解码中国创新：政府如何发挥作用

系列导读

本文是“解码中国创新”系列文章之一。在先前发布的《解码中国创新：过去、现在与未来》中，我们立足历史发展的宏观视角，分析梳理了中国创新体系过去四十年的发展脉络。本文将着重介绍政府在中国创新体系中的作用，探讨发展中国家的政府应如何推动创新，并归纳跨国企业在华发展的原则与潜在机会点。后续发布的文章将继续探讨中国企业家创新领导力、商业模式创新、管理创新等内容。

当今世界正经历百年未有之大变局。新科技革命和产业变革深入发展，国际形势的不确定性更加突出，给全球经济带来了巨大挑战。新冠肺炎疫情造成的大规模危机，让许多国家陷入了紧急状态，避险情绪将维持高位，使继续追求创新变得愈发困难。

同时我们也看到，中国的创新正在崛起。中国未来将谋求向全球创新价值链的中高端跃升，打造全球创新中心。在某些行业（如电子商务、短视频等），中国已成为全球领袖，并将其独特的创新经验对外输出。

创新并非线性模型，而是一个生态系统。创新可以随时随地发生，并在开放体系和竞争市场中蓬勃发展。创新是企业、政府和学界等参与者大量互动作用的结果，创新主体间是否有紧密联系，能否形成高效动态反馈，是决定创新质量的关键。

在中国，政府在国家创新体系建设中占据主导地位（参阅图1）。¹后发国家政府可借鉴中国经验，在推动创新过程中扮演更为积极的角色。商界领袖，尤其是在华从事商业活动的跨国企业领导者，应充分了解中国政府推动创新的方式，并制定相应的行动策略。

¹《国家中长期科技发展规划纲要》。

中央和地方政府的角色分工

政府角色不应一概而论。中央和地方政府因其能力不同，在中国的创新体系中各有分工。中央政府具有顶层设计与资源统筹能力，而地方政府更加了解本地实际情况。要推动创新战略落地，中央与地方政府的互动至关重要。

从创新的视角来看，中央和地方政府之间主要呈现三种关系：²

垂直管理

中央政府进行顶层设计，地方政府负责执行与实施。例如：2016年5月，中国中央政府发布《国家创新驱动发展战略纲要》，制定高阶的战略目标和关键事项，地方政府根据纲要的内容制定各自的具体实施方案。

统筹协调

中央政府通过转移支付，引导不同地区均衡发展。例如：2019年5月，中国政府提出《中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，对于地方的科技创新基础设施建设，中央政府根据地区差异，对地方财政给予差异化支持。

委托代理

中央政府发布创新项目或优惠政策，地方政府之间展开竞争。在这一过程中，中央政府负责横向评判各地的资质，决定资源划拨，地方政府通过请示授权等方式进行资源争取。地方政府一旦获得中央支持，需要承诺按要求投入资金，中央政府未来根据地方政府投入情况分批次落实支持政策。例如：中国政府不定期发布“国家级区域政策”（如自由贸易试验区），各地方政府可通过请示，争取中央政府授权该政策在当地实施。

² 对于其他政策，如财税政策、司法政策等，中央与地方政府的关系可能无法用此框架来概括。

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“委托代理”模式的制度基础

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在中国，中央政府一方面将大量权力下放给地方政府，另一方面掌握地方政府官员的任免权，并将经济发展表现作为地方官员晋升的关键参考依据。

在这样的制度下，中央政府通过鼓励局部地区分散化的试验和地区竞争，摸索和总结经验，同时又在中央层面凝聚共识，进一步推动更大范围的创新。而地方政府也有足够的动力积极推动创新，并在各种生产要素上相互竞争，寻找到适合本地发展的最佳模式。

在中国改革开放的历程中，诸多制度和政策创新（如农村联产承包责任制、乡镇企业的崛起、经济特区、国企改革等），均源于这种独特的制度设计。

中央政府对创新的投入

政府可以通过制定有利于创新活动的政策、直接参与创新投资、建设创新活动所需要的基础设施三种方式投入到创新事业当中。

制定有利于创新活动的政策

不同类型的创新政策工具对创新产生的影响不同，中国政府提供三类政策工具鼓励创新：

■“推动”供给：对于创新企业，政府可配套财税金融政策，如进行高新技术企业认证并减免其税赋、研发费用加计扣除减免等；对于创新型人才，政府可优先给予户口，并提供租房或购房补贴等；对于国有企业负责人，政府将创新纳入其绩效考核体系中，具体指标包括研发投入、专利数量、人才数量等。

■“拉动”需求：政府自身可通过优先采购创新产品，在市场树立示范效应，也有助于检验创新产品性能，加速其商业化进程；对于企业，政府通过补贴或国家级企业技术中心认证等方式，鼓励其购买自主研发的高技术设备；对于消费者，政府通过购置税优惠、补贴、公益宣传引导等方式，鼓励其购买创新产品。

■“塑造”环境：法律法规层面，过去两年中国政府先后修订了《反不正当竞争法》、《商标法》、《专利法》和《著作权法》，保护知识产权，促进公平竞争。资本市场方面，中国新设立科创板，主要服务科技创新企业，并进行注册制改革，降低创新企业上市门槛。科学研究方面，中国政府正在调整科研人才的考核与科技成果的评价机制，以提高创新成果的质量。

直接参与创新投资

中国政府通过政府引导基金的形式，撬动社会资本，为国家创新战略服务。

政府引导基金由政府出资，并吸引社会资本（如银行、非银金融机构、民间资本和海外资本等）进入，不完全以营利为目的。政府引导基金主要用于支持初创期中小企业的创业和技术创新，引导资本投资方向，弥补单纯通过市场配置创业投资资本可能出现的市场失灵问题。

近10年来，政府引导基金成为各级政府推动创新发展的重要抓手（参阅图2）。截至2021上半年，各级政府已撬动4万亿人民币，已投出约4,700亿人民币。从行业流向看，这些资金对政策导向高度敏感，主要投向了中国尚未掌握的核心技术、重点战略和新兴技术领域。从区域来看，资金流向头部效应明显，北京、上海与广东三地吸引的资金占比达到53.9%。

建设创新活动所需要的基础设施

基础研究和应用技术的创新均需要长周期大规模的基建投入，政府在其中应起到关键作用。中国政府在价值链的每一环都设计了针对性的创新基础设施，支持创新从供给到转化的全过程（参阅图3）。³

发展中国家政府可以从中国经验中学到什么？

建立创新能力，需要有为政府与有效市场共同建构与推动良性循环。我们通过对中国创新发展历程的研究，结合过往项目经验，总结出“创新发展四步走”方法，供发展中国家政府参考。

1.明确目标机会行业。政府应从国家战略出发，选择重点发展的方向，并保证持之以恒的投入。在决策时，政府应综合考虑可行性与发展需求等因素，如国家基本条件、未来可实现目标、民众意愿、政府优先事项、别国最佳实践等，必要时可通过数据分析等方式保障决策的科学性。以电子商务为例，政府在决定发展这一领域前，应思考诸如本国是否已有电商客群、是否拥有技术/物流人员、本国网络物流基础如何、是否需要加强本国的商品流通效率，以及是否需要提振零售业等问题。

2.政府支持实现速赢。万事开头难，企业在创新发展的早期可能遇到诸多竞争壁垒。政府应采取积极行动，帮助企业快速建立信心。代表性举措包括：建立专门队伍驱动速赢机会的规划与执行、积极提供政府订单、提供短期补贴及免税政策、率先扶持2—3家本地领先企业等。

3.制定长期扶持政策。针对政府确定的重点发展行业，政府应在市场环境、劳动力、法律法规等方面制定有利于本国创新的政策。代表性举措包括：推动本地企业形成产业集群以加强资源协同、为外部创新人才提供生活和住房补贴等待遇、侧重基础科学和应用工程人才培养、建设创新特区以匹配额外支持、优化基础设施配置等。

4.开放合作促进共赢。创新无国界，政府应积极寻求国际社会的资源推动本国创新。例如：政府可为海外人才签证、本地生活、教育等需求提供支持；对接国际通行规范，制定网络数据安全和知识产权等法律法规；支持政府和社会资本合作，并为国际资本的进入和退出提供支持；通过贸易展会等方式向国际投资者提供潜在合作机会等。

³根据中国政府的定义，“创新基础设施”指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，比如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。

跨国企业如何搭上中国创新的高速列车？

了解中国政府在创新体系中的作用，有助于企业更好地制定商业战略，充分借力中国的创新生态，获得成功。由于中国本土企业在政府关系和生态融入等方面具有天然优势，因此本章节重点讨论跨国企业在华如何享受中国创新发展的红利。

面对新冠肺炎疫情与全球政治经济状况的动荡，中国展现出了良好的经济韧性。放眼未来，“对外开放”仍是下一轮中国创新驱动增长的重要底色，跨国企业应对中国未来发展保持长期信心。

中国政府对跨国企业的开放态度主要体现在以下三方面：

放宽市场准入

一方面，中国政府正在不断减少外商投资负面清单的条目，2020年6月公布的最新版负面清单由40条减少至33条，自由贸易区负面清单由37条减少至30条，涉及金融、基础设施、交通运输、制造业、农业等多行业，预计未来将进一步放宽限制。另一方面，中国政府扩大了鼓励外商投资的产业目录。2020年7月公布的最新版目录中包含471个鼓励类产业，与2019年相比增加了56个，涉及先进制造业、现代服务业、中西部优势产业等。

实行国民待遇

中国政府给予外企在准入前后的产业政策、资质许可、注册登记等各方面的公平待遇

⁴

，外商企业可平等参与政府采购活动和标准制定工作，并可以在中国内地通过公开发行股票、债券等方式进行融资。同时，中国政府已明文禁止采用行政手段强制转让技术，以保护外资企业的知识产权。

⁴负面清单列明的行业除外。

优化投资环境

中国政府将外商投资备案制度从原有的商委备案制修改为信息报告制，这意味着外国投资者可通过单一平台提交所有与外商投资企业有关的信息，而无需向中国商务部和市场监管总局进行多次申报备案，简化了工作流程。同时，中国政府建立了“外商投资企业投诉机制”，以维护外商投资企业的合法权益。

跨国企业要想充分享受中国创新发展的红利，就需要深入理解中国创新生态与政策导向，因地制宜，扬长避短，制定行动策略。

我们归纳了六大广泛适用的基本准则，供企业领导者参考：

寻找中国政府鼓励且准入自由度高

的领域优先深耕

中国需要广纳全球资源作为创新源头，但也希望最大限度保证国家安全。因此，跨国企业在中国开展创新活动时，既需要与中国政府的创新战略保持一致，也应规避那些可能会受到地缘政治风险因素影响的领域（参阅图4）。

明确中国市场的定位

跨国公司需要明确中国在自己全球市场及价值链中的定位，制定清晰的中国战略，并坚定不移地执行。在很多情况下，获得财务成功并不一定是进入中国市场的唯一目的。领导者应预先定义什么是“Win in China”，例如将中国作为创新中心而不是收入来源。只有明确目标，在面对激烈竞争时才能保持足够的战略定力。

加强商业模式本土化

中国市场有其独特性，在中国之外的其他市场适用的商业模式，可能在中国难以取得成功。面对来自本土企业的激烈竞争，跨国企业应考虑将自身更多的价值链环节布局在中国，而非仅仅将中国视作一个销售区域。

建立面向中国的生态系统

建立生态系统的目的是与中国市场上的生态合作伙伴形成深度的双赢合作（如接触更多中国客户，提供更完整的服务等），而不仅仅是交易关系。在保障知识产权的前提下，打造立足于中国的创新生态（如与本土玩家合作开展创新研发活动）既有助于打开本土市场，也有可能受到中国政府的青睐。

选择合适的管控模式

跨国公司在中国的成功需要总部提供足够的授权、信任、投资和战略耐心。创新需要自主自发、快速迭代、敏捷反应，因此跨国企业应更快做出决策，授予中国区高管一定的自主决策权。缺乏自主性会使跨国公司在中国的部门陷入过多不必要的上下沟通，最终错失良机。

积极招募本土人才

中国拥有全球领先的科技人才储备，更重要的是，本土人才对于中国文化与行为模式的了解远胜于非本土人才。要想在竞争激烈的中国市场跟上本土企业的步伐，跨国公司必须拥有一支了解中国市场的有竞争力的核心团队。

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虽然当前存在新冠疫情与地缘政治等挑战，但是从长期来看，企业仍应积极寻求自身优势与中国发展目标的结合点，在竞争中激发自身创新活力，同时谋求合作共赢。只要保持长远战略视角，领导者就可以化逆境为助力，借力中国创新，脱颖而出。

关于作者

阮芳是波士顿咨询公司（BCG）董事总经理，全球合伙人，BCG组织与人才专项亚太区及中国区负责人，中国企业领导力学院负责人，BCG亨德森智库中国区联席负责人。

何大勇是波士顿咨询公司（BCG）董事总经理，全球资深合伙人，BCG金融机构专项中国区负责人，BCG亨德森智库中国区联席负责人。

李赟铎是波士顿咨询公司（BCG）咨询顾问，驻BCG亨德森智库中国区代表。

周瑾是波士顿咨询公司（BCG）咨询顾问，前任驻BCG亨德森智库中国区代表。

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