秦前红、周航：党纪处分与政务处分的衔接协调及运行机制｜中法评

《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。

刊号：CN10-1210/D.

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秦前红

武汉大学法学院教授

教育部长江学者特聘教授

周航

武汉大学党内法规研究中心博士研究生

一、问题的提出

二、党纪处分和政务处分衔接的法理基础

（一）规范基础融通

（二）价值追求同向

三、党纪处分和政务处分证据衔接运行机制

（一）两种处分的证据如何适用

（二）遵循何种证明标准

四、党纪处分与政务处分实体规则运行衔接机制

（一）党纪处分对象和政务处分对象的考察

（二）党纪处分和政务处分如何实现轻重衔接

（三）以法治思维推进党纪处分和政务处分在运行中的协调

五、结语

本文首发于《中国法律评论》2021年第1期策略（第167-178页），原文15000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可点此购刊，参阅原文。

问题的提出

在国家监察体制改革和实践中，2018年制定的《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）是一部在国家监察工作中起统领性和基础性作用的综合性法律，其部分规定较为原则。2020年通过的《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称政务处分法）是对《监察法》第11条和第45条有关政务处分规定的具体化。

在监察体制进一步完善的当下，制定专门的政务处分法有助于规范政务处分行为，以政务处分代替政纪处分，加强对所有公职人员的监督。在党规和国法共治的法治建设进程中，制定专门的政务处分法还有助于“实现党纪和国法的有效衔接”。

党纪处分主要规定于《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《监督执纪工作规则》）以及《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）等党内法规之中。

依照《纪律处分条例》的规定，党纪处分指的是党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民的利益而应当受到党的纪律处分之行为。而政务处分指的是国家监察机关依照法律的规定，对公职人员的违法行为所实施的惩戒措施。确保公职人员和执政党党员依法依规履职、保持先进性，最主要的保障手段就是政务处分和党纪处分。

作为两种不同的规范体系，若能保持党纪处分和政务处分的有效衔接协调，将最终有助于促使公职人员秉公用权、坚守道德操守，实现整个公职人员系统的风清气正，确保法治反腐的全面推进。

从政务处分法的立法思路来看，其制定原则包括两个方面：一是整合规范政务处分法律制度，构建起党统一指挥、全覆盖、权威高效的监督体系，完善与党纪处分相对应的政务处分制度；二是注重纪法协同、法法衔接，注重与党纪的衔接，推动党内监督和国家机关监督的有效贯通。

从监察法规范的主体和党内法规规范的主体来看，公职人员绝大部分具有中国共产党党员身份，“我国公务员队伍中党员比例超过百分之八十，县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五”。从党纪处分和政务处分的种类、减轻或者免除处分、应当被处分的事项、调查措施等方面来看，二者均存在很多一致之处，由此也会产生二者在实践中如何有效衔接的问题。

随着宪法的修改和监察法等法律的制定，时下对监察体制改革的研究已经由原来的合宪性论证、提供改革建议等方面转为如何推进监察法及相关法律的有效实施，如何同其他法律以及党内法规有效衔接协调等问题。在同其他规范的衔接协调中，尤以党纪处分和政务处分的关系较为密切，所以，对于两者间衔接的基础以及在制度运行过程中如何实现有效衔接是本文探讨的重点。

党纪处分和政务处分衔接的法理基础

党纪处分与政务处分关系的实质是党内法规同国家法律之间的关系。从文本看，党内法规和国家法律就党纪处分和政务处分作出了较为细致的规定。应当明确的是，虽然法治反腐和全面依法治国中要求党纪严于国法、纪在法前，但二者并无高下之分，只存在时间先后方面的差别；若要更好地推进两种处分的衔接，则需对其背后蕴含的法理基础作必要的分析。

（一）规范基础融通

一国实现国家和社会治理的规范具有多元性，那种认为法只是由国家机关制定或者认定的观点无疑是不符合实际的。在当代中国，法律规范、党内法规、党的政策、国家政策、社会规范等都是客观存在的，并在各自的领域中发挥作用。党内法规是管党治党的利器，国家法律的重要功能是规限公权力，同时，党内法规还是建设社会主义法治国家的有力保障。

从实质意义上看，所谓法治指的是法的统治，具体而言是以民主为前提，以严格依法办事为核心，以确保权力正当运行为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序。党内法规是体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。

在党内法规体系中，“党章是最根本的党内法规”，“纪律面前一律平等，党内不允许有不受纪律约束的特殊党员”。通过刚性的纪律约束能严肃党的纪律，纯洁党的组织，保障党员民主权利，教育党员遵纪守法，维护党的团结统一，保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律法规的贯彻执行。

由此可知，党内法规（党纪处分）的目的也是通过相应的制度体系规范党的领导活动，规范全体党员的行为，最终实现权力的规范行使。从权力制约的角度看，资产阶级思想家认为，实现权力规范行使的主要方法是以权力制约权力，以及“让政府依赖人民，是对政府的首要控制”。而现实并非完全如此，具体到各国的实践，存在较大的差异，各国的宗教信仰、民众的法治观念、历史传统等均会产生或大或小的影响。

在我国，中国共产党先于新中国成立，其制定党内法规的经验和依靠党内法规管党治党的历程很长，有较为丰富的经验。作为先进的马克思主义政党，中国共产党的先进性体现在诸多方面，如部分法律于出台之前在执政党内部先试先行，以执政党的政策推动国家进步，对其成员有更为严格的要求等。故而，党的纪律是规范党的领导和执政活动的必然之选。

从党内法规的形式来看，多数均具有较为明确的规范形式，包括假定条件、行为模式、处理后果的逻辑结构，可以为党员和党组织的活动提供较为明确的指引。从具体内容看，纪律处分条例对于什么是违纪、如何处理违纪行为作了较为细致的规定，有助于规范监督执纪工作的开展。

程序性规定较多的《监督执纪工作规则》的制定目的是“把纪检监察机关的权力关进制度笼子，通过健全内控机制，严密工作程序，严格规范和约束纪检监察机关监督执纪工作，促进纪检监察机关依规依法履行职务”，其使命同样是为了规范监督执纪权的运行。所以，从我国法治体系的构成、法治建设的使命和党内法规（党纪处分规则）的规定来看，党纪处分和政务处分的基础具有融通之处，构成了二者得以衔接的规范前提。

（二）价值追求同向

法学上的价值是指法在发挥作用的过程中能够促进和保护何种值得追求的东西以及法本身具有值得追求的品质。政务处分和党纪处分的对象并不完全重合，“党纪处分的对象是中共党员,政务处分的对象是公职人员”。但两种处分在发挥各自作用的过程中所要实现的价值目标具有高度的同向性，即实现对特定权力的制约。

这种同向性并不是政务处分和党纪处分所独有的，归根结底在于党内法规和国家法律共享相同的法治价值。这些目标可以从相关权威论述、中央党内法规的立规目的以及政务处分和党纪处分相关立法（立规）中一窥究竟。

习近平总书记指出：“如果说‘党大还是法大’是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史，权力是一把'双刃剑'，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”可见，问题的关键不在于要不要权力，而在于如何合法、合理地行使权力。所有的权力都有扩张的倾向，现代社会复杂的情势和高度风险性也决定了裁量权的必要性，然而，我们必须为裁量权的行使划定合理的界限。实现权力制约的关键是要将其置于法治的轨道上运行，并且以刚性约束和制裁为后盾，使党纪处分成为“长了牙的老虎”。

从党内法规的立规目的看，相当一部分中央党内法规均体现了规范权力运行的目的。党章总纲明确了党要全面从严治党，在宪法和法律范围内活动；《中国共产党工作机关条例（试行）》是为了规范党的工作机关的设立和运行；《中国共产党党组工作条例》是为了规范和改进党组工作；《中国共产党党务公开条例（试行）》是为了推动全面从严治党，加强与规范党务公开工作，强化党内监督。可见，从党章到以条例为主干的中央党内法规所追求的是党的领导权的规范行使和党在宪法和法律范围内活动。

政务处分法和规范党纪处分的相关党内法规虽分属不同的规范体系，但统一于社会主义法治国家建设之中，党的十九大报告强调要坚持“依法治国和依规治党有机统一”，并将这一战略部署纳入新时代中国特色社会主义基本方略之中。微观操作上的一致性是由宏观层面的战略和党内法规对社会主义法治建设的保障作用所决定的，依法治国是依规治党的基础，所有的党员均是法律效力范围内的公民，法律对所有的党员均具有法律效力，而依规治党是在依法治国基础上提出的更高的要求，这一特点是由党内法规在国家法第一次调整后又作第二次调整所决定的。

具体来看，政务处分和党纪处分的具体规则的一致性主要包括以下几个方面：

（1）党纪处分的专责机关是党的纪律检查机关，政务处分的负责机关是国家监察机关，二者合署办公。

（2）在处分的种类方面，党纪处分和政务处分均包括警告、撤职、开除公职或者党籍。

（3）在可以从轻或者减轻处分方面，包括主动交代违法或违纪行为，配合调查，检举他人经查属实，主动消除不良影响，主动上交违法或违纪所得；在应当从重处分方面包括在处分期内再次故意违法（违纪），胁迫教唆他人违法（违纪），拒不上交或者退赔违法（违纪）所得，因犯罪应当开除党籍和开除公职的情形完全一致。

（4）在具体违法（违纪）行为方面，包括违反政治纪律行为的处分，违反请示报告制度的处分，贪污贿赂等违反廉洁要求的处分，违反公序良俗等生活纪律的处分等。

当然，党纪处分和政务处分在具体规则方面的一致之处远不止上述所列举的内容，只有在微观层面的一致性才能为宏观层面的价值预设成为现实提供具体的操作方法，也只有在具体的操作上的一致性才能形成“国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。

根据《监察法》第2条的规定，监察工作要坚持中国共产党的领导；政务处分法的制定依据为监察法，并在第4条规定，给予公职人员政务处分，要坚持党管干部原则。这就从规范层面明确了中国共产党是我国反腐败协同治理的核心主体。

在具体执行上，党纪处分和政务处分的主体分别是党的纪律检查机关和国家监察机关。纪检监察机关合并合署办公在我国有着较长时间的实践，早在1993年，党中央、国务院就决定中央纪委、监察部机关合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能；地方各级监察机关与党的纪委合署后，实行由所在政府和上级纪检监察机关双重领导体制。

在新一轮的党和国家机构改革中，《深化党和国家机构改革方案》明确提出要“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公”，“组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称”。合署办公有助于“加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察的有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。

2019年1月1日开始实施的《监督执纪工作规则》对原试行版的规则作了重大修订，统一将原试行规则的主体由“纪检机关”修改为“纪检监察机关”，在立规目的上，将原来的“规范纪检机关监督执纪工作”改为“规范纪检监察机关监督执纪工作”，新规则第2条明确纪律检查委员会和监察委员会合署办公。在具体的操作上，各级监察委的主任、副主任等均由同级别的纪委书记、副书记担任，其他工作人员亦体现出高度的一致性。

然而需明确的是，两机关采取合署办公形式，只是在人员组成方面的融合，纪委和监察委在性质上不同，在监督位序、程序、职责、内容等方面均存在差别，不可将两机关混为一谈。在作出影响相对人权益的决定之时，也应当以行政主体的名义，按照法定程序进行。

综上分析，从两种处分的法理基础看，法治反腐需要党内法规和国家法律形成合力方能有效实现。党内法规和国家法律在规范基础、价值追求、反腐败方面具体的操作规则和具体的执法执纪主体上都存在衔接协调的法理基础，构成了党纪处分和政务处分衔接的前提。

党纪处分和政务处分证据衔接运行机制

从党纪处分所依据的规范来看，《纪律处分条例》《问责条例》《中国共产党党内监督条例》等基本是实体性规定，《监督执纪工作规则》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》等党内法规主要是程序性规定。在政务处分中，《监察法》第五章以15个条文专门规定了监察程序，第四章规定的监察机关的监察权限亦多为程序性规定。对比我国诉讼法的立法模式看，《监察法》第三章所规定的监察对象范围和管辖问题亦属于程序性规定，《政务处分法》第四章以13个条文专门规定了政务处分的程序。

可见，监察和政务处分均极为重视程序的作用，由于所有程序的推进均与证据和证明问题有关，并且政务处分和党纪处分在证据方面存在很多有待进一步明确的问题，所以在此主要分析两种处分在证据衔接方面的运行机制。

（一）两种处分的证据如何适用

从诉讼角度来说，证据是立案、起诉、审理和作出判决的基础。政务处分和党纪处分中亦是如此，纪检监督工作的起始阶段就是对证据（线索）的处理。可以说，证据是政务处分和党纪处分的基础和核心问题。证据里的一大问题是如何规制非法取证现象，从监察法、政务处分法和相关党内法规的规定来看，均规定了禁止非法取证。

《监督执纪工作规则》第46条规定：“严禁以威胁、引诱、欺骗以及其他违规违纪违法方式收集证据；严禁隐匿、损毁、篡改、伪造证据。”第43条规定的“严格禁止使用违反党章党规党纪和国家法律的手段，严禁逼供、诱供、侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚”，也是对合法取证的要求，《监察法》第40条的规定与此基本一致。

为了保证以合法合规合纪方式收集证据，《监察法》第41条和《政务处分法》第42条规定调查人员在调查中应当由二人以上进行，对于讯问、搜查、查封、扣押等重要的取证工作，应当全程录音录像，并明确以非法方式收集的证据不得作为给予政务处分的依据。

《监督执纪工作规则》第42条和第48条的规定与上述规定一致，并在第49条进一步明确，不得在未配置监控设备的场所进行审查调查谈话或者其他重要的谈话、询问，不得在谈话期间关闭录音录像设备。如此相对完整地规定了合法取证之规则。

然而，此处依然存在有待进一步完善之处。

政务处分所依据的规定虽然明确应当以合法的方式调查和收集证据，但对于以非法方式获取的证据并无明确的排除机制。对于具有党员身份的公职人员的调查，主要涉及纪律检查机关的职责，作为执政党的纪律检查机关获得的证据从既有的规定来看并无实质性的审查和排除机制，以不符合党内法规规定的方式获取的证据在进入政务处分阶段后，基于执政党的强势地位，恐怕难以得到有效的排除。

从我国法治发展历程看，刑事诉讼领域的非法证据排除规则始于1996年《刑事诉讼法》第43条的规定，该条明确“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据”。随后的相关司法解释对这一规定作了细化。

但是，“由于这些规定的表述存在歧义，更缺乏程序保障，因而成为摆设”。所以，在缺乏明确规定和可操作程序的情况下，纪检调查以非法方式取得的证据如何排除？在党纪处分中若依据违规违纪的方式获取的证据进行处分，在后续的政务处分中应当如何处理？均有待进一步明确。

此外，监察法、政务处分法、《纪律处分条例》、《监督执纪工作规则》等均未明确纪检监察的证据包括哪些类型，1991年颁布的《中共中央纪律检查委员会关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》确定的证据类型包括物证、书证、证人证言、视听材料、被侵害人的陈述、受审查党员的陈述、鉴定结论、勘验检查笔录和现场笔录，这些证据大体上可以对应刑事诉讼法上的证据分类。

我国刑事诉讼程序中的非法证据排除主要是言辞类证据，实物证据的收集程序不合法，只有在可能严重影响司法公正又不能补正和作出合理说明之时才予以排除。如此规定的理由在于我国取得实物证据的手段、条件尚处于发展之中，无论是立法还是科技发展水平均落后于同犯罪斗争的客观需求，因此只能有条件地排除非法实物证据。

公职人员多具有高学历、高智商、丰富的社会经验等特征，且熟悉法律法规和党内法规，其职务违法违纪往往更为隐蔽，一般的调查方式难以奏效，非法证据又当如何排除？何种类型的证据应被排除？如果是通过违法或者违纪的方式取得的证据，在何种程度上应当被认定为严重违纪违法而应当被排除？若被认定为违纪违法，是否可以通过其他方式补正？在没有司法介入的情况下，只靠内部机制是否能够解决上述问题，尚需更为精细的研究和更加明确的规则出台。

（二）遵循何种证明标准

不同类型的诉讼有着不同的证明标准，依照刑事诉讼法的规定，我国刑事诉讼的证明标准是案件事实清楚，证据确实、充分，并且要达到排除合理怀疑的程度。民事诉讼的证明标准是“事实清楚，证据充分”。根据相关司法解释的规定，民事诉讼的证据只需要达到“优势证明”的标准即可，即盖然性占优势的证明标准。行政诉讼的证明标准一般认为介于民事诉讼和刑事诉讼之间，或者接近于刑事诉讼的证明标准。

对于党纪处分应当适用何种证明标准，《纪律处分条例》并未规定；《监督执纪工作规则》规定要“形成相互印证、完整稳定的证据链”，第53条规定要做到“事实清楚、证据确凿”。《政务处分法》第5条规定：“给予公职人员政务处分，应当事实清楚、证据确凿”；《监察法》第40条规定的证明标准也是“形成相互印证、完整稳定的证据链”，第33条第2、3款规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”这一规定就是要求“按照刑事证据标准收集涉罪证据，是将纪检监察机关长期以来的工作用法律条文形式法制化”。

可见，第33条第2、3款的证明标准针对的是涉及职务犯罪案件的证明，监察机关在办理职务腐败案件之时同审判机关和检察机关并无本质上的区别，只是分工不同而已，采取同刑事诉讼一样的证明标准顺理成章。而对于一般的职务违法应当遵循何种证明标准、党纪处分和政务处分的证明标准是否相同、不同类型的处分是否遵循相同的证明标准均有待进一步明确。

对于监察中的证明标准不明确的问题，有学者认为监察法所规定的七项留置措施属于不完全的法治进阶，具体表现之一就是未区分“严重职务违法”和“职务犯罪”两种留置情形，从而引发规则适用上的内部冲突。由于党纪处分和政务处分的密切联系，政务处分证明标准的确定还会对党纪处分的证明标准产生影响。

刑事诉讼之所以采取最为严格的证明标准，盖因刑事诉讼的结果会严重影响被告人的自由乃至生命权，而民事诉讼多为财产和平等主体之间的人身关系问题，案件性质不同决定了人们在处理案件时所持的慎重程度以及当事人在诉讼过程中的自由意志程度。职务犯罪和职务违法在社会危害性、行为人的主观恶性等方面存在差异，法律和党纪对其惩戒处分适用的规则不一致对相对人权益的影响程度也存在差异，所以，应当区分职务犯罪和职务违法两种不同类型案件的证明标准。

在监察制度改革之前，国家机关工作人员的违法违纪处分分别由行政监察机关、党的纪律检查机关等执行，行政监察机关所作出的政纪处分被认为是内部行政行为，内部行政行为不适用行政复议和行政诉讼等救济方式，依照原行政监察法和公务员法等法律的规定，只能寻求内部救济。

基于政务处分的特征，其同原政纪处分较为类似，应当将政务处分界定为行政诉讼法规定的内部奖惩行为。所以，职务违法处分的总体证明标准应当类似于行政诉讼的证明标准，即高于民事诉讼的证明标准、达到高度盖然性优势而稍低于刑事诉讼的排除合理怀疑的程度。

综上所述，监察体制改革和制定政务处分法是为了实现集中高效的反腐，实现纪法协同、纪法贯通，而党纪处分无论是在类型还是事由等方面均同政务处分高度重合。因此，党纪处分可以同政务处分适用相同的证明标准。在既有的立法并未明确证明标准的情况下，可以考虑制定实施办法或者由全国人大常委会作出法律解释来确定政务处分采取何种程度的证明标准，并在相关的党内法规中明确党纪处分的证明要求与政务处分中的职务违法行为的证明要求相同。

《纪律处分条例》第33条第2款规定，党员依法受到政务处分、行政处罚，应当追究党纪责任的，党组织可以根据生效的政务处分、行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经核实后依照规定给予党纪处分或者组织处理。本条即是关于政务处分中所获取的证据经转化后可以作为党纪处分的证据适用之规定。因本文主旨所限，此处仅就政务处分中的证据转化为党纪处分的证据展开论述。

证据转化在行政法中早有规定：如1996年颁布的《行政处罚法》第22条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”但是该规定较为原则，对于案件移交的主体、程序、证据类型等问题并未明确规定。2012年修订的《刑事诉讼法》第52条规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”

如此就在基本法律中较为完整地规定了证据的转化问题。刑事诉讼领域中的证据转化，指的是侦查机关采取一定方式，将形式上（如取证手段、取证主体等）不符合法定要求因而无证据能力的证据转化为合法证据的规则。出现证据转化的原因在于，若要求相关机关重新收集，将在很大程度上增加侦查机关的负担，并且相当多的证据实际上也难以“重新”收集。

《纪律处分条例》只是原则性地规定了政务处分中所认定的事实经核实后可以作为给予党纪处分或者组织处理的依据，并未就可以转化证据的移交主体、证据的类型、证据的审查机制等作出规定。因纪检机关和国家监察机关合署办公，在证据移交的主体上较容易确定。在转化的证据类型方面，《刑事诉讼法》第54条规定的可以转化的证据为实物类证据。

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2011年发布的《关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的意见》第2条进一步明确“行政执法部门依法收集、调取、制作的物证、书证、视听资料、检验报告、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录，经公安机关、人民检察院审查，人民法院庭审质证确认，可以作为刑事证据使用。行政执法部门制作的证人证言、当事人陈述等调查笔录，公安机关认为有必要作为刑事证据使用的，应当依法重新收集、制作。”

结合刑事诉讼法和该司法解释的规定，证据转化存在不同的要求，对于实物证据，经过审查程序后可以作为证据使用，其原因在于实物证据是一种客观存在，受人的主观因素影响较小，其稳定性和证明力较强，并且实物证据经有关部门收集后也无法再次取证。

而言辞类证据则与之相反，言辞类证据多来源于与案件有利害关系之人，如嫌疑人、被害人等，一方面基于其对案件的亲历性，对案件的情况了解更多，可能构成关键性证据；另一方面，由于其与案件的结果有着直接的利害关系，导致其作出的陈述可能存在夸大或者隐瞒的情形，并且随着时间的推移，还可能由于记忆偏差，使言辞类证据难以如实反映案件事实。从我国司法实践来看，相当多的冤假错案均是因为过于重视言辞类证据而导致的，所以，对于言辞类证据必须慎之又慎。

因此，在证据转化的范围方面，基于证据的特点、我国法治建设的经验和证据取得的难易程度等因素，应当明确：实物类证据经过审查后，如认为政务处分所依据的事实存在、定性准确，则可以作为党纪处分的证据使用。从现有的规定来看，纪检机关的证据收集和监察机关的证据收集呈现出趋同化的趋势，前述《监察法》第40条、《监督执纪工作规则》第43条和第46条均可体现这一点。

对于证人证言、被侵害人的陈述、受审查党员的陈述等言辞类证据，则不能作为证据进入党纪处分中。有疑问的是，如果言辞类证据至为关键且难以再次收集，当如何处理？如果一律予以排除、不能转化，将可能导致案件无法推进，也可能会使违法违纪人逍遥法外。

对于此问题，我们认为可以借鉴《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》（已被2019年颁布的新规则所取代）第64条的规定。该规则规定，如果确有证据证明案涉人员因路途遥远、死亡、失踪或者丧失作证能力，无法重新收集证据，但供述、证言或者陈述的来源、收集程序合法,并有其他证据相印证，经人民检察院审查符合法定要求的,可以作为证据使用。

参考上述规定，政务处分中的言辞类证据已经无法再次收集，而该言辞类证据可以同其他实物类证据相互印证，形成完整的证据链，并且可以确定该言辞类证据的取得方式合法，就可以作为党纪处分的证据使用。

党纪处分与政务处分实体规则运行衔接机制

党纪处分和政务处分除上述证据衔接运行的问题之外，政务处分所依据的法律和党纪处分所依据的党内法规规定了纪检监察机关的职权、处理方式和救济等问题。这些多涉及两种处分所依据规范的实体问题，因此，有必要分析党纪处分和政务处分衔接中存在的较为关键的实体问题。

（一）党纪处分对象和政务处分对象的考察

依照监察法和政务处分法的规定，监察机关监察的对象和政务处分的对象完全重合，即政务处分的对象是《监察法》第15条规定的人员。但党纪处分在对象方面同政务处分存在重大区别：依照《纪律处分条例》第6条的规定，该条例适用于违犯党纪应当受到党纪责任追究的党组织和党员，依照第7条的规定，违纪包括党组织和党员违纪，第8条和第9条规定了对党员和党组织违纪的处理。

《中国共产党党内监督条例》第37条规定“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”，依照《问责条例》第4条的规定，问责是追究在党的建设和党的事业中失职失责的党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任。从规范的角度看，二者的对象存在一定的差别，党纪处分的处分对象包括单位（党组织），而政务处分的对象只是个人，虽然党纪处分的对象依旧是自然人占绝大多数。

在既往的监察实践中，原《行政监察法》第15条和第16条规定“国务院（县级以上地方各级人民政府）监察机关对下列机关和人员实施监察”，这表明行政监察的对象与党纪处分的范围更为一致，既有单位主体也有自然人主体。监察法和政务处分法之所以未将单位纳入监察和政务处分的范围内，有观点认为这是由我国的立法特点决定的：既有的立法之中，有对机关进行的立法，也有对人员监督的立法；对机关的监督有《各级人民代表大会常务委员会监督法》，对个人的监督有《监察法》等法律的规定。

但是，现实中，违反政务的并不限于个人，还可能包括单位的违纪行为。如在党内问责中，党组织对于党的领导弱化及党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实等行为应当被问责。在犯罪中，《刑法》第387条规定的单位受贿罪的犯罪主体包括国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等。应受党纪处分和政务处分的行为在相当多的层面是类似的。

《纪律处分条例》第71条规定：“下级党组织拒不执行或者擅自改变上级党组织决定的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。”该条虽规定的只是对直接责任人或者领导的责任，但是，结合《纪律处分条例》第9条的规定：“对于违犯党的纪律的党组织，上级党组织应当责令其作出检查或者进行通报批评。对于严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的党组织，上一级党的委员会在查明核实后，根据情节严重的程度，可以予以：（一）改组；（二）解散。”

该条例第71条的规定同《政务处分法》第30条第2款的规定基本相同。在党政机构合署办公的改革背景下，党组织和相关国家机关在决策、执行公务和上级命令等方面往往高度融合，难以截然区分；若此时只对党组织作出纪律处分，而对国家机关并无处分，难以体现党纪严于国法的要求。

从《政务处分法》第10条的规定看，已经有了机关、单位、组织集体违法的规定，但并无对集体的处罚。对单位的处分还可以更好地实现监察中的“法法衔接”，刑法中的单位犯罪如单位行贿罪、单位受贿罪、私分国有资产罪等若无直接的监察，一则无法实现监察全覆盖的目标，二则重复调查浪费公共资源，三则单位犯罪往往同自然人犯罪密切相关，具体的犯罪行为需要决策者和实施者。如果只是对自然人进行监察调查，而又涉及单位犯罪等问题，不仅会在程序上难以实现法法衔接畅通，还会在前期搜集的证据与后续的关联性证明上存在问题。

因此，为了保证更高层次的纪法衔接，实现“纪严于法”等管党治党要求，应当探索实现党纪处分和政务处分对象的完全有效衔接，在适当时候，以合适的方式将单位纳入政务处分的范围之中。当然，这应当符合我国宪法的规定，并且不得违反人民代表大会制度。这一做法并无经验和观念上的障碍，并且若采取类似于刑法中单位犯罪的双罚制，并不会导致公职人员以集体决策的名义逃避监督的情况发生。

（二）党纪处分和政务处分如何实现轻重衔接

依照《政务处分法》第7条的规定，政务处分的种类由轻到重，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。《纪律处分条例》第8条规定的纪律处分的种类包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。

党纪处分除了在《纪律处分条例》中有较为系统的规定外，《问责条例》第7条还规定了问责方式，包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理，组织调整或者组织处理包括停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等。党纪处分和组织处理都是执纪监督的重要手段，即使与岗位、职务调整无关的批评教育、通报批评、诫勉谈话也应视为广义上的组织处理方式。

可见，党纪处分跟政务处分的种类虽然有类似之处，并且在处分的事项方面也有很多一致之处，但二者并非一一对应的关系。因此，对于相同的违法或者违纪行为如何实现党纪严于国法，并使两种处分轻重有序衔接还需明确。

依照相关党内法规和中国共产党管党治党之要求，党内法规对于党员的要求应当严于国家法律，所彰显的是从严治党的要求。从具体规定来看，在党纪处分中，从重或加重处分的情形包括违纪受处分后又因故意违纪应当受到党纪处分的；《政务处分法》第13条规定的从重处分的情节包括在政务处分期内再次故意违法，应当受到政务处分的。

党纪处分中的从重处分并无时间限制，而政务处分的从重必须是违法行为发生在政务处分期内，否则就不构成从重的情形，并且依照《纪律处分条例》第22条的规定，加重处分是在原规定的违纪行为应当受到的处分幅度以外，加重一档给予处分。从具体的处分种类看，政务处分一是精神性惩戒，主要包括警告、记过、记大过，这种处分主要是对荣誉、名誉的惩戒和贬损；二是实质性惩戒，包括降级和撤职；三是开除，属于资格类惩戒，也就是从公职人员系统中除名，是最严厉的处分。

《纪律处分条例》第8条规定的五种处分类型中，警告和严重警告可以对应政务处分的精神性惩戒，撤销党内职务和留党察看可以视为实质性惩戒，开除党籍是最严厉的党纪处分，可以视为资格类的惩戒。《问责条例》第8条规定的对领导干部的问责方式属于对党员中的特殊主体的处分措施，包括通报、诫勉和组织调整或者组织处理，其中通报和诫勉当属于精神性惩戒，组织调整或处理中的停职检查、调整职务、责令辞职、降职和免职属于实质性惩戒。从总体规定来看，两种处分在轻重方面实现了衔接。

在处分的先后顺序方面，原《公职人员政务处分暂行规定》第8条规定，监察机关对公职人员中的中共党员给予政务处分，一般应当与党纪处分的轻重程度相匹配。其中，受到撤销党内职务、留党察看处分的，如果担任公职，应当依法给予其撤职等政务处分。严重违犯党纪、严重触犯刑律的公职人员必须依法开除公职。在处分顺序方面，《纪律处分条例》第29条规定的是一般先给予党纪处分，再给予政务处分。虽然政务处分法并无这一规定，但从两种处分的目的和法治反腐的目标来看，实现二者的有效衔接是必然之需。

上述轻重程度相匹配不是说两种处分应当完全一致，而是党纪处分应当和政务处分保持内在的一致性，基于党纪严于国法的要求，党纪处分可以适当严于政务处分，但不得畸重，也不得轻于政务处分。此外，党纪处分和政务处分所依据的党内法规和法律有相当多的规定赋予纪检监察机关较大的裁量权，在作出具体的处分之时应当处理好二者的衔接；但若在后的处分发现前面的处分不甚适当，不能为了追求匹配而牺牲法治要求。

（三）以法治思维推进党纪处分和政务处分在运行中的协调

在党纪处分和政务处分已经有了较多规定的情况下，更为重要的是将相关规定落实。法的实施较之于立法往往更加困难，“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。法治的第一层含义是有良法可依，更深的要求是要将法治的内涵、精神等注入法治实践之中，使法获得良好的实施，并成为全体国民自愿遵守的规则。

对于这两种处分，就是要以法治思维和法治方式执行政务处分和党纪处分，杜绝权力的恣意，使每一个处分都能经得起历史的检验，在此过程中，法治思维具有不可替代的作用。

党的十八大报告指出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。党的十八届四中全会提出要“提高党员干部法治思维和依法办事能力”。所谓法治思维指的是一种规则思维、程序思维，它以严守规则为基本要求，强调法律的底线不能逾越、法律的红线不能触碰，凡事必须在既定的程序及法定权限内运行。法治思维的核心是权利义务观念，对于党员干部尤其是各级领导干部而言，除了具有公民应有的权利义务观念之外，还应当具有法治的权力观，即权力的有限性与程序性，以及守护法律、维护宪法和法律的权威的职责意识。

可见，法治思维首先是对党员领导干部的要求，它要求领导干部在权力行使中以法治要求为准绳，用权符合法的规定、符合法治要义，避免机械式的执法。就党纪处分与政务处分而言，就是要准确地理解两种处分的要求，将法治思维融入执法执纪过程中，禁止随意作出处分。

在党纪处分和政务处分中有个别情况并不符合上述要求。据人民网消息，2018年8月23日晚，安徽省巡查组四次拨打全椒县农村公路局扶贫干部张伟的手机，后者因正在洗澡未接听，而被给予党内警告处分，此事一出即引起热议。同年11月，全椒县委复查后认为，原处分决定定性不准确，处理不恰当，决定撤销该处分。

从既有的事实看，上述处分存在问责泛化的倾向，党纪对党员的要求比国家法律对普通公民的要求更高，但这不是说具体的执纪过程可以不顾既有规则的规定。法谚云，“法不强人所难”，虽然党内法规对党员的要求更高，全体党员是我国最为先进的集体，但这并不是说对党员的要求可以严重脱离生活、脱离实际。

因此，在党纪处分和政务处分中，应当以行为人的行为确实违反党内法规和国家法律为前提，依照《纪律处分条例》《问责条例》以及监察法、政务处分法的规定，党纪处分和政务处分均应当做到事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明、程序合规、手续完备、处理恰当，以防止处分不力或者处分泛化、简单化。如此，才符合法治反腐的要求。

结语

反腐败是一项系统性工程，从法治角度而言，需要党内法规和国家法律协同发力。

既往的研究多关注监察法同其他程序法和实体法的衔接，在法治反腐逐步进入深水区的当下，实现党纪处分和政务处分的有效衔接有助于从根本上构建集中统一、权威高效的反腐败体系，提升反腐败治理效能。专门性的政务处分立法将提升纪法协同的力度，为廉政建设添砖加瓦。在证据适用、确定证明标准以及证据转化等方面，可以进一步提升两种处分在程序衔接方面的有效性。在法治思维的统领下，优化党纪处分与政务处分的对象衔接和轻重衔接，有利于构建权责分明和良性运转的处分机制。

这些均是政务处分和党纪处分的共同追求和使命之所在，也是能够实现二者衔接协调的有效解决方案。