[提要]公权在本质上属于私权的另一种表达。当代法律结构中公法与私法的交汇与融合，以及公权介入私权领域对私权顺利行使所具有的促进作用等，成为私法中公权规范引入的基本依据和制度基础。在现行民法典中公权规范主要体现在宪法目标条款的引入，国家及专门机关对平等民事主体民事权益的保护和合法限制等方面。由于民法典自身私法属性的制约以及公权介入的目的在于增进私权的实现，民法典中公权的介入存在必要的限度。从更为积极的角度理顺民法典中私权与公权的内在关系，消除两者的内在冲突和矛盾，需要在民法典与其他法律规范互动的层面上实现公权与私权的有效衔接。
[关键词]民法典；公权力；私权利；民事主体
基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目“国家区域治理视阈下的边疆地区基层人民调解研究”（2022Y064）阶段性成果。
作者简介：牟奕霖，云南大学法学院博士研究生，研究方向：宪法与行政法学。
2020年5月十三届全国人大第三次会议正式通过《中华人民共和国民法典》，并于2021年1月1日开始实施，这是我国私法领域法治建设的标志性事件。作为私法领域典型代表之作的这部民法典，从基本结构和具体法条内容来看，除对民事法律关系参与者的民事权利做出全面系统规定外，又引入了一定公权规范的内容，体现出公权对私权领域的一定介入，以及与私权在一定范围内的融合。从民事法律活动的实践来看，公权对私权领域的介入是客观存在的，也是必要的，这是民法典引入公权规范的客观依据。然而，作为私法代表的民法典引入公权规范仍须在法理依据上加以解释，同时，在我国现行民法典中公权规范又有哪些具体表现，如何确定公权介入私权的限度，以及由公法和私法构成的整体法律体系中如何有效衔接公权与私权的关系等，正是本文所要解决的问题。
一、私法中公权规范引入的法理依据
公法与私法的根本界分在于两者调整和规范的权力（利）范畴体现的公与私的差别，但公法并不排斥私权规范的引入，如宪法中包括公民基本权利和义务的私法属性的系统规定，这可从公法作为国家政治和社会生活的基本法律规范需要引入对私权的整体国家保护加以解释。然而，作为私法典型代表的民法典能否同样引入公权规范的内容？其在法理上的正当性和合法性依据是什么？在笔者看来，私法规范中引入公权规范并对私权产生实际影响的主要法理依据在于以下几个方面。
（一）公权力在本质上是私权的另一种表达
国家机构公权力的运行具有自身的规范依据、行为方式以及追求的价值目标，将公权力视为私权的另一种表达，并非意味着公权力在内容和形式上属于私权的范畴，而反映的是两者密不可分的内在联系，尤其是私权利作为整体公权力存在的唯一法理基础的事实。首先，公权力来源于私权。在现代政治哲学中，国家是“大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体。”[1]（P.131）显然，国家作为一种具有抽象化的整体性社会结构的核心，是代表大多数个体意志的一个集合体。国家权力的产生是公民个人或社会群体将自身的权利（私权）向国家做出的一定让渡，由国家以公权的形式代为行使这些权利。因此，由国家机构实际行使的公权力，无论其运行的依据和表现形式如何，均以私权作为其产生的唯一依据，在本质上也具有“私”的属性。其次，公权力存在的正当性和合法性也以私权为唯一根据。由于公权力来源于公民对自身私权的适当让渡，没有个体私权的存在及其让渡，就不可能有国家整体公权力的实际产生，当然也就不具有其存在的正当性和合法性地位。“国家权力的合法性来源于一国全体公民的同意和承认，”[2]私权利的让渡实际上是全体公民对国家代为行使权利的承认或默许，从而成为国家行使权力合法性和正当性的一种重要基础。最后，公权力运行的最终目标也在于为私权的行使提供保护。公权力来自私权的让渡，本质上是国家机关对公民个体私权的代为行使，国家机关行使公权的目标最终在于增进公民个体的经济利益和社会福祉，简言之，为公民享有和实现私权提供有效的服务和帮助。在涉及民事权利产生、确认、变更和撤销等民事活动领域，国家机关运用必要的行政管理和司法手段等可以有效维护这些私权的正当行使。所以，从公权力的根本来源、存在的正当性和合法性以及最终服务于私权的固有特性来看，公权力与私权有着密不可分的内在联系，在私法中公权力的存在实质上是私权行使的另一种表达形式，这可成为民法典中公权力因素适当介入的重要思想依据。
（二）当代公法与私法的交汇和融合为公权力介入私法领域提供了制度性基础
随着当代中国社会经济的不断进步和发展，作为纳入法律规范调整的社会关系样态也呈现复杂多变的特征。“在价值取向多元化，市场和政府双重失灵等严峻的现实面前，那种非此即彼、泾渭分明的公、私法二元体制无法解决各种社会问题。”[3]例如，当代中国城镇的基础建设和经济发展中，政府对公民不动产或动产采取的必要征收、征用措施，既涉及政府市政规划和管理的公权行为，也涉及公民个人或集体财产所有权的改变。前者本应由行政法律规范调整，后者则应适用民事法律规范，显然，这类问题难以适用单一的行政法律规范或民事法律规范加以解决，而须通过公法与私法两者的融合方式加以调和。民法典对征收征用制度的规定则是以私法为基础融合公法手段解决这一纵横社会关系的事例。正是这类问题的存在使得“公法和私法变成不可分割、相互缠绕的整体，”[4]这是当代公私两法相互交汇与融合的基本前提。同时，“民法是市场经济的基本法，它的理念、原则、制度和规范设计在很大程度上都是建立在自由竞争的市场经济的基础之上的，”[3]强调市场主体过于自由化的支配地位，而削弱政府行政手段的监管，也将导致市场的无序和个体民事经济权益的受损，公法因素融入私法的基本规范之中也是调和民法典纯粹私法属性的一种现实需要。以（私法）自治为导向的私法与以管制为目标的公法，通过强制性规范这一媒介，相互交错和融合在一起。[3]在民法典中引入的征收征用制度、不动产登记制度、监护人制度等强制性规范显然是公法与私法之间交汇和融合的重要体现。而当代中国法律结构中出现的公法与私法相互交汇与融合的倾向，为私法引入公权规范提供了重要的制度性基础。
（三）民法典中公权力的引入对私权的健康和顺利发展起着正向作用
从立法动因和实践效果来看，公权力规范纳入民法典中不会对私权的产生和发展带来根本性的限制或者阻碍，相反，对私权的健康和顺利发展具有积极的推动作用：一方面，民法典通过引入公权力的手段切实保障民事权利的顺利行使和实现。民法典中作为民事法律关系调节因素的公权力的引入，可以对民事主体私权的有效行使起到重要的保障作用。这主要在于国家机关公权力行使中承担的三种义务：一是，确权义务，即确认民事主体应享有的合法民事权利，如民法典中规定的不动产登记制度属于登记机关对公民不动产权承担的确认义务。二是，给付义务，即对社会弱势群体民事权利行使中承担的协助或辅助义务，[5]如民法典中对无民事行为能力或限制民事行为能力人规定的监护人制度，其中监护人的产生和职责履行需要作为公权代表的民政部门的协助。三是，对民事权利受到侵害的消除或制止义务，即国家有关机关对民事主体享有的合法民事权利受到侵害或妨碍时所承担的必要消除或制止义务。民法典规定的国家行政机关通过行政手段以及人民法院通过司法手段可以消除或制止对合法民事权利的侵害，以实现对民事权利的有效保护。
另一方面，公权力介入私权领域也可对私权的行使或享有加以合理的限制。有学者指出，通过公权对私权的自由行使加以限制源于三个基本需要：一是，私法无法有效规制的社会问题需要公法协助。二是，自由的边界需由秩序、安全和正义等价值来匡正；三是，市场失灵可以由政府通过管制加以纠正。[3]这一论述表明，民事活动领域中个体所行使的民事权利因整体利益和价值的需要并非不受限制，而有效的限制措施来自公权力的介入，其所实现的目标在于个体权利的行使与社会整体秩序利益的协调。应该指出，公权力对私权领域适当和有效的干预，也有利于私权自身的健康发展，因为“没有任何限制的自治本身就偏离了自治的初衷。”[3]民法典对公权力介入的诸多规定既是一种正向促进民事权利有效、顺利行使的规定，也是通过国家机关作为监管者的身份对民事权利产生、行使、变更和撤销等方面加以规制和约束的规定，目的均在于保证民事权利的有效和正当行使。
综上，在政治哲学中公权起源以及与私权交互作用的基本理论，对当代我国民法典订立中对公权与私权的关系调整产生了如下具体影响：其一，民法典中对公权力介入的调整来自国家权力在民事法律关系中存在的正当性要求。其二，一定限度的公权力纳入民法典的调整范畴，本身是民法典源于国家权力承继的固有状态，显明民法典并非纯粹私法的属性，而存在与公法理念和价值层面的内在联系。其三，民法典中公权属性的呈现，根本目的不在于表明公权在私法中的实际存在和干预私权的事实，而在于与私权的交互作用中实现对私权的确认、授权和保障。
二、民法典中公权力的具体规范
从现行民法典的基本结构和内容来看，公权力参与或介入民事法律关系主要有两种途径：一种是作为民事主体参与到民事法律关系之中，享有民事权利和承担民事义务。民法典总则中规定的特殊法人包括国家、国家机关以及具有公共管理职责的其他社会组织，它们所享有的所有权、用益物权和债权等同样由民法典保护。另一种是国家机关以及具有公共职责的其他社会组织可以在民法典的现行制度安排下，通过公权或公共职责的行使保护或制约民事主体人身权利、财产权利以及其他合法权益的实施。民法典有关公权力介入民事活动的领域以及对公权力行使的相应规范，均是围绕上述公权力介入民事法律关系的两种途径做出的安排。从民法典的具体内容来看，公权力对民事法律关系领域的参与或介入主要体现在以下几个方面。
（一）宪法确立的国家目标条款在民法典中的体现
民法典中有关“国家”名义所体现的整体性介入经济民事法律关系的纲领性规定，与《宪法》序言和总纲中描述国家目标的条款相似，这些条款多数是以宣示性的语言加以表述，对民事活动具有一般指导性意义。如民法典第206条有关国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利的规定，以及该法典第207条有关国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯等的规定，与我国宪法第11条（国家对私营和个体经济等合法权益的保护）、第12条（国家对社会主义公共财产的保护）和第13条（国家对公民私有财产权和继承权的保护）的规定相对应。这些规定表明，作为下位法的民法典对宪法涉及社会经济生活中各类民事主体合法权益整体保护加以确认和贯彻的基本思路。民法典之所以对宪法中的国家目标条款加以明确规定有以下几个主要理由：首先，落实宪法对社会经济发展利益保障的基本精神。《宪法》作为国家的根本大法，是对国家根本政治、经济制度和重要社会关系加以整体规定的法律规范，需要通过下位法的设计来落实宪法的基本精神，且由于公权是私权让渡出的一部分，将公权规范纳入民法典的范畴也与法理的正当性要求并行不悖。其次，宪法性规范运用于民事司法实践的现实需要。最高人民法院于2016年发布的《人民法院民事裁判文书制作规范》第4条规定：“裁判文书不得引用宪法和各级人民法院关于审判工作的指导性文件、会议纪要、各审判业务庭的答复意见以及人民法院与有关部门联合下发的文件作为裁判依据，但其体现的原则和精神可以在说理部分予以阐述。”按照最高人民法院的该项要求，尽管宪法的基本原则和精神可以在裁判说理中加以说明，但宪法的具体条款被排除在人民法院民事裁判文书的法律依据之外。通过民法典引入宪法规范的方式，则可消除民事裁判文书引用宪法规范的技术性障碍，在司法实践中实现民法所承担的部分“宪法功能”，[6]也可增进民事裁判的权威性和执行力。最后，宪法性条款的引入是一定程度的私法公法化发展趋势的现实需要。改革开放四十年的社会经济发展所产生的深刻变化反映在经济模式上，不再是单纯由国家行政手段主导的计划经济模式，也不是任由市场主体自主发展，缺乏国家政治和行政手段控制和监管的模式，而强调两种经济模式的融合和互补。由此在我国经济发展的价值取向上呈现出一种价值多元的基本原则：一方面需要充分发挥市场主体的自主性和自治性，另一方面又须通过市场监管和政府干预实现经济发展和民事交往活动的基本安全和秩序保障。所以，对公法与私法关系的处理，不应采取单纯将私权领域的关系归于民法调整，公权领域的范畴归于宪法制度安排的方式。作为宪法下位法的民法典将国家目标条款内容纳入其基本规范的一部分，正是回应社会经济发展这一基本方向的必然要求，反映出民法典并非属于单纯私法而与公法存在一定交叉的属性。
（二）国家及其国家性组织作为民事主体所享有的财产权保护
国家及其国家性组织参与民事活动扮演了民事权利享有者的重要角色，从民法典对平等民事主体权利保护的顺序来看，国家及其国家性组织财产权的保护被置于首位。民法典第242条规定，法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何组织或者个人不能取得所有权。民法典第244条、第247-254条具体列明国家对土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、野生动植物等的国家所有权。而对国家性组织（国家机关、事业单位和国有企业等）所享有的财产权保护，民法典第255条、第256条和第257条等也做了明确规定。国家及其国家性组织参与民事法律关系所享有的财产权由民法典所调整，在与其他民事主体的交往中以对等自愿为原则，因而具有一定的私法属性，但其与自然人和其他法人所享有财产权的私法属性又明显不同，在本质上具有公权特性：一是，国家及国家性组织所履行的公共管理职能所决定财产的公共属性。它的财产取之于民，用之于民，本身并无独立利益，符合公权的应有之义。二是，民法典中的国家财产所有权具有更强的独占性，而不完全适用于民事主体之间的平等保护。由于国家及国家性组织财产及其财产性利益的实际功效关乎国计民生，对其的保护当然更为规范和严格，相应侵犯国家财产所有权的危害行为受到的制裁也更为严厉。我国除了民事法律手段规制外，更为重视通过行政法和刑法等手段对其进行有效保护。三是，对国家财产权运行的限制和约束相对较宽松。根据民法典第209条的规定，自然人和法人不动产物权的设立、变更、转让和消灭，需经依法登记才有效，而国家所有的自然资源，所有权可以不登记。所以，民法典对国家及其国家性组织财产所有权确认和保护做出的统一规定，虽然纳入平等民事主体财产权保护的法律关系之中，但其所具有的上述特性反映出明显的公权属性。由于国家财产所有权与自然人、法人享有的财产权存在的内在关联和互动，这一财产权的运行又成为公权介入民事法律关系并对私权产生影响的基础。
（三）国家及专门机关对平等民事主体民事权益的确认和保护
公权力对民事法律关系的参与或介入，不仅体现为国家及其国家性组织的财产所有权的确认和保护，而且更为直接地表现为国家及其国家性组织对民事主体权利实现的有效保障。民法典体现的公权力对民事主体权利的保障主要采取以下两种方式：一种是公权力对民事主体权利合法行使的无所作为。根据民法典第207条的规定，各民事主体的物权受到法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。换言之，民事主体对财产所有权的合法行使和实际享有，任何组织（包括行使公权力的组织）须加以尊重和接受，不应以积极的行为加以干预甚至施以侵害。这一公权力对民事主体财产所有权行使的不作为，实际上是对民事主体权利行使的一种保护，属于公权力主体应承担的一种消极义务。[5]另一种是公权力对民事主体权利行使的有所作为。公权力主体可以采用有所作为的方式增进或改善权利人对民事权利的行使或实现。通过公权力的介入可以确认民事权利的产生、发展、变化及消灭。例如，根据民法典第209条和第210条的规定，通过登记的方式，国家机关运用公权力确认不动产等重要民事权利的产生、变化乃至消灭的过程，是对民事权利行使的一种基础性保障。在这一基本权利保障的基础上，民法典对一般民事权利的具体行使或享有提供总体上的保护原则。民法典的物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编等各编均首先强调对财产、债权、人身自由和人格尊严等的法律保护，应视为公权力通过法律手段保障上述权利的具体体现。另外，公权力还可通过消除障碍的方式协助和支持民事主体行使或实现自身的民事权益。根据民法典第28条、29条、31条、32条等的规定，对于无民事行为能力或限制民事行为能力的人，不仅国家有关机构可以介入确定监护人的范围、监护程序和纠纷的处理，而且可直接作为监护人协助和支持其民事权利的行使。从公权力确认、具体保护和协助支持民事主体对民事权利的实现过程的规定来看，均体现了公权力以有所作为的方式介入到民事法律关系之中，是公权力对增进和保护民事权利的一种积极义务。
（四）公权力对平等民事主体权益的合法限制或干预
民法典对民事主体参与民事活动坚持以自治和自由为基本原则，但“过分强调自治和自由的价值，私法对社会生活的调节功能大打折扣，”[3]将带来社会安全和秩序的破坏。所以，民法典在致力于保护民事主体民事活动充分自由和自治的同时，也通过公权力介入的方式对民事权益进行一定的限制和约束。一是，通过对民事主体权利取得和变化的法律有效性的确认，以限制权利的行使和实现。民法典第209条和第210条规定的国家有关机构对不动产所有权设立、变更、转让和消灭实行的登记制度，既是国家有关机构履行的对自然人和法人不动产所有权有效行使的保护义务，也是公权力对该项民事权利行使的一种适当限制。因为通过登记办法国家有关机构可以对这一民事权利的行使有无影响社会公共利益及公序良俗的情况加以必要监督。二是，以对民事权利合理减损的方式限制民事主体对私权利的行使。民法典总则第五章在对民事主体各项民事权利依法享有并加以保护做出规定的同时，第117条又明确规定可以对民事主体的动产和不动产加以依法征收、征用。该条规定实际上是通过国家的征收、征用方式对民事主体财产所有权行使的一种合理限制，“将会直接导致物权的产生、变更或消灭”。[6]这一规定符合民法典在保障私权自由和自主行使下兼顾社会安全和秩序的多元价值，因为“私有财产权负有社会义务，私有财产权的存在和行使应当有助于社会公共利益的维护和社会进步。”[6]民事主体这一社会义务的履行正是通过公权力介入到民事权利行使施以的合理减损方式来实现的。
三、民法典中公权规范引入的限度
从上述民法典公权规范引入的整体情况看，公权对民法典的实际介入是推动民法私权保护的重要途径，体现了民法中私权与公权内在关联和相互作用的本质属性。但民法典中公权规范的引入又存在一定的限度，这主要基于以下几个理由：一是，民法典私法属性的必然要求。民法典主要调整平等民事主体的财产关系和人身关系，其本质上属于私法属性的法律规范，如果公权介入的深度和广度不加以一定的约束，必然冲击民法典的私法属性。二是，符合民法典公权介入的根本目标。民法典中公权的介入而产生对民事活动的影响，主要目的在于通过国家机关运用公共资源和行政手段更有效地保障和促进民事主体权利的实现。如果对公权介入民事活动的范围和深度不加以一定限制，则可能因不当行政干预而造成其民事权利行使的阻碍，甚至受到不法侵害，从而有违公权介入民事活动的根本目标。三是，合理处理私法和公法关系的现实需要。我国整体法治系统的有效运行，除了私法和公法一定程度的相互融合，即私法的一定公法化以及公法中私法元素的引入外，更重要在于两者坚守各自的法律属性和界限，以各自独特的法律规范理念、价值和方式发挥调整社会关系的功能。应该指出，由于公权力对民事权利行使的介入散见于民法典各编章之中，确定民法典中有关公权力规范的具体限度，以及法条中如何把握公权力干预或影响私权的程度显然不具有可行性。但基于民法典制定和实施坚持的私权神圣和私法自治的理念，[2]可以大致确立民法典中公权力规范引入的限度应遵循的几个基本原则。
（一）民事权利的产生、变化和具体行使的自治原则
民法典第5条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系。这一原则属于民事权利行使自治原则的另一种表达，[7]即民事权利的产生、变化和行使须由民事主体根据自己的意愿独立自主来决定。民事权利实施的自治原则对公权力介入的限制在于：一方面，作为公权力代表的国家机关及其他社会组织应尊重民事主体对民事权利的独立自主行使。具体表现为：公权力机关或其他组织应该接受民事主体在权利产生、行使、变更和终止所做出的自主决定或选择；对民事权利的行使过程及产生的结果表示认可，并承认其所具有的法律效力；对民事权利的行使过程给予鼓励和支持，甚至通过行政和法律手段排除民事权利行使存在的障碍和阻力。另一方面，对符合自治原则的民事权利产生、变化和具体行使过程等不得加以干涉或阻扰。民法典第130规定，民事主体按照自己的意愿依法行使民事权利，不受干涉。对民事权利运行过程的干涉，实际上是公权力以强制性手段损害了民事主体从事民事活动的自主和自愿性，动摇了民法典有关民事活动意思自治的根基。所以，对民事主体自愿行使民事权利不得加以干涉是对公权力介入私权的底线要求。当然，根据民法典第130条的规定，公权力不得干涉，须以民事权利行使的合法性为前提，民法典第6条至第9条对民事主体参与民事活动应遵循公平、诚信和不违反公序良俗等基本原则及具体法律规范均有明确规定。
（二）公权力被动介入民事活动领域的原则
公权力被动介入民事活动领域是指公权力机关或其他公共组织在民事主体或利益相关方请求或要求的前提下介入民事活动，而非依照职权或公共管理职能积极主动介入民事活动。公权力的介入以民事主体请求或要求为前提，体现了民事主体参与民事活动的自愿性和自主性，因而公权力的被动介入原则也是对公权力介入私权的一种底线要求。例如，根据民法典第30条和第31条的规定，有关监护人的确定，可以由有监护人资格的人通过协商的方式确定，但对监护人的确定有争议的，由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定监护人，有关当事人对指定不服的，可以向人民法院申请指定监护人；有关当事人也可以直接向人民法院申请指定监护人。又如根据民法典第40条的规定，对于自然人下落不明的，利害关系人可以向人民法院申请宣告该自然人为失踪人。上述规定表明，作为公权力代表的人民法院只有根据利害关系人等的申请（请求）才能确定有关的民事事项。而且对公权力的被动介入也设定了相应条件，如由法院指定监护人须以之前对监护人的确定存在异议为条件，自然人宣布为失踪人须下落不明二年为限等。公权力对私权领域的被动介入较好地维护了私权所具有的自治属性和私权行使的自由空间，在民事活动领域体现了私法优先精神，也较稳妥地协调了国家和社会既分工、又合作的关系。[7]通过这一原则的适用，可以有效地将公权力对私权的介入控制在合理和正当的范围内。
（三）公权力主动介入民事活动领域的严格限制原则
为防止民事主体不当或过度行使私权，导致社会整体安全和秩序利益的损害，在平衡个体与社会整体的利益关系中，公权力的主动介入也具有现实意义。只是需要设定其主动介入的特定情形或特殊条件，以遵循公权力介入民事活动应把握的必要限度。从民法典的规定看，公权力主动介入民事活动领域主要存在于总编之中。如民法典第31条规定，对监护人的确定有异议的，除了有关当事人通过申请的方式由人民法院指定外（公权力被动介入），民政部门也可不经申请加以指定（公权力主动介入）；该条第3款还规定，在监护人被指定前，被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益处于无人保护状态的，也无有关当事人的请求之下民政部门也可担任临时监护人。又如根据民法典第42条的规定，失踪人的财产代管有争议的，或者法律规定的人无代管能力的，人民法院可以在无当事人提出申请的情况下，依职权指定适当的人代管。上述公权力主动介入民事活动列举的三种情况均应具备相应的前提条件：第一种情况须以监护人的确定有异议为条件；第二种情况以被监护人人身权利、财产权利等合理权益处于无人保护状态为前提；第三种情况则以失踪人的财产代管有争议，或者法律规定的人无代管能力等限定性情形为条件。所以，民法典没有完全排斥公权力主动介入民事活动的情形，但公权力的主动介入存在较严格的限制条件，而且公权力的主动介入在民法典的规定中限于特定民事主体资格或民事能力认定的特殊领域，在民事活动中不具有普遍性和代表性，因而在一定程度上反映了公权力对民事私权领域介入仍是有限度的。
（四）公权力的行使以不实质损害私权的底线原则
对于公权力介入民事活动的限制，实际上最根本的要求并非在于积极促进和保护民事主体正常和正当的民事活动，而是在于防止公权力的介入对民事权利正当、合法行使的损害。民法典总则中第3条明确规定，民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。这里的“组织”当然包括国家机关，[5]从而该条的规定为行使公权的国家机关对民事私权的介入或干预划定了底线。例如，有关公权力介入公民信息安全的问题，根据民法典第111条的规定，国家机关或行使公权力的个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息等。该法典第1039条进一步强调，国家机关、承担行政职能的法定机构及其工作人员对于履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息，应当予以保密，不得泄露或者向他人非法提供。显然，国家机关在社会公共管理中，对于涉及个人信息或隐私的收集、使用、传输等必须依法进行，保守秘密，实际上是公权力的行使不得实质侵犯合法民事权利的一种底线要求。又如，对民事主体不动产或者动产的征收、征用，是公权力介入民事私权的典型表现，对民事主体的财产权产生实质性影响。但为避免征收、征用对民事权利的不当侵害，民法典（第117条和第245条等）除了规定征收、征用的目的在于公共利益的需要，征收、征用的权限和程序合法，并属于紧急需要等条件外，更为重要在于要求给予公平、合理的补偿，以防止被征收人单独承担公共利益的成本，缓和其牺牲责任的强度，[5]从而限缩公权力的干预对民事权利实质性的损害。应该指出，公权力机关或组织不得侵犯民事主体所享有的合法人身和财产权利，实际上要求公权力在对民事活动介入中需要严格遵循民法典的规定，在各级行政机关涉及民众利益的管理和治理中，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺。[8]
四、民法典中公权与私权的有效衔接
民法典通过对公权力介入民事活动的具体限制性措施来保持民法典在整体上的私法属性，以及确立公权力在私法中的应有边界以保护私权的有效运行，但对公权力的这种限制做法本身是从消极的层面抑制公权在民事活动中的运用，并且法典对公权的限制是以民事活动的某一领域或某项具体民事行为作为规制目标，难以起到以点带面的整体规范效果。从更为积极的角度理顺民法典中私权与公权的内在关系，消除两者的内在冲突和矛盾，避免公权力的介入对民法典私法属性根本冲击的同时，又可发挥其有效保护私权的作用，需要民法典与其他法律规范互动中实现公权与私权的有效衔接。
（一）宪法中引入对基本民事权利保护的宣示性条款
从上文可知，宪法确立的国家目标条款在民法典第206条和第207条等中已有明确体现，同理，在宪法中将民法典所规范的相关民事权利义务加以宣示性的载明，是从根本法的层面对整个社会民事活动法治化要求的一种国家确认。宪法中引入民事权利的基本规范，实际上是对宪法公民基本权利功能的一种扩张，不仅使宪法在社会领域的适用具有了正当性，而且也使宪法和民法的关系更为紧密。[9]而民事权利进入宪法之中并受其保护的基本法理依据在于，民事权利源于宪法的基本权利，是基本权利在民事领域的形成、展开和具体化。[9]基本民事权利进入宪法领域当然就是一种宪法性权利，凸显了民事权利的保护在国家政治生活中的重要地位，从根本上明确了国家机关在国家管理和社会治理中在不涉及或不侵害他人合法权益时公权力实施的正当性。同时，将民事权利引入宪法性规范之中，可以解决民事司法实践中对宪法性规范引用的模糊性产生的技术障碍。现行宪法规定的涉及公民基本民事权利范畴主要限于财产性权利，民法典中的其他民事权利在宪法中没有明确体现，从现实需要和立法技术的可行性看，可采取渐进的修宪方法加以确认。如民法典的人格权属于公民的基本权利，人格权应当被定位为一项宪法权利，在条件成熟之时于宪法中应予以明确或进行宪法解释，[6]从而为司法裁判中对宪法规范的援引提供较为明确的法律依据。
（二）行政法律规范中引入具有私法属性的法律规范
实现民法典中公权力与私权的有效衔接，从整体上看，应突破在民法典内两种权力（利）关系调处的局限，而在作为公法范畴的行政法律规范中引入私法属性的权利规范来达成这一目标，其具体依据在于：第一，既然民法典中可以允许公权力的介入以发挥对私权的保障和规范作用，当然行政法规中也可引入适当的私法规范对私权施以直接的影响。由于公权力对私法的过度介入可能冲击私法的固有属性，因而通过行政法规对私权的直接规定则可缓解对私法属性的冲击，也有利于公法更为直接有效地发挥对私权的保障和规制作用。第二，行政法规中对私权规范的适当规定也有利于行政法自身目标的实现。现代行政法的目标在于保证行政组织在国家和社会公共管理中的公平、合理和高效。然而现代行政中的利害关系错综复杂，以公共性为媒介的利害分配需通盘权衡，公法与私法的协同受到重视，这是公法中创设或消灭民事权益的方式去实现行政目的的根本原因之所在。[10]第三，民法典的授权性规定为行政法规引入私权规范提供了法律依据。民法典的授权性规定主要包括民法典释明应由行政法规定的事项和需要行政法制定的法律规则。前者如《民法典》第143条规定，民事法律行为的有效性须不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。这一规定表明，民事法律行为的生效可由行政法规以限定性的事项作出规范。后者如《民法典》第257条规定，国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。也就是说，国有企业在民事交往中的职责和享有的权益可由行政法规等加以明确规定。民法典的这些规定均为行政法规对涉及私权范畴事项或规则的引入提供了法律依据。当然，行政法规中对私权范畴的明确规定仍应有一定的限度。鉴于我国法律体系中民法典效力高于行政法规的基本法理事实，行政法中对涉及私权的法律规范应以民法典明确授权性规定为限。
（三）在民法典中引入具有行政法属性的法律规范
在民法典中实现公权与私权关系的有效衔接，除了作为我国整体法律结构中重要组成部分的宪法和行政法律规范能动地对私权规范的适当引入外，更为直接和有效的措施在于民法典对公法规范加以适当的明确规定。从民事活动实践来看，最具代表性的公权介入主要是行政权力的介入，民法典中对行政法规范的适当确立具有重要意义：一方面，通过私法的形式确立行政机关在民事活动中行使公权的合法性和正当性，消解其公权机关自身的身份和地位因素对民事主体自主行使权利的影响；另一方面，民法典中的行政法规范可以为行政机关在民事活动中公权的行使提供可供遵循的具体规则和程序，这既是民事领域行政机关依法行政的表现，也是其尊重和维护民事主体正当、合法行使民事权利的重要基础。现行民法典对行政权力介入民事活动已有一定的规范，例如民法典第210条规定，国家对不动产实行统一登记制度。第212条又规定，登记机构应当查验申请人提供的权属证明和其他必要材料，就有关登记事项询问申请人，如实、及时登记有关事项等。这些规定是对登记机关职责提出的要求，当然属于行政法规范。总体上看，民法典中具有行政法属性的规范较为原则和笼统，例如民法典第210条虽然规定国家对不动产实行统一登记制度，但对统一登记的基本原则、条件和程序没有明确规定，而指出由法律、行政法规规定。法典对行政权力介入的限度也主要体现为尊重民事主体自主行使民事权利、被动介入民事活动以及不损害民事主体的基本民事权利等几项原则性规定。所以，出于保障公权和私权在民事活动中的有效衔接的目的，民法典对可能涉及公权机关介入民事活动的行政权力与行政义务的关系以及行政权力或行政行为实施的程序和方法应做出适当规定。
（四）公权力介入民事活动领域的系统性制约
在民事活动领域中私权与公权之间的协调发展，需对公权介入私权领域采取更有效的制约措施，为此应考虑系统性的制约方案：第一，确保国家政治生活和社会治理中对民事权利应有的尊重。从国家层面对民事权利的尊重，实际上强调整个社会应当树立私权与公权享有同等待遇的基本观念和意识。民法典可以对公权介入民事活动加以必要的限制，但限制的边界或程度则取决于国家对民事权利的尊重程度。[9]这是公权介入民事领域加以必要限制的基本前提。第二，宪法性文件可以对公权加以进一步的规范和约束。作为公法典型代表的宪法规范，一方面通过对民事制度的宪法性规定对民事权利提供直接保护，另一方面也可通过对国家机关行使公权力的进一步规范和限制对民事权利提供间接性保护。在近代宪法观念中，宪法最重要的功能并非保护基本权利，而是限制国家。[11]（P.124）对国家的限制就在于国家机构管理中对公民权利的实现应承担的尊重和保护义务，而这一现代社会的公民权利属于社会权的一部分。国家不仅应确认尊重社会权的消极义务，而且应承担更为积极的给付义务，[9]宪法通过国家管理机构对公民社会权行使承担的国家义务的増大，达到对其公权行使限制的目的。第三，确保民法典更有效地遵循和适用。由于民法典主要是对民事权利和民事行为的基本章程性的规定，保证民法典的认真贯彻执行也就保障了民事主体合法和正当的基本民事权利的实现，从而也有效地规制了公权力对民事活动及私权的参与。所以，民法典应当成为执法和司法的基本遵循，依法行政必须要尊重私权。[12]尤其对于私权与公权存在直接冲突的领域，行政机关和司法机关严格遵循民法典的基本制度或规则，实际上是对国家机关民事领域中公权行使施以有效制约的一种根本保证。
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责任编辑：苟正金
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