2022年1月12日，福建省武夷山市百花幼儿园的小朋友们在游园活动上展示自制的虎元素饰品 陈颖摄 / 本刊
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积极发展托育服务，减轻家庭婴幼儿照护方面的养育压力和经济负担，对于稳定和改善宏观人口形势、加强劳动要素有效保障、挖掘民生消费潜力等方面意义重大

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到“十四五”末期，托育行业将发展为一个千亿规模左右的庞大市场，并能直接和间接带动百万级的就业岗位

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“十四五”时期，我国将发挥更加有效有力的政策“组合拳”，在财政补助、人力、场地、融资等方面联袂发力，城乡居民家庭“托不起”的困境有望全面破题

文丨关博 中国宏观经济研究院社会战略规划研究室副主任
　　国家卫健委数据显示，
我国婴幼儿家庭实际入托率仅5.5%左右，远低于35%左右的入托意愿。
完善托育服务体系建设，是各国促进人口长期均衡发展的共性政策选择，也是我国“三孩”政策背景下民生保障重点。


　　在托育服务发展中，要坚持“普惠优先”的基本要求，努力扩大普惠托位的有效供给。为此，我国已不断完善政策工具箱，提高建设支持力度和多元化要素支撑保障程度，培育普惠托育服务业态可持续发展壮大，使城乡居民家庭在婴幼儿照护方面能够“托得到”“托得起”“托得好”。


事关民生关切
　　在我国，托育服务是民生热词，特别是在“三孩”政策背景下，“幼有所育”被摆上了前所未有的重要位置。积极发展托育服务，减轻家庭婴幼儿照护方面的养育压力和经济负担，对于稳定和改善宏观人口形势、加强劳动要素有效保障、挖掘民生消费潜力等方面意义重大。


　　从优化生育环境来看，托育服务体系是疏通和释放生育意愿的关键。


　　当前，我国人口出生率有所下行。国家卫生健康委此前一项调查显示，
“婴幼儿无人照料”成为影响家庭生育决策的关键
。特别是目前育龄夫妻普遍面临养老、抚幼压力叠加，完全由家庭内部隔代照护来解决两孩、三孩的照料问题已不现实。积极发展专业托育服务，解决家庭“看娃难题”，是引导家庭释放生育意愿的重要配套。


　　从劳动要素保障来看，托育服务是实现女性积极参与就业的基础性制度安排。


　　当前，我国女性劳动参与率在60%左右，仍然高于经济发展水平相近的发展中国家和经济发展水平较高的发达国家，但下行态势也较为明显。“生育”“养育”的时间成本对女性职业生涯和发展带来的影响不可忽视，既造成女性劳动者职业发展周期中断，也加大了企业用工成本，成为引发劳动市场性别歧视的重要原因。
数据显示，女职工生育后工资待遇下降的有34.3%，其中降幅超过一半的达42.9%。
积极发展托育服务体系，能够缩短女性的职业断档期，有利于提高女性在劳动市场上的竞争力，稳定她们的劳动参与水平。


　　从民生消费潜力挖掘来看，积极发展托育服务是壮大国内市场的新动能。


　　伴随着我国经济转型深化，内需拉动在国民经济“三驾马车”中被摆在了更加重要的位置。在“十四五”时期，我国有望全面跨越中等收入国家门槛，经济发展也会带动经济结构变化和消费升级，托育服务顺应万千家庭刚需，其自身的经济拉动效应也会更加明显释放和外溢。
即使按照较为保守的入托率测算，到“十四五”末期，托育行业也将发展为一个千亿规模左右的庞大市场，并能直接和间接带动百万级的就业岗位。

也观他山之石
　　世界上各国基本福利模式和民生保障政策选择大相径庭，但为应对不断下行的生育水平，适应家庭结构转变趋势，
有条件的国家均把完善3岁以下婴幼儿托育服务体系作为人口政策的重要内容，并将其视为推进人口长期均衡发展的重要政策工具。

一是放大托育服务的政策位势。
在应对人口老龄化和“低生育陷阱”过程中，不少发达国家将托育服务制度化、规范化，提升为人口政策的基础制度。
  • 韩国2005年至今，先后四次出台《低生育与老龄社会基本计划》，明确地营造鼓励生育和养育的社会环境的总体任务，并三次制定《中长期保育基本计划》，着力提升托育服务质量，提高服务的公共性和普遍性。
  • 日本在2016年提出《一亿总活跃计划》，目标是在未来50年时间保持1亿的活跃人口，并将扩充“育儿支援”上升为其中的主体政策。
二是提供较为有力的财力保障。
  • 德国为应对托位不足的情况，自2008年以来先后发起了三轮财政投入计划，总投资32.8亿欧元，合计增加托位45万个。
  • 日本对托育机构补助涵盖建设和运营环节，托育机构无论所有性质都可以获得较为稳定的财政保障，社会办保育园的建设费用大部分通过政府财政补助分担，在运营环节则由政府根据符合政策条件的“无偿”入托儿童“按人头”补助，其中符合标准的机构全额补助，不符合标准的托育机构则设置五年过渡期，期间根据机构情况差额补助。

三是发展多种形式的托育服务。
伴随着家庭规模和养育观念变化，托位不足已成各国的共性挑战。为此，各发达国家丰富托育提供主体，创新供给形式。
  • 日本大力支持用人单位内部建立“企业主导保育所”，政府进行设施配备和运营费用方面的补助，补助额度高达运行费用的75%，并适度放宽人员配备资格标准，为企业举办提供便利。
  • 法国、德国、瑞典均有“母职助理”“父母托儿所”“个人托儿所”“家庭日托中心”等家庭办托形式，由具备从业资质的照护人员提供服务。
坚持普惠优先
　　为推动托育服务体系建设，
我国在“十四五”规划中提出了到2025年千人口托位数不少于4.5个的发展目标，并作为“十四五”时期经济社会发展的重点指标之一
。但就现阶段而言，托育服务仍处于发展初级阶段，对家庭“幼有所育”的需求满足明显滞后。
目前我国3岁以下儿童入托率仅为5.5%，而在经合组织（OECD）国家，3岁以下婴幼儿入托率达到33%
。从托育位供给来看，
目前我国千人3岁以下婴幼儿托位数仅为1.8个，OECD国家平均为12个
。在服务结构上，
托育服务仍总体呈现出“倒金字塔”发展结构，
大量服务供给定价偏高，服务价格与居民承受能力背离，使家庭面临“托不起”的压力。
满足城市中等收入家庭的普惠托育服务面临着明显“短板”。

　　在2019年《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，就明确提出了“普惠优先”的发展要求，把普惠托育作为我国“幼有所育”民生保障体系的发力点。在我国公共服务的“光谱”中，普惠托育服务属于非基本公共服务序列，政府通过支持公益性社会机构或市场主体，增加服务供给，实现大多数家庭以可承受价格付费享有，并能够实现服务的便利可及和质量有保障，从而在总量上和结构上解决托位不足和供给结构失衡的问题。


普惠托育是主要方向

　　民之所望，施政所向。


　　为加快扩大普惠托育服务的有效供给，我国以中央预算投资为先导直接支持普惠托位建设，普惠托位规模和机构数量明显增长。由于我国托育服务起步晚，政策工具利用时间短，加上托育行业成本刚性较强，目前对托位价格平抑作用显现还不充分，价格水平与城乡居民负担能力之间仍然有差距。


　　“十四五”时期，我国将推出更加有效有力的“组合式”政策，加大中央预算投资支持范围和力度，引导多主体共同参与供给，在财政补助、人力、场地、融资等方面联袂发力，城乡居民家庭“托不起”的困境有望全面破题。


一是拓主体，引导多元办托带动普惠托育增量发展。

　　为大力支持托幼一体发展，部分地方已支持规划建设一批托幼一体的幼儿园，并引导有富余服务能力的学前教育机构向下延伸举办托班。支持单位和工业园区建设普惠托育设施，为职工提供福利性婴幼儿照护服务。鼓励妇幼保健机构与托育机构形成融合发展机制，丰富普惠托育服务发展内涵。


二是保要素，为普惠托育疏痛点、解难点。

　　从托育服务成本构成来看，场地费是最大的可变量，降低相关成本也成为普惠托育服务可持续发展的重要政策发力点。相关政策已明确，年度建设用地供应计划中保障托育用地需求，并安排在合理区位。同时，强化存量资源利用和挖掘，支持将各类房屋和设施用于发展托育，在城市居住社区建设补短板和城镇老旧小区改造中统筹推进婴幼儿照护服务设施建设。


　　在中央投资支持方面，我国2020年启动支持社会力量发展普惠托育服务专项行动，通过中央预算内投资，对普惠性托育机构按每个新增托位给予1万元的补助。“十四五”时期，我国将进一步丰富预算内投资支持路径，支持社会力量发展社区托育服务设施和综合托育服务机构。


　　在财政支持方面，各地正在积极探索“以奖代补”、运营补助等政策手段，通过“真金白银”的投入进一步为机构减压，为家庭减负。


　　在人才要素方面，支持高校及职业院校开设婴幼儿照护相关专业，强化从业人员的职业技能培训。在金融保障方面，也已有专业机构试水托育机构责任保险，推动分担行业经营性风险压力。


三是重规范、强示范，推动普惠托育高质量发展。

　　普惠服务在努力降低终端价格的同时，并不意味着压低服务品质，质量有保障同样是普惠托育的内涵要求。近年来，托育行业主管部门已经先后出台《托育服务设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》《托育综合服务中心建设指南（试行）》等系列规范，使行业发展、机构建设“有据可依”，也有利于对普惠服务质量进行外延性把控。


　　同时，强化先行地区政策创新实践对全行业服务提质的引领作用，将普惠托育服务体系建设作为全国婴幼儿照护服务城市创建的重点，推动发展集中管理运营的托育服务网络，建设一批承担指导功能的普惠性托育机构，并探索传统托育业态与互联网、大数据、物联网、人工智能等新技术和新模式创新融合发展，形成一批可复制、可推广、可落地的典型经验，带动广泛提升普惠托育的托位供给水平和服务资源配置效率。


刊于《瞭望》2022年第10期
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总监制 | 史湘洲
监　制 | 杨　越
编　辑 | 唐朵朵
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