封丽霞
中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副主任，教授
坚持党对立法工作的领导是我国立法发展的一条基本经验，也是实现党对国家政权领导的基本形式。新中国成立以来，不同历史阶段面临不同的社会主义革命与建设问题，党的执政理念与执政方式呈现出不同的特点，党对立法工作的认识以及领导立法工作的方式亦经历了一个历史变迁的过程。在此过程中，“党领导立法”的内涵不断被丰富和发展，中国特色社会主义法律体系得以形成和不断完善。回顾党领导立法的历史进程，我们得出的主要经验启示是：必须在中国共产党依法执政的历史条件下去认识“党领导立法”的重大意义与内涵；“党领导立法”应处理好与“人大主导立法”的关系；“党领导立法”应以科学立法作为目标任务；“党领导立法”的内容与方式必须不断实现制度化、规范化。
目次
一、新中国成立之初：党领导人民建立新法律
（一）新中国的成立与新法律的制定
（二）党领导立法工作的重大偏差与挫折
二、改革开放以来：党领导社会主义法制建设
（一）关于“党领导人民制定法律”重大意义的思考
（二）立法工作的恢复发展与阶段性成就
（三）依法治国、党依法执政与加强党对立法工作的领导
三、党的十八大之后：“党领导立法”的制度创新
（一）“党领导立法”的正式提出与党的十八大之后的立法成就
（二）党领导立法工作的主要方式
（三）党领导立法的制度与机制创新
四、中国共产党领导立法的基本经验与启示
（一）坚持党领导立法是中国共产党执政的重要历史经验
（二）在实践中不断丰富和发展“党领导立法”的内涵
（三）“党领导立法”必须通过“人大主导立法”来实现
（四）“党领导立法”是实现科学立法的基本政治保障
（五）推动“党领导立法”内容与方式的制度化、法治化
本文为《中国法律评论》2021年第3期特别策划（第18-31页），原文19000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。
立法是全面依法治国的首要环节，也是国家重要的政治活动，关系到党和国家事业发展的全局。坚持党对立法工作的领导，是我国立法发展的一条基本经验，是立法工作取得伟大历史性成就的政治保证，也是实现党对国家生活领导的基本形式。新中国成立以来，在不同的历史阶段，由于中国共产党的执政理念与执政方式的不同，面临的社会主义建设与时代问题亦处于不断变动之中，党对立法工作的认识以及领导立法工作的方式经历了一个忽起忽落、曲折沉浮、最终迎来成熟与发展的历史过程。

新中国成立之初：党领导人民建立新法律
新中国成立之后，中国共产党从战争时期的革命党上升为全国范围内的执政党，党在国家政治生活中处于领导地位。在历史地位与任务发生根本性转变的基础上，党要实现对国家政权和社会生活的领导，就应把党对国家和社会事务的主张通过法定程序上升为国家意志，使之成为全体社会成员都必须遵守的国家法律，并以此建构新生政权的政治秩序和社会秩序。
对此，恩格斯在《英国工人阶级状况》一书中曾经说到，无产阶级夺取国家政权之后，“力求以无产阶级的法律来代替资产阶级法律，这是再自然不过的事情。”列宁对此问题在《俄共第九次代表大会上讲话》中也有过类似论述，“工人阶级夺取政权后，像任何阶级一样，要通过改变所有制和实行新宪法来掌握和保持政权、巩固政权”。
（一）新中国的成立与新法律的制定
新中国成立之后，中共中央首先提出彻底废除国民党“伪法统”、建立人民新法律的要求。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过新中国的建国纲领《中国人民政治协商会议共同纲领》《中央人民政府组织法》等重要文件。为满足农村土地改革、恢复发展国民经济的需要，中央人民政府根据《中国人民政治协商会议共同纲领》陆续颁布《暂行海关法》（1951）、《婚姻法》（1950）、《工会法》（1950）、《土地改革法》《1950》、《惩治反革命条例》（1951）、《惩治贪污条例》（1952）等法律法规。
1953年，中央人民政府颁布《选举法》，对新中国第一次全国性选举进行法律规范，为召开第一次全国人民代表大会、制定第一部宪法做好制度准备。“五四宪法”的起草、酝酿与正式通过，是党领导人民建立新宪法和新法律的一个重要里程碑，也是我国民主立法的一个典范。毛泽东同志亲自领导该部宪法起草委员会，历时两个多月完成草案初稿。宪法草案的修改吸收了全国政协、各民主党派、中央和地方领导机关以及全国范围内的110多万条修改意见和建议，最终经1954年第一届全国人民代表大会第一次会议审议并全票通过，成为新中国第一部宪法。“五四宪法”以国家根本大法的形式确认了中国共产党在国家政治和社会生活中的领导地位，并且把人民代表大会制度的根本政治制度地位确定下来。
1953年底，中央人民政府委员会第28次会议通过《关于政治法律工作的报告》，初步提出转换政法工作思路的设想，即“现在，大规模的有计划的经济建设已经开始了。在这种情况下，我们的政法工作，主要的已经不是进行像过去那样的社会改革运动，而是逐步健全和运用人民民主的法制。
因此，我们就应该加强立法工作和司法工作，特别是保卫经济建设的立法工作”。就此，中央很快出台《1954年政法工作的主要任务》，提出把立法工作放在首位，并规定从立法、司法、检察、公安、民政等方面来加强法制。1954年，全国人大一届一次会议在通过宪法的同时还颁布了《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等法律，并且规定了民主集中制、法律面前人人平等、民主监督等一系列法制原则。
这些法律制度的颁行，对于巩固新生国家政权、推动我国由新民主主义过渡到社会主义制度，推进国家治理从封建人治向民主法制的转型发展发挥了积极且重要的作用。从1949年新中国成立到1966年“文革”，中国人民政治协商会议、中央人民政府、全国人大及其委员会共制定法律、法令、决议及法律问题的决定127件，对社会主义制度的建立、巩固和发展发挥了重要的奠基性作用。
1956年，党的八大 提出“国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律”、要努力做到“有法可依、有法必依”。刘少奇在会上强调指出，国家工作中的迫切任务之一就是要系统地制定比较完备的法律；党应该根据形势的变化，加强立法、完善法制，实现由革命战争时期的政策治理向和平建设时代的法制治理方式的转变。
在党的八大上，董必武作了《进一步加强国家法制，保证社会主义建设事业》的发言，指出新中国成立之后民主与法制工作存在的问题是法制不完备，一些急需的法律，如刑法、民法、诉讼法、劳动法没有制定，党员和国家工作人员不重视、不遵守法律的现象比较严重。他对加强立法工作的重要意义作了如下分析：“为什么把立法问题摆在前面？因为目前立法工作特别是保卫经济建设的立法工作，相应落后于客观需要，今后如果要按法制办事，就必须着重搞立法工作。”关于党领导立法工作的程序与方式，董必武指出：“中央人民政府颁布的法律命令都是党的创意，许多重要的文稿都是先由党拟定初稿（不经过党的准备、考虑，是没有的），然后经过政协全国委员会或它的常委会讨论，再提到中央人民政府委员会或政务院讨论通过。”
（二）党领导立法工作的重大偏差与挫折
自1956年起，党对立法工作的领导进入到一个长期扭曲和停滞的阶段。这一时期，法律虚无主义盛行，“罪刑法定”“法律面前人人平等”“司法机关依法独立行使职权”等法制原则在一定程度上被当作社会主义的对立物加以批判。各级人大及其常委会长期处于瘫痪状态，公检法等维护社会秩序的机关也被“砸烂”。从1966年到1978年，全国人大及其常委会通过、批准宪法和法律、办法、决议和决定只有9件（其中，“七五宪法”和“七八宪法”统计为1件）。从1964年到1974年，全国人民代表大会几乎没有开过会，更不用谈制定法律了，国家立法基本处于停滞状态。国务院在文革之前制定了《户口登记条例》（1958）、《农业税条例》（1958）、《农村人民公社工作条例》（1962）三部行政法规。此后一直到“文革”结束，中央人民政府的立法活动也基本停止。
“文革”后期，四届全国人大一次会议通过了“七五宪法”。这部宪法全面修改了“五四宪法”，取消“公民在法律面前一律平等”原则和国家对公民基本权利的保障等规定。无论在形式、体例还是内容上，“七五宪法”都存在严重缺陷。1978年，五届人大一次会议通过“七八宪法”。这部宪法恢复了1954年宪法关于人民代表大会制度的规定和国家机构的设置，恢复了社会主义民主和法制原则，重新设置人民检察院。但是，由于当时还没来得及清除“文革”影响，还没有彻底摆脱“左”的指导思想的禁锢，这部宪法很大程度上还只是一部新旧交替、过渡性质的宪法。这就为1982年中央制定新宪法的决定埋下了伏笔。
综上所述，新中国成立之后，党和国家的第一代领导人领导全国人民完成了社会主义改造，在建立独立完整的国民经济体系的同时，大力加强立法工作、开创独立自主的现代国家制度体系，以国家立法形式确立了社会主义基本制度，实现了中国历史上最伟大最深刻的社会变革。这一时期，尽管还未能成功探索出一条适合中国国情的社会主义法治道路，但为当代中国法治发展奠定了根本制度基础，为改革开放之后的社会主义法制建设贡献了历史教训和宝贵经验，因而在中国特色社会主义立法发展史上有着极其重要的意义。
改革开放以来：党领导社会主义法制建设
1978年，我们党召开了具有重大历史意义的十一届三中全会，作出把党和国家工作重点转移到社会主义现代化建设上来的决定。这次会议深刻总结了新中国成立以来社会主义建设的经验教训，在中国共产党治国理政方式上实现了向民主和法制的回归。在这次会议上，邓小平深刻指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在开始，应当把立法工作摆在全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”
（一）关于“党领导人民制定法律”重大意义的思考
1980年4月，彭真委员长在全国人大常委会召开的各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上提出：“党领导人民制定法律，也领导人民遵守法律。”他结合中国共产党历史地位与任务的转变，阐述了党领导人民制定法律的历史必然性，即“在战争时期，虽然党在根据地也领导建立了政权，可是没有全国性政权”，因此，“在整个革命队伍里，党的政策也就是‘法’”。“建国以后情况就有所不同了，党是代表人民、全心全意为人民的，但党员在十亿人民中只占少数，绝大多数是非党员。我们不仅有党，还有国家”；“党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，并且要把在实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来”；“凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式。”
在此，彭真同志比较了中国共产党建国前和建国后的根本性变化，深刻指出党领导人民制定法律是历史发展和政党执政的客观规律要求。
在党领导社会主义法制建设问题上，不仅新中国成立前后根本不同，新中国成立初期和改革开放时期也不完全一样。改革开放之初，历经“文革”时期的社会混乱和公民权利遭受践踏的惨痛经历，社会各界也极度渴望稳定的社会秩序和受到国家法律严格保护的公民权利。
针对十年“文革”对民主法制建设的严重破坏以及给党和国家事业造成的重大灾难，邓小平指出，“没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。我们吃够了动乱的苦头”。因此，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严、违法必究”。
在邓小平关于法制建设的思想引领之下，加强党对立法工作的领导成为全党和全社会的共识，成为恢复党和国家正常政治生活的迫切要求，也成为推动改革开放和社会主义政治经济文化社会建设的迫切需要。
（二）立法工作的恢复发展与阶段性成就
改革开放初期，党领导立法工作面临的首要问题就是“无法可依”。面对这一问题，立法工作将怎样恢复和开展呢？邓小平提出了“宜粗不宜细”“宜快不宜慢”的立法工作方法。他说：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”
在邓小平积极务实的立法工作方针指引下，我国立法开始步入快速恢复、稳定发展的新时期。有目共睹的是，改革开放之后，我们迅速迎来了立法先行、以修法推动改革开放的法制建设新时期，中国社会逐步走上有法可依、稳定有序的社会主义法治轨道。
1.1979-1991年：立法工作的重点主要是制定重建国家政权、完善国家制度和推动改革开放方面的法律制度
1979年上半年，全国人大仅仅用了三个月时间就迅速完成了刑法、刑事诉讼法、全国人大和地方各级人大选举法、地方各级人大和地方各级政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、中外合资经营企业法等七部法律的起草工作。1979年全国人大五届二次会议通过了上述七部法律。本次会议还决定了县级以上地方人大设常委会，并规定各级人大会议制度及相关职权范围。对此，邓小平指出：“我们好多年实际上没有法，没有可遵循的东西。这次全国人大开会制定了七个法律。这是建立安定团结政治局面的必要保障。这次会议以后，我们要接着制定一系列的法律。我们的法律太少了，成百个法律总要有的，这方面有很多工作要做，现在只是开端。”
同年，全国人大法制委员会又成立了民事诉讼法典、民法典起草小组。五届人大五次会议通过1982年宪法。“八二宪法”在继承“五四宪法”的基础之上，恢复和完善了国家基本结构和各项基本制度，扩大了全国人大及其常委会的立法职权，明确了公民基本权利和义务，为改革开放和社会主义现代化事业提供了国家根本大法的依据。
这一时期，在国家制度方面，相继制定了全国人民代表大会组织法、国务院组织法、民族区域自治法、村民委员会组织法、城市居民委员会组织法、行政诉讼法等。在推动经济社会发展方面，相继制定了婚姻法、民法通则、经济合同法、城市规划法、民事诉讼法、企业破产法、环境保护法等。在改革开放方面，陆续制定了外资企业法、涉外经济合同法、中外合作经营企业法、海关法、外国人入境出境管理法等。这些法律的制定与颁行，很大程度上改变了我国“文革”之后国家和社会生活诸多领域“无法可依”的局面，为恢复社会秩序和推动经济快速发展提供了良好的法制基础。
2.1992-2001年：立法工作的重点主要是适应建立社会主义市场经济的要求，大力加强经济领域立法、完善国家宏观调控以及与入世相关的国内法律制度
1992年，党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的目标，强调要加强立法工作，特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为方面的法律和法规。党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”。于是，建立和完善市场经济方面的法律制度成为国家立法的重要内容。1993年，首先通过了宪法修正案，明确规定“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法，完善宏观调控”。
1997年，党的十五大提出“加强立法工作，提高立法质量，到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”，并且要求“在党的领导下有步骤、有秩序地推进”，“关键在于坚持、加强和改善党的领导”。这是中共中央第一次对立法工作提出要形成“中国特色社会主义法律体系”的目标。1999年，我国又通过宪法修正案，明确个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，同时确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本治国方略。在市场经济方面，我国还制定了公司法、合同法、合伙企业法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、担保法、价格法、拍卖法、预算法等大量法律。为加入WTO、融入国际经济发展体系，我国制定和修改了国际贸易、知识产权保护等方面的一大批国内法律。
这一时期，我国在政治制度和社会民生方面也制定了一些法律，进一步充实和完善了我国国家制度体系。譬如，制定了国旗法、国徽法、立法法、国家赔偿法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政处罚法、行政复议法等。民生保障方面，制定了劳动法、工会法、未成年人保护法、妇女权益保障法等，大大推动了我国社会建设方面的法治保障。
3.2002-2012年：立法工作主要围绕和谐社会建设进行全面立法，确保中国特色社会主义法律体系如期形成
2002年党的十六大和2007年党的十七大都提出全面建设小康社会的奋斗目标。相较于前一阶段以经济立法为中心，这一时期的政治、经济、社会等各方面的立法工作全面展开，尤其是民生社会、公民权利领域的立法较为突出。2004年，我国又通过了一个宪法修正案，明确规定国家尊重和保障人权、依法保护公民合法的财产权等重大问题。在国家制度方面，制定或修改了各级人民代表大会常委会监督法、行政监察法、行政许可法、行政复议法、公务员法等。在经济社会领域，制定或修改了物权法、侵权行为法、公司法、证券法、劳动合同法、社会保险法等。随着中国立法的快速发展、法律数量的急剧增多，这一时期的立法工作不仅表现为制定新法律，也表现为对之前制定的法律根据经济社会发展需要进行了大量的修改、废止和完善。
改革开放以来，党领导立法工作的最重大成就就是中国特色社会主义法律体系的形成。2011年，十一届全国人大四次会议宣布：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。”
这是改革开放以来党领导立法工作取得的最重大成就，也是“社会主义民主法制建设史上的重要里程碑”。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依问题，“从制度上法律上确保中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心”，“从制度上法律上解决了国家发展中带有根本性、全局性、稳定性、长期性的问题。”就此，习近平总书记也予以充分肯定：“新中国成立以来特别是改革开放以来，经过长期努力，我国形成了中国特色社会主义法律体系，国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是一个了不起的重大成就。”
（三）依法治国、党依法执政与加强党对立法工作的领导
1996年，中共中央法制讲座提出“实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化、规范化”。1997年，八届全国人大五次会议明确提出“依法治国是新的历史条件下党领导人民建设和治理国家的基本方略”。1997年，党的十五大将“依法治国，建设社会主义国家”确定为我国的基本治国方略，强调“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”。
在依法治国的目标要求之下，党的领导方式与执政方式也需要作出相应的改革与调整。江泽民同志在谈到“党的领导”与“依法治国”关系时指出，“党通过国家权力机关制定宪法和法律，并自觉在宪法和法律范围内活动，以实现党对国家的领导同依法治国的统一，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”。
2002年，党的十六大首次提出党“依法执政”，即“善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力”。2004年，十六届四中全会指出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”，并且从领导立法、带头守法、保证执法等方面对依法执政的基本内涵与要求进行了系统阐述，即“依法执政，就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。要加强党对立法工作的领导，推进科学立法、民主立法，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上法律上保证党的路线方针政策贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。
党的十八大之后：“党领导立法”的制度创新
（一）“党领导立法”的正式提出与党的十八大之后的立法成就
在全面推进法治国家建设的过程中，坚持和加强党的领导，不是一个简单的政治原则或战略判断，而是一个内涵丰富、蕴意深刻的实践命题。就此，习近平同志指出：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”加强党对立法工作的领导成为新时代立法事业发展的必然要求。党的十八大之后，“党领导立法”的表述首次出现在2012年12月4日习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会的讲话当中。他指出，“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”。
党的十八届四中全会提出“法律是治国之重器、良法是善治之前提”，专门强调要完善党对立法工作中重大问题决策的程序，并且就须报党中央讨论决定的立法事项进行确定。党的十九大报告强调要着力“推进科学立法、民主立法、依法立法”，并“以良法促进发展、保障善治”，“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”。党的十九届四中全会要求完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，提高立法质量和效率，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。党的十九届五中全会继续提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”。这些重要论述都体现了中共中央对立法工作前所未有的重视，意味着新时代党领导立法工作已站在一个新的历史起点，面临着新的国家治理挑战与社会需求。
党的十八大以来，习近平总书记在多个场合阐述了以“良法”促进“善治”的思想，强调“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩”。我国立法工作顺应新时代社会主义现代化建设的新情况，坚持党对立法工作的集中统一领导，在全面依法治国的目标之下推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持立法先行、围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局加强重点领域立法，不断完善中国特色社会主义法律体系。
党的十八大以来，我国在国家安全领域，制定了国家安全法、反恐怖主义法、反间谍法、网络安全法等；在国家制度方面，制定了监察法、人民陪审员法、英雄烈士保护法，修改地方组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑事诉讼法、行政处罚法、行政复议法；在市场经济方面，编纂了民法典，制定了民法总则、增值税法、房地产税法、农村土地承包法、旅游法，修改了反不正当竞争法、中小企业促进法等；在社会建设方面，制定了慈善法、社会救助法、社区矫正法、公共图书馆法、中医药法、反家庭暴力法等；在生态文明方面，制定了土壤污染防治法，修改了环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等。这些法律的制定和修改，实现了中国特色社会主义法律体系的不断完善和自我更新。
（二）党领导立法工作的主要方式
在实现党对立法工作集中统一领导的过程中，党领导立法的方式与内容逐步规范化、制度化。十八届四中全会决定专门对党领导立法的方式与内容进行了规定，即凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改；法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。实践当中，中共中央领导国家立法工作主要采取以下形式：
1.中共中央加强对宪法修改、解释工作的领导
宪法作为国家根本大法，其修改和解释是国家最重要的立法活动。自新中国成立以来，每次宪法制定和修改都是由中共中央组织起草并向全国人大提出制定、修改建议。党的十八届四中全会决定明确要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改”。2016年，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》对党领导宪法修改和解释的程序也作出具体规定。
依据相关规定，宪法修改程序的启动主要有两种方式：一是，中央政治局提出修改宪法的意见，并提交中央全会讨论通过后，再以中共中央的名义向全国人大提出修宪建议，由全国人大依照宪法、立法法的相关法定程序进行审议。二是，全国人大常委会党组或者全国人民代表大会会议期间设立的大会党的领导小组可以提出修改宪法的意见，提交中央政治局会议讨论并提请中央全会讨论通过之后，再按照法定程序由全国人大进行审议。2018年，中共中央作出修改宪法的重大决策，党的十九届二中全会审议通过了中共中央关于修改宪法部分内容的建议。十二届全国人大常委会严格依照法定程序推进宪法修改工作，形成宪法修正案草案并提请十三届全国人大一次会议审议通过。
2017年3月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于健全宪法解释工作程序的意见》（中发〔2017〕9号），进一步对党领导宪法解释工作的原则和程序进行了明确规定。中共中央对宪法解释工作的领导通常采取以下程序进行：由中央政治局向全国人大常委会提出解释宪法的建议，再由全国人大常委会依照法定程序进行审议；或者，全国人大常委会党组提出解释宪法的建议，提交中央政治局常委会会议或者中央政治局会议讨论同意之后，再由全国人大常委会依照法定程序进行审议。
2.中共中央提出立法工作的目标、任务与方针战略
长期以来，中共中央关于国民经济和社会发展的五年规划对特定历史阶段的国家发展战略目标进行部署，同时也确定了立法工作的阶段性目标和主要任务。譬如，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过）专门强调“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，这就意味着在整个“十四五”时期和2035年之前，我国立法工作的主要目标和任务是围绕贯彻新发展理念，加强国家安全、科技创新、网络信息、涉外法治体系建设等重点领域的立法，推动我国法律体系不断完善和发展。
党的很多次全国代表大会都要专门提出立法工作的发展目标与方针、战略。譬如，党的十五大提出“2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”，这就成为之后若干年我国立法工作的目标任务和基本方针。党的十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系的总目标，其中就涵盖了“完善的法律规范体系”和“完备的党内法规体系”的立法工作要求，全会还专门强调“坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”，“抓住提高立法质量这个关键。每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”等。党的十九大强调“推进科学立法、民主立法、依法立法”，“以良法促进发展、保障善治”。这些都是中共中央对立法工作提出的目标指引与基本遵循。
3.中共中央审定全国人大常委会立法规划
从1988年七届全国人大开始，全国人大常委会在每届任期之初都要根据特定阶段的经济社会发展目标编制立法规划，确定五年任期内立法工作的重点项目和主要任务，并报中共中央批准后执行。这是中共中央领导立法工作的一种重要形式，有利于增强国家立法工作的整体性、前瞻性和统筹性。
党的十八大之后，中共中央加强对国家立法规划和年度立法计划的指导，审定全国人大常委会立法规划。如果社会形势和立法对象情况发生重大变化、立法规划需要作出重大调整，全国人大常委会党组也要及时报请中共中央按程序审批。譬如，2013年9月，中共中央批准并转发《中共全国人大常委会党组关于〈十二届全国人大常委会立法规划〉的请示》（中发〔2013〕7号），对2013—2018年的立法工作进行统筹安排。2015年6月，中共中央再次批准并转发《中共全国人大常委会党组关于调整〈十二届全国人大常委会立法规划〉的请示》（中发〔2015〕15号），在2013年规划的基础上增加了一些与深化改革有关的立法项目，将原有68件立法项目增至102件。而且，全国人大常委会每年制定的年度立法工作计划，也要报请中共中央审定。
4.中共中央加强对重要法律制定、修改工作的领导
中共中央加强对于一些主题重大、政治敏感、涉及面广、社会高度关注的法律的制定工作的领导，这也是党领导国家立法工作的重要体现。中共中央通常要讨论和决定重要法律所涉及的重大体制和重大政策调整，统筹协调立法过程中的重大立法争议。一些重要法律在起草、审议修改过程中，中共中央可以听取全国人大常委会党组关于立法工作进展情况、重要事项和重大问题的汇报，解决立法过程中的重大疑难问题，推动立法工作的顺利进行。
显然，并不是所有提请全国人大及其常委会审议的法律草案都要报请中共中央研究讨论。只有那些主题重大、政治敏感、涉及面广、社会高度关注、情况复杂的重要法律草案才提交中共中央研究决定。党的十八大以来，中共中央高度重视对立法工作的集中统一领导，对重要立法项目和法律草案通常要以列入中央政治局常委会年度工作要点的形式予以确认。
譬如，《立法法》修改过程中，2015年2月，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉几个主要问题的请示》的汇报，就立法法修改的主要问题作出重要指示，为立法法修正案顺利通过提供强大的政治保障。
又如，习近平总书记专门就中共中央领导《民法典》的立法过程指出：“党的十八大以来，我们顺应实践发展要求和人民群众期待，把编纂民法典摆上重要日程。党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，其中对编纂民法典作出部署。之后，我主持3次中央政治局常委会会议，分别审议民法总则、民法典各分编、民法典3个草案。在各方面共同努力下，经过5年多工作，民法典终于颁布实施，实现了几代人的夙愿。”这段话充分显示了中共中央对于《民法典》编纂工作的高度重视和统筹领导。
（三）党领导立法的制度与机制创新
加强党对立法工作的领导，必须健全党领导立法工作的制度与机制。党的十八大以来，党在领导国家立法的体制机制创新方面，主要有以下几个方面的重大举措：
1.加强全国人大常委会及其专门委员会“党组”建设
党对立法工作的领导，很大程度要通过立法机关党组来组织实施。全国人大常委会党组是中共中央在全国人大常委会设立的领导机构，是实现党对全国人大及其常委会领导的重要组织形式和机制保障，是实现党领导立法的重要主体和关键纽带。党的十八大以来，中共中央不断加强全国人大常委会以及全国人大各专门委员会的党组建设。
全国人大各专门委员会在国家立法工作中发挥着重要作用，通常在各自职责范围内，牵头起草、审议具有综合性、全局性、基础性的重要法律草案，依法提请全国人大常委会审议。2015年，中央政治局审议通过《中国共产党党组工作条例（试行）》。根据该条例，2016年10月，全国人大常委会党组决定在全国人大9个专门委员会设立“分党组”。这在全国人民代表大会历史上还是第一次。这项举措进一步健全了全国人大党的组织制度，有利于发挥各专门委员会具体立法过程中“把方向、管大局、保落实”的重要作用，有利于保障中共中央的路线方针政策在法律草案起草和审议等工作中得到贯彻落实。
2.实行立法重大事项请示报告制度
坚持中共中央对国家立法工作的集中统一领导，就必须严格执行请示报告制度。这既是党章党规的明确要求，也是组织纪律要求。1979年，彭真同志起草了《关于草拟或修改法律、法规应先将问题和意见报经中央批准的请示报告》，首次确立了立法工作的“请示报告”制度。通过“请示报告”制度，全国人大常委会才能及时、全面地向中共中央反映重大立法工作中的情况和问题，请求中央研究决定、给与支持，这将有利于相关立法工作及时从中共中央获得支持和认可，有助于重大立法争议的化解、推动重大立法项目的顺利进行。
党的十八大之后，立法工作中的重大事项请示报告制度以“准则”的形式被确定下来，成为全国人大常委会党组的一项常态化、制度化工作。2016年，党的十八届六中全会通过《中国共产党第十八届中央委员会关于新形势下党内政治生活的若干准则》。该准则规定：“全党必须严格执行重大问题请示报告制度。全国人大常委会、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，各人民团体，各省、自治区、直辖市，其党组织要定期向党中央报告工作。研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告，执行党中央重要决定的情况要专题报告”；“省、自治区、直辖市党委在党中央领导下开展工作，同级各个组织中的党组织和领导干部要自觉接受同级党委领导、向同级党委负责，重大事项和重要情况及时向同级党委请示报告”。从2015年开始，中央政治局常委会会议每年听取全国人大常委会党组工作汇报。中共中央听取的报告主要包括全国人大常委会党组工作报告、重要法律案请示报告、重要立法工作请示报告等。
3.组建中央全面依法治国委员会
为更好落实全面依法治国基本方略、深化依法治国实践，党的十九大报告提出“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导”。2018年3月，中共中央在印发的《深化党和国家机构改革方案》中决定：组建中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的项层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，作为党中央决策议事协调机构。
关于成立中央全面依法治国委员会的重大意义，习近平总书记这样阐述：“当前，我国正处于实现‘两个一百年’奋斗目标的历史交汇期，坚持和发展中国特色社会主义更加需要依靠法治，更加需要加强党对全面依法治国的领导。”他强调，党中央决定成立中央全面依法治国委员会，是加强党对全面依法治国集中统一领导的需要，是研究解决依法治国重大事项、重大问题，协调推进中国特色社会主义法治体系的需要。习近平总书记亲自担任委员会主任，委员会设立立法、执法、司法、守法等协调小组。作为党中央决策议事协调机构之一，中央全面依法治国委员会在中央政治局及其常委会领导下开展工作。
我们党历史上第一次设立这样高规格的法治工作领导机构，这在我国社会主义法治建设史上具有里程碑意义。它有利于健全党集中统一领导法治工作的体制机制，重点围绕法治建设的综合性、基础性、全局性问题谋大事、议大事、抓大事，对党和国家法治工作领导机构进行准确定位、合理分工，整体推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，在实现党中央对依法治国进行统筹协调的基础上加强对立法工作的领导。
中国共产党领导立法的基本经验与启示
（一）坚持党领导立法是中国共产党执政的重要历史经验
坚持党领导立法是中国共产党坚持依法执政和推动全面依法治国的必然要求。历史经验和教训使我们党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段，是实现国家治理现代化的重要依托。依法执政，首先就意味着要加强党对立法工作的领导，推进科学立法、民主立法，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策贯彻实施，实现党领导国家和社会事务的制度化、规范化、程序化。
党领导立法，意味着党要善于通过全国人民代表大会立法程序，将其政策和主张上升为全体人民共同遵守的国家法律；党要善于使党组织推荐的人选成为国家立法机关的领导人员，善于通过人民代表大会制度实施对立法工作的领导。这不仅是党的各级组织实现党的主张和政策的主要方式，也是党与国家权力机关关系的重要方面。换言之，党关于国家事务的重要主张，属于全国人大职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人大提出，使之经过法定程序成为国家意志。各级党组织和全体党员都要模范地遵守宪法和法律。
以此为基础，才能把党的主张与人民的意志统一起来，把党的决策与人大立法权的行使统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，真正实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者的统一，最终实现党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。
（二）在实践中不断丰富和发展“党领导立法”的内涵
新中国成立以来，我们党认真总结社会主义建设的经验教训，不断深化对社会主义法治发展规律的认识，对党领导立法工作的内涵的认识也在不断深化和发展。譬如，在党的十二大上，强调“党的领导”主要是思想政治和方针政策的领导，党“要集中精力研究制定重要的政策”。党的十三大提出“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策”。党的十六大提出“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”。党的十六届四中全会作出《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，专门指出“提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律”是加强党的执政能力建设的重要内容。
显然，党对立法工作的内涵在不同历史时期，随着我们党执政理念与执政方式的改革和进步也在不断丰富和发展。党的十八大以来，全面依法治国的一个重要内容就是把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，并且要健全党领导依法治国的制度和工作机制。党的十八届四中全会提出“必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程”，“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序”。党的十九大阐明“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证”，“要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”，“支持和保证人大依法行使立法权”等。这些都使党领导立法工作的体制机制、内容和方式方面发生了新变化，使“党领导立法”的内涵进一步丰富和发展。
（三）“党领导立法”必须通过“人大主导立法”来实现
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是党领导立法工作的有效载体和实现形式。党领导立法必须通过人民代表大会制度来充分实现。坚持国家立法工作中的人民主体地位，必须充分发挥有立法权的人大及其常委会的主导作用。从立法权力的应然属性来说，立法是人民主权的最重要体现。国家的一切权力属于人民，首先必须确保广大人民群众通过人民代表大会制度行使立法权。有立法权的人大及其常委会主导相关立法过程，是我国人民代表大会制度与社会主义立法体制的根本要求，也是党领导立法工作的必然要求。
围绕这个问题，党的十八届四中全会提出“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”，“建立全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度”等。2015年新修订的《立法法》将“人大主导立法”从执政党的政治主张上升为国家法律，并将其规范为新时期立法工作的基本要求。党的十九大报告强调“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”以及“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。立法实践当中，坚持党对立法工作的领导，必须通过人民代表大会制度、通过有立法权的人大及其常委会主导相关立法过程，才能真正实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。
（四）“党领导立法”是实现科学立法的基本政治保障
经过改革开放四十多年来的努力，中国特色社会主义法律体系已经基本形成并达到相当规模。但总体而言，我国的立法质量还需要进一步提高。实践中，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强，立法效率也需要进一步提高。另外，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成为一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害法治统一。
党的十八大以来，习近平同志高度重视科学立法，强调立法质量是做好立法工作的生命线，是破解立法领域突出问题的总抓手。他一针见血地指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”要制定出人民群众满意、管用、能解决问题的法律，必须在党的集中统一领导之下，遵循立法发展规律，完善立法工作机制和程序，扩大公众对立法过程的有序参与，推进科学立法、民主立法与依法立法的有机统一，使各项立法整体上符合中国经济社会发展的客观需求。
“党领导立法”也是处理好立法与改革关系的前提条件。坚持党对立法工作的统筹推进、谋划布局，是实现以法治方式推动重大改革、处理好改革与立法关系的题中要义。实践证明，越是全面深化改革，各种利益冲突就越激烈，可能碰到的不确定因素就越多，难以预见的各种风险就越大。
因此，就越需要求助于法治思维和法治方式，充分发挥立法对各项重大改革的引领作用。只有从党领导立法的全局高度，综合考虑法治建设内外部各个方面的因素，将法治建设贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设之中，对依法治国与深化改革、依法治国与依规治党、依法治国与以德治国、国内法治与国际法治等重大关系进行统筹协调、整体谋划、同步推进，才能实现立法和改革决策相衔接、改革与法治紧密结合，在改革进程中不断完善立法、在立法进程中不断推进改革，充分发挥立法引领、推动、规范和保障社会主义事业发展的作用。
（五）推动“党领导立法”内容与方式的制度化、法治化
改革开放之前，关于“党领导立法”一直没有专门的制度性文件。改革开放之后，在党领导立法工作取得重大历史性成就的同时，党也开始强调对领导立法工作经验的总结，并以中央文件的形式确定下来。1991年，中共中央专门就加强党对立法工作的领导发布《中共中央关于加强对立法工作领导的若干意见》（8号文件）。该文件指出，为了保证立法机关有效地行使立法权，使立法工作更好地贯彻党的基本路线，加快立法步伐，为社会主义现代化建设服务，中央需要采取有力措施，进一步加强对国家立法工作的领导。
文件强调在新的历史时期，“党对国家事务领导的一个十分重要的方面，就是把党的方针政策通过国家立法机关，按照法律程序转变为国家意志，使之成为对全社会具有普遍约束力的行为规范。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民遵守、执行宪法和法律，这是我国法制建设的重要政治原则，也是法制建设不断发展的重要保证”。
该文件还阐述了党领导国家立法的内容、范围和方式等问题，列举了党领导立法的几种方式，即确定立法工作方针和一些重要法律的指导思想和原则；审定全国人大及其常委会立法规划和计划；根据形势和社会发展的需要，建议立法机关把经过实践检验证明是正确的并且长期适用的党的方针政策，通过法定程序转变为国家法律；决定立法工作中需要中央确定的重大方针政策问题等。这份文件是中共中央关于党领导立法工作的第一份文件，充分说明党已经开始自觉认识立法工作的规律、总结党领导立法的经验。
党的十八届四中全会首次以中央全会形式确定了党领导依法治国的制度和工作机制。具体到立法领域，提出了党领导立法的主要内容与程序、方式，即“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”2015年，《立法法》颁行15年之后进行了第一次修改。其中，第3条规定了我国立法的基本原则，将“坚持党领导立法”以法律形式确定下来。即“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放”。在此，“坚持中国共产党的领导”被规定为当代中国立法的基本原则。
2016年2月，中共中央印发《关于加强党领导立法工作的意见》。该意见在1991年《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的基础上，以党内法规形式对25年来党领导立法工作的成果与经验进行了总结提升，实现了“党领导立法”方式的进一步制度化、具体化，为新时代党领导立法工作提供了制度依据和基本遵循。1991年意见主要集中规定中共中央对国家立法的领导，2016年意见规定的内容扩展到有立法权的地方党委对本地立法工作的领导。新意见还明确了党领导立法工作的指导思想、原则，确立了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局，提出党领导立法必须符合依法执政的要求，要求党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行、不得随意干预甚至替代立法活动，要求正确处理加强党的领导与立法机关行使立法权的关系。
新意见的出台，对于实践当中准确把握党领导立法的实质与内涵，增强党领导立法工作的权威性和规范性，提升党领导立法工作的实效与质量，已经产生并将会进一步发挥重大的保障和推动作用。
《中国法律评论》
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出版：法律出版社
期刊号：CN10-1210/D
出版时间：2021年
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