其敏感，芯片行业通常不愿直接倡导改革。但随着它们向美国的项目投入数十亿美元，同时还在考虑成本高得多的计划，紧迫感开始占据上风。

“我们看到，越来越多的员工等待绿卡的时间越来越长，”英特尔员工政策主管戴维·沙胡廉（David Shahoulian）表示。“在某种程度上，吸引和留住人才将更加困难。这对我们来说是个问题；这对科技行业的其他公司来说也会是一个问题。”

沙胡廉说：“在某个时候，你会看到更多这类职位被转移到海外。”

蓬勃发展的技术

微芯片并不是什么新鲜事。不断变化的，是这些芯片的功能和普及性。研究人员可以在芯片上放置的晶体管数量大约每两年翻一番，这一现象被称为摩尔定律。

芯片的发展促成了20世纪90年代的信息技术繁荣。自那以后，一切都在加速发展——微芯片仍然是智能手机和导弹技术进步的主要驱动力，但它们也越来越多地集成到家用电器中，包括烤面包机、恒温器和马桶。现在，即使是市场上最便宜的汽车也装有数百个微芯片，而电动或豪华汽车则装有数千个微芯片。

所有这些都构成了一种被广泛视为新数字经济基石的商品。与之前的化石燃料一样，任何控制芯片生产的国家在全球舞台上都拥有关键优势。

直到最近，美国还是这些国家之一。但是，虽然芯片的设计在很大程度上仍在美国进行，但其生产能力已急剧下降。世界上只有12%的微芯片是在美国生产的，较1990年的37%有明显下降。如果排除晶体管间距更大的“传统”芯片，这一比例将进一步下降——绝大多数尖端芯片都是在台湾地区制造的。

到2020年，国会山的车轮已经开始转动。2021年1月，议员们通过了《美国芯片法案》（CHIPS for America Act），作为年度国防法案的一部分，该法案授权联邦政府为芯片制造商支付费用。

三星公司暗示，将在德州奥斯汀市显著扩大新芯片工厂投资规模。

这些补贴，以及针对芯片行业的新税收抵免，最终在7月底送到了拜登的办公桌上。英特尔并不是唯一一家承诺一旦资金到位就会推动美国项目的公司——例如，三星就暗示将显著扩大它在德州奥斯汀市的新芯片工厂投资，从原先的170亿美元扩大到近2000亿美元。议员们已经在将这些补贴吹捧为美国高科技制造业复兴的关键一步。

然而，同样是这些立法者，当中的许多人以及行业游说者和国家安全专家也在悄悄担心，如果没有足够的高技能STEM工人，再多的芯片补贴都会落空。他们指责国会未能抓住机会来解决这个问题。

技术工人在哪里？

大多数官员都直言不讳：在俄亥俄哥伦布地区，根本达不到为两家微芯片工厂配备技术工人的要求，更不要说计划中的八家工厂了。

俄亥俄州共和党副州长乔恩·赫斯特德（Jon Husted）承认：“我们将需要一支STEM劳动力队伍。”

但赫斯特德和其他人表示，他们对遍布哥伦布市的高等教育机构网络——包括俄亥俄州立大学和哥伦布州立社区学院（Columbus State Community College）——能够迅速增加该地区的劳动力感到乐观。

“我觉得我们就是为此而生的，这就是我们的职责所在，”哥伦布州立社区学院校长戴维·哈里森（David Harrison）说。他强调，英特尔官员一再重申，前两家工厂所需的3000个工作岗位中，70%将是需要两年副学士学位的技术工人。

然而，哈里森担心的是，他和其他高等教育界的领导们能以多快的速度说服成千上万的学生报名参加STEM课程，并在毕业后加入英特尔。前两家工厂计划在三年内全面投产，在此之前将需要大量工人。他说，他的大学仍然缺乏指导芯片制造的必要基础设施——“我们缺少一些晶圆处理、无尘室之类的东西”——并解释说，英特尔和国家科学基金会最近提供的资金将不够，校方需要华府提供更多支持。

缺乏本土STEM人才并非哥伦布地区独有的现象。在全美各地，尤其是在芯片行业计划搬迁的地区，官员们都在担心明显缺乏熟练技术工人的问题。今年2月，台积电以技术工人短缺为由，宣布将亚利桑那州新工厂的迁入日期推迟6个月。

菲利普斯说：“无论是两年制项目还是博士学位，在所有级别，都存在高科技STEM人才短缺。”国家科学委员会成员强调称“美国本可以创造数百万STEM人才——他们基本上被拒之门外，这种落后是从基础教育的头几年开始的。”

美国全美制造商协会（National Association of Manufacturers）等行业组织长期以来一直认为，在为高科技行业配备人员方面，有必要双管齐下：重新评估移民政策，同时大力投资劳动力发展。

众议院和参议院被放弃的竞争力法案都包含了加强联邦政府对STEM教育和培训支持的条款。除此之外，众议院法案还将把佩尔助学金的资格扩大到从事职业培训项目的学生。但参议院领导层认为，在8月休会前，两院就这些法案举行会议难以达成协议，因此取消了这些条款。

全美技能联盟（National Skills Coalition）政府事务董事总经理凯蒂·斯派克（Katie Spiker）表示，放弃扩大佩尔助学金表明国会“没有以我们需要的方式回应对工人的需求”。“随着时间的推移，这个问题只会越来越复杂，”斯派克说。“随着技术的变化，人们需要改变和发展他们的技能。”

国会终于在7月下旬向总统提交了一份更小的《芯片与科学法案》，其中包括芯片补贴和税收抵免，用于开发微芯片劳动力的2亿美元以及一系列研发条款。该法案预计将增强国内STEM人才池，但可能无法实现对人才培养的长远规划。

菲利普斯说：“你可以在六年内做出一些改变，但如果你真的想解决问题，它更接近于20年的投资。在这个国家，很难看到会有任何领域着眼于对20年后做投资。”

移民军备竞赛

微芯片行业正处于全球重组之中，预计这一重组将持续十年的大部分时间，而美国并不是唯一一个铺设红地毯的国家。欧洲、加拿大、日本和其他地区也在争相吸引微芯片公司设厂。在短时间内组建出一支高效的STEM劳动力队伍，将是说服企业选择美国的关键。

这在技术人员层面将是一个挑战，在大多数微芯片工厂，技工约占员工总数的70%。但这些工作只需要两年学位——在六年的时间里，持续的教育和招聘工作可能会培养出足够多的STEM工人，至少可以维持工厂运转。

对于博士和硕士来说，情况就完全不同了。博士和硕士学位需要更长的时间来获得，行业代表说，它们在工厂的劳动力中占比较小，但至关重要。

英特尔全球STEM研究、政策和倡议负责人加布里埃拉·冈萨雷斯（Gabriela González）表示，大约15%的工厂员工必须拥有材料和电气工程、计算机科学、物理和化学等领域的博士或硕士学位。在美国大学中，成功毕业并获得这些学位的学生大部分是外国公民，而且越来越多的人在毕业时没有移民身份，无法在美国工作，也没有获得移民身份的明确途径。

大约15%的工厂工人必须拥有材料和电气工程、计算机科学、物理和化学等领域的博士学位。

美国国家科学委员会今年早些时候的一项估计显示，拥有高级STEM技能的学生中，在外国出生的学生比例稳步上升。对于对芯片行业至关重要的学位来说尤其如此——近60%的计算机科学博士是在外国出生的，超过50%的工程博士也是如此。

英特尔的沙胡廉说：“我们完全依赖于雇佣外国员工来满足这些需求。”和芯片行业的许多人一样，沙胡廉认为，美国现有的科技巨头和大量涌入的微芯片公司需要大量高技能STEM专业人士，而美国目前就是没有足够多的相应人才。

许多从美国大学获得高级STEM学位的外国人也愿意留在美国工作。但美国的移民体系正在以创纪录的数量拒绝这些工人。

拉维是印度公民。近三年前，他从东部一所著名大学的STEM硕士项目毕业，然后搬到加州，在一家国际芯片公司担任设计验证主管。他已经三次申请H-1B签证，但一次都没抽上。他目前的签证只允许他工作到年底，所以拉维放弃了，搬到了加拿大，在另一家芯片公司工作。鉴于他的技能，他认为自己将很快获得加国永居身份。

“那里的申请程序非常简单，”拉维说。他指出，加拿大官员对他们12周的处理时间表示歉意（他说，他们被难民申请淹没了）。

拉维说，如果让他选择，他情愿留在加州。但现在，他的故事给他在家乡的弟弟敲了一记警钟。拉维说：“当他在印度完成本科学业后，他想要去对移民更友好的国家深造。在这一点上，他确实更倾向于去加拿大。”

卡托研究所（Cato Institute）今年早些时候发布的一份报告发现，目前有140多万技术移民滞留在绿卡积压中，仅比2020年150多万的历史高点略有下降。这当中82%的申请人来自印度，12%来自中国。

美国政治的第三条轨道

芯片行业与华盛顿分享了对美国STEM劳动力不断下滑的焦虑，反复要求国会让高技能人才更容易留下来。但与他们高调为补贴和税收减免而进行的游说不同，在谈及移民时他们做得非常低调。虽然芯片游说者花了几个月的时间告诉所有愿意听的人，为什么520亿美元的财政激励措施是“战略上的当务之急”，但他们直到最近才愿意公开讨论他们对移民问题的担忧。

7月下旬，九家主要芯片公司计划向国会领导层发出一封公开信，警告称高技能STEM员工的短缺“从未如此严重”，并敦促国会议员“实施急需的绿卡改革”。但这封信在最后一刻被撤回，因为一些公司担心在错误的时间卷入一场紧张的移民辩论。

国家安全部门的领导人就没那么害羞了。今年5月，40多名前官员向国会领导层派出了一名领导人，敦促他们巩固美国移民优势。他们写道：“有世界上最优秀的STEM人才在身边，美国将很难落入失败的境地。没有它，美国将很难取胜。”

前官员们敦促议员采纳并通过众议院竞争力法案中的一些条款，取消拥有STEM博士或硕士学位的外国公民获得绿卡的上限。这将是一个相对较小的人数——乔治敦大学安全与新兴技术中心2月份的一项研究表明，芯片行业只需要大约3500名外国出生的工人就可以有效地为美国的新工厂提供员工。

保守的美国企业研究所（American Enterprise Institute）专门研究技术和国家安全的高级研究员克龙·基钦（Klon Kitchen）说，“这类人的数量如此之少，因此已经有了人为的上限。”

基钦建议共和党对移民的警惕不应该适用于这些高技能工人，国会大多数共和党人也同意他的观点。德州参议员约翰·科宁（John Cornyn）就表示支持高技能STEM工人移民，但艾奥瓦州资深共和党参议员查克·格拉斯利（Chuck Grassley）阻止了科宁和民主党等人多次试图将绿卡条款纳入最终的竞争力方案。格拉斯利认为，为移民社区的一小部分人开后门，“削弱了今后进行全面移民改革的可能性。”即使在拜登政府官员6月16日专门为他召开的机密简报会上介绍了有关国家安全的后果后，他仍然拒绝让步。这项努力已经被束之高之（尽管在年底国防法案中塞进相关条款的努力正在进行中）。

参议员约翰·科宁支持向高技能的STEM工人移民，他所在的德克萨斯州有望从奥斯汀的芯片工厂扩张中受益。

科宁在7月说，他基本上已经放弃了说服格拉斯利。他将这归咎于极右翼对任何放宽移民限制的条件反射式愤怒。“现在在这里，你说什么做什么都会给你带来麻烦，”他说。

鉴于这一现实，很少有共和党人愿意在这个问题上冒险。

美国企业移民联盟（American Business Immigration Coalition）执行主任史业敏（Rebecca Shi）表示：“如果你看看共和党全国参议院委员会或共和党总检察长协会发出的信息，你会发现都是‘边境、边境、边境’。”史女士说，即使是温和的共和党人也不愿公开推进“为半导体集成电路的STEM博士人才提供合理签证”的论点。

“他们给人的感觉就是……‘选举之前我不能说那些话，’”史业敏说。

促进STEM移民

尽管他们不得不缩小自己的野心，但努力提高STEM移民绿卡上限的议员们并没有放弃。今年7月，由于委员会之间的管辖权争论，倡导者未能在众议院的年终国防法案中加入一项条款，该条款将取消“关键”STEM领域的博士人数上限。他们现在希望把这一条款硬塞到参议院的国防法案中，并选择了北卡罗来纳州共和党参议员汤姆·蒂利斯（Thom Tillis）作为他们在参议院的支持者。

但蒂利斯已经面临来自右翼的阻力。尽管得到了广泛的支持，但很少有人真正相信有足够的势头来克服格拉斯利和少数其他议员愿意阻止任何行动。

“双方的大多数成员都认识到这是一个他们需要解决的问题，”英特尔的沙胡廉说。“他们只是还不愿意妥协并承担随之而来的政治打击。”

英特尔的工厂在修建中， 8家芯片工厂所需的大量水电基础设施正在铺设。

与此同时，全球芯片行业也在发展。尽管大多数公司仍计划在美国设立工厂，不管STEM移民会发生什么，但沙胡廉表示，在这方面的不作为将不可避免地限制英特尔和其他公司的投资规模。

他说：“你已经看到这种动态在发挥作用。你会看到公司在加拿大设立办事处，在其他地方设立办事处，把研发工作转移到世界其他地方，因为在其他地方比在这里更容易留住人才。”

英特尔仍在俄亥俄耕耘，反铲锄翻腾着泥土，农民们祖祖辈辈拥有的房子被收购，8家芯片工厂所需的大量水电基础设施正在铺设。长期来看，这些投资是否会有回报，可能取决于国会在STEM移民问题上的处理能力。目前没有什么乐观的迹象。

参议院商务委员会主席玛丽亚·坎特韦尔（Maria Cantwell）表示，她有时希望自己能“把所有人摇醒”。但她认为，经济和地缘政治现实最终将迫使国会向高技能外国工人敞开大门。

坎特韦尔说：“我认为问题在于你是现在做还是等到十年后做。如果再等十年，你会后悔的。”

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