▲ 2022年1月10日，湖北秭归，施工人员在白鹤滩—江苏特高压直流输电工程线路上安装间隔棒 雷勇摄
◆打破要素配置瓶颈，提升协同配置效率，是推动经济持续复苏的关键
◆在要素市场治理和要素协同配置方面，更加强调夯实市场运行基础，提升系统集成能力
◆优先选择能够充分发挥示范引领作用的城市群、都市圈或中心城市等开展试点
文 | 刘志成 欧阳慧　中国宏观经济研究院市场与价格研究所研究员
　　近日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（以下简称《方案》），就开展改革试点、探索要素市场制度和政策前沿作出部署。这是在更高起点、更高层次、更高目标上推进要素市场化配置改革的一项重大举措。此前2020年，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》印发实施，形成了要素市场化配置改革的顶层设计。
　　试点工作的科学布局、有序推进，将为进一步深化要素市场配置改革奠定基础，进而为加快完善社会主义市场经济体制，促进经济高质量发展提供坚实支撑。
要素市场化配置改革试点势在必行
　　要素市场化配置改革是具有较强牵引作用的关键性基础性改革。无论从当前形势，还是从长远发展看，要素市场化配置改革都是必须优先考虑、加快推进的重点改革任务。
从近期经济形势看，要破解需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，需要以要素市场化配置改革持续激发市场主体活力，强化内生动力。当前，我国市场发育的短板更多体现在要素市场。要素跨城乡、跨区域、跨行业高效有序流动、科学合理配置仍存在较多障碍，影响了要素产出和企业效益，这是制约需求潜力释放、影响供给结构调整、市场预期不稳的重要根源。通过要素配置市场化改革，打破要素配置瓶颈，提升协同配置效率，改善企业绩效和居民就业，夯实发展的微观基础，是推动经济持续复苏的关键。
　从更长历史视角看，要实现新时代“两步走”战略目标，需要以要素市场化配置改革支撑合理的潜在增长率。党的十九大报告提出了新时代“两步走”战略目标，到二〇三五年要基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶要建成社会主义现代化强国。实现这一目标，需要通过要素配置市场化改革不断增加要素数量、提高要素质量、改善配置效率，使我国在较长时期内保持合理的经济增速。
从更高战略视角看，实施创新驱动、区域协调等重大发展战略，加快建设制造强国，加快建设创新型国家，需要以要素市场化配置引导各类要素协同向国家战略集聚；需要加大科技、数据等新型要素有效供给；需要适应结构调整要求推动要素在行业间、区域间优化配置。通过要素配置市场化改革，推动新型要素加快形成生产力，破除传统要素流动障碍，引导各类生产要素协同向重点行业、重点区域、重点领域集聚，支撑重大战略目标实现。
着力强化问题导向和目标导向
　　综合改革试点要求强化问题导向，实现以改革促发展；强化目标导向，为完善全国要素市场制度作出重要示范。具体而言，需要从四方面发力。
一是着力增加要素有效供给数量。当前，我国劳动力结构性短缺问题有所显现，部分城市建设用地指标紧张，经济发展的资源环境约束强化。针对相关问题，《方案》提出多方面举措增加要素有效供给数量。比如，探索赋予试点地区更大土地配置自主权，破解土地供求的结构性矛盾；进一步深化户籍制度改革，增加城市有效劳动力供给。《方案》还大力推动先进要素导入，提高全球先进要素集聚能力。相关举措将有效拓展要素规模增长空间，破解要素低效使用瓶颈。
二是着力提升要素供给质量。我国要素供给质量不高是制约要素产出和发展质量提升的重要因素。《方案》提出多项举措提升要素供给质量，包括培养创新型、技能型人才，壮大高水平工程师和高技能人才队伍；构建绿色要素交易机制，推动生产要素的绿色化转型等。要素质量提升将为全面提升经济发展质量创造有利条件。
三是着力提升要素协同配置效率。近年来，我国全要素生产率增速放缓，一个重要原因就是要素综合配置效率偏低。《方案》高度重视打破限制要素流动的各种体制障碍，提出探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用，支持不同产业用地类型合理转换等，以此推动要素在城乡间、区域间、行业间顺畅流动，提升各类要素的配置效率。《方案》还专门提出进一步发挥要素协同配置效应，以此促进生产要素向先进生产力、向国家重大战略集聚。
四是着力破除资源环境约束和要素配置障碍。近年来，我国部分行业资源供应紧张、成本上升，一些地方环境容量不足，制约了行业发展壮大和地方经济发展。《方案》强调加强资源环境市场制度建设，以市场化方式破除发展面临的资源环境约束。同时，针对土地用途变更、新市民户口登记、人才自由流动、科技成果转化、数据开放共享与交易流通等面临的各种体制机制障碍，《方案》提出了针对性的破解措施。相关举措将有效打破要素市场约束，扩展经济发展空间。
准确把握综合改革试点的重点任务
　　《方案》充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，着力破除阻碍要素自主有序流动的体制机制障碍，围绕土地、劳动力、资本、技术、数据等要素以及资源环境市场，提出了协同高效推进改革的一系列举措。
在传统要素方面，破除要素高效利用瓶颈，着力提升要素资源配置效率。针对土地管理制度灵活性不足、产业用地效率偏低、城乡土地市场融合不足等问题，围绕推进土地集约高效利用，提出了探索赋予试点地区更大土地配置自主权，优化产业用地供应方式，以市场化方式盘活存量用地等举措。针对劳动力要素合理畅通有序流动在户籍、人才引进政策等方面面临的障碍，提出进一步深化户籍制度改革，加快畅通劳动力和人才社会性流动渠道，激发人才创新创业活力等方面举措。按照资本服务实体经济的要求，提出了增加有效金融服务供给，推动发展多层次股权市场，完善地方金融监管和风险管理体制等举措。相关举措有利于进一步提升传统要素市场的发展质量。
在新型要素方面，结合产业与市场发展趋势，着力培育市场，加强制度规则建设。技术要素方面，明确了加快技术要素向现实生产力转化的导向，重点是健全职务科技成果产权制度、完善科技创新资源配置方式、推进技术和资本要素融合发展。数据要素方面，充分体现了数字化转型的要求，重点是从公共数据开放共享、数据流通交易、数据开发利用、数据安全保护等方面，完善市场制度规则。资源环境方面，坚持绿色低碳发展的方向，提出了完善资源市场化交易机制，健全碳排放权、排污权、用能权、用水权等交易机制，探索开展资源环境权益融资等举措。这些举措将进一步拓展新型要素市场的发展空间。
在要素市场治理和要素协同配置方面，更加强调夯实市场运行基础，提升系统集成能力。《方案》结合建设高标准市场体系的要求，提出通过完善要素市场化交易平台，加强要素交易市场监管，不断健全要素市场治理。《方案》按照构建新发展格局对集聚全球要素的要求，提出进一步提高人才、资本、技术等全球先进要素集聚能力；按照促进共同富裕对完善要素分配机制的要求，提出完善各种生产要素合理参与分配的机制。相关举措将从总体上夯实要素市场运行的制度基础。
科学推进综合改革试点
　　综合改革试点是要素市场化配置改革成败的关键，必须立足“1个总体方案+N个实施方案”的试点布局，统筹谋划，精心安排，科学选择试点对象，高标准编制试点方案。
在试点对象选择上，要服务国家重大战略，充分考虑各要素市场和相关地区发展实际，优先选择能够充分发挥示范引领作用的城市群、都市圈或中心城市等开展试点。确定试点对象时需重点考虑三个条件。一是改革需求迫切。对于一些探索创新积极性高，发展诉求强烈，而要素市场对产业发展、科技创新约束较多的地方，应优先考虑，力图通过改革打破瓶颈制约。二是工作基础较好。对于一些前期准备工作扎实细致，地方主管部门政策把握到位、业务工作熟悉，试点实施方案完备的地方，应重点考虑。三是发展潜力较大。对于一些发展空间广阔，要素市场化配置改革预期成效显著，有利于形成可复制可推广经验的地方，应重点关注。
在试点方案编制上，要把握矛盾的普遍性和特殊性的辩证关系，准确理解中央政策意图，突出地方发展特色，遵循市场运行规律，编制出既开拓创新、又切实可行的实施方案。一是因地制宜。充分行使中央赋予试点地区在重要领域和关键环节改革上的自主权，结合自身发展特点、资源禀赋和发展需要开展差别化探索。二是开拓创新。充分发挥地方、基层、群众首创精神，完善激励机制，大胆试大胆闯，加强要素市场制度和政策层面的探索，推动前沿突破。三是系统集成。把握市场主体最为关切的痛点、堵点问题，加强重点突破，同时要突出改革的系统性、整体性和协同性，集成各领域单项改革，努力提升要素协同配置能力。四是防控风险。把握好改革试点的时度效，合理确定政策目标，合理安排实施进度，周密部署保障措施，强化风险意识，坚持稳中求进，确保改革试点任务稳妥推进。
努力形成可复制可推广的经验
　　综合改革试点能否迈开步子、蹚出路子，直接关系要素市场化配置改革成效。必须发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用，在试点基础上加强总结，努力形成可复制可推广的经验。
　　在推进试点工作、总结改革经验时，要把握改革试点的内在规律，坚持正确的改革方法论。一要加强分类指导。既要结合不同要素市场的发育程度、改革进展和运行规律，抓好改革方案的进度统筹、质量统筹、落地统筹，加强专业指导；又要结合不同地方试点的时间进度、实施成效，按照已经完成、有阶段性成果、管理不规范等情况对试点工作进行指导。二要开展效果评估。要按照党的十九届五中全会“健全重大政策事前评估和事后评价制度”的要求，对试点工作落实情况、实施效果、市场主体满意度进行动态跟踪评估。重点评估要素数量增长、质量提升、配置优化等方面的成效。持续加强评估结果的应用，完善激励约束机制，有效推动改革举措落地见效。三要及时总结经验。对于在改革中被实践证明行之有效的经验做法，要及时总结提炼，加强规律性认识，形成制度性成果。尤其是要总结有效破解要素市场瓶颈约束的各种成功做法，总结多要素协同高效配置的经验。对于一些改革过程中发现的问题，也不能刻意回避，要注意反思，寻求破解之策。四要大力宣传推广。对于改革中已经实现率先突破、取得经验的，要在进一步研究论证的基础上，选择条件成熟的时机及时宣传推广。按照要素市场运行的客观规律，持续完善要素市场体制机制和政策体系，在更大的范围内激发市场活力、收获改革红利。 
刊于《瞭望》2022年第3期
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总监制 | 史湘洲
监　制 | 杨　越
编　辑 | 喻千桓
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