作者：孟小洁律师
上周你是否有听说“花钱插队绿卡“的提案？
包括可以花钱跳过排期，给非法移民子女DACA身份等重磅内容。
美国时间2021年9月19日周日晚，参议院议事法规专家Elizabeth MacDonough （以下简称“小伊”）做出裁决，民主党试图放在3.5万亿预算协调法案（reconciliation bill）中的移民改革条款，不符合纳入预算协调法案的资格。
也就是说，上周被狂欢了一周的“花钱插队”加快绿卡的移民改革提案，凉了。
消息一出，民主党人自然十分失望。部分民主党人表示不会善罢甘休，决心要和议事法规专家继（死）续（缠）讨（滥）论（打），修改文本，直到通过为止。
此前媒体曾兴奋不已，表示这是十几年来，民主党距离推动移民改革最近的一次。
那么，问题来了：
  • 民主党在拥有两院和白宫的情况下，为什么就是通不过移民改革法案？
  • “小伊”又是什么人，为什么一人说了算，看起来权力比九个大法官加起来都大？
  • 民主党后续还有什么牌可以打，继续推动移民改革？
孟小洁律师在这里为大家解答上面这些问题，也和大家聊聊接下来局势的可能发展。
01
移民改革，为什么在预算法案里面？
本周日参议院议事法规专家“小伊”的决定，并不是说她本人不同意移民改革所以参议院不能通过，只是说，移民改革不能放在预算协调法案里通过。
聪明的你一定就好奇了，不放就不放呗，那把移民改革单独拿出来投票通过不就好了，反正民主党还是占副总统那一票的优势，干嘛非要凑预算协调法案的热闹呢？
为了绕开参议院一个令人头疼的游戏规则：冗长辩论（filibuster），也有翻译成“阻挠议事”的。
它的战术核心就一个字：拖。
虽然大部分的法案原本过半数就可以通过，但是，参议院不限发言主题和时长。
啥意思？就是讨论一个提案的时候，一个人可以霸占着讲台一直说一直说。
然后呢？
然后就没有然后了。大家都在绝望中放弃了，纷纷表示，行了，算你狠，咱不谈这个话题了，下一个。
这就是少数派经典的拖延战术。虽然投票上不占优，但是轮番上阵，把讨论进行到地老天荒，让一个提案拖着拖着就黄了。
但是这样的拖延战术也不是完全无敌的，目前的规则是，如果要终（让）结（人）辩（闭）论（嘴），需要参议院60票通过。
所以，虽然目前参议院民主党占优势，但是不到60人，那么理论上可以被拖延战术filibuster搅黄。
这就是为什么目前移民改革法案仍然很难通过，因为民主党人和共和党人在参议院无法达成一致，获得60票支持。
但是，这个60票的规则又有个例外，那就是预算协调法案（reconciliation bill）。
美国的制度里，议会管钱，每年的政府预算花销不能无止尽地拖下去，所以预算立法相关的内容只要简单多数超过50票就可以通过，不需要60票就可以绕开上面的拖延战术。
于是这几十年来，大家削尖了脑袋什么都想往预算立法里面装，以便快速通过。
这次移民改革也是这样。
02
到底什么内容可以放在预算协调法案里？
既然预算立法只要简单多数就可以通过，那还不容易？直接把拿不到60票的法案都放在里面就好了。
80年代初，各种提案都被塞进预算立法，大家都觉得这样下去不行。1985年，参议员Robert Byrd提出了一些限制规定，也就是后来的“伯德规则”（Byrd Rule），用以规范什么内容可以放到预算立法里面。
目前的“伯德规则”对于预算立法内容有6条限制：
  • 禁止和联邦税收和支出不相干的部分
  • 禁止对联邦预算只有次要（Incidental）影响的附加条款
  • 禁止不在预算协调指定的委员会管辖范围(Jurisdiction)内的立法事项
  • 禁止不符合预算协调指示/框架的条文
  • 禁止法案在生效时间（十年后）结束后仍给联邦财政添加额外的赤字压力
  • 禁止任何和社保项目（OASDI/Social Security）有关的事项
是不是看了以后觉得更疑惑了？
有规则就有解释，有解释就有分歧。如何理解和实施“伯德规则”，成为了近几年来参议员们的兵家必争之地。
多数派总说自己的内容是预算立法的一部分，而少数派就不一定买账。
当这样的分歧产生时，一个名不见经传的小人物就有了举足轻重的影响：参议院议事法规专家，目前担任这个职务的，就是开头所说的“小伊”。
03
议事专家一人说了算，能保证公平吗？
议事法规专家一个人就决定了法规到底是以51票还是60票通过，这权力简直不要太大。
大家可能就好奇了，那她是民主党还是共和党人呢？
“小伊”目前的政治成分是独立于两党的Independent。她本身是法学院毕业，曾经当过司法部的律师。
今年早些时候，“小伊”不同意民主党把最低工资涨到15美金的规定放到预算立法里，让一些激进派的民主党议员很生气，曾经呼吁拜登政府把“小伊”给开除了。
拜登政府对开除“小伊”并没有兴趣，对她的决定也表示了尊重。毕竟，2012年“小伊”被任命到这个职位的时候，是获得了两党一致认可的。
事实上，“小伊”的工作也很敬业，以法律为准绳，并不偏袒任何一方。
别看今年她已经接连在最低工资和移民改革上，重创了民主党两次，其实之前共和党也没少受打击。
2017年，共和党占多数的参议院企图直接撤销奥巴马的医改法案，也是直接栽在了“小伊”这里。最后共和党妥协，仅修改罚金部分，其他不变，才通过了“小伊”的审核。
目前议会两党就重大议题无法达成一致，经常靠钻预算立法的空子来通过事项，实在不是长久之计。
“小伊”是很好，但是万一以后被任命的人任性起来怎么办？
如同“小伊”在这次的决定中所说，要是真允许了以这样钻空子的方式，对移民法大刀阔斧改革，以后哪天风水轮流转，多数党变了，也随时可以通过这样的方式取消移民身份。
孟小洁律师对“小伊”的裁决非常赞同。虽然移民改革搭车失败，让很多移民团体失望，但是潘多拉的魔盒还是不要随意打开为好。
04
移民改革还能“改头换面”重新再来吗？
目前民主党人表示，要通过其他变通的方式达成改革目的。接下来的可能走向有：
第一，副总统Kamala推翻“小伊”的决定，允许移民改革成为预算立法一部分。
理论上副总统是有这个权力的。之前几次“小伊”秉公执法的时候，民主党内的激进派也曾提出过让副总统直接推翻她的决定。
但是，“小伊”这次在决定里面，态度明确，有理有据地表达了给非法移民身份这样的移民改革，和预算立法之间，相隔了十万八千里的距离，根本不可能通过“伯德规则”。
这种情况下，Kamala推翻“小伊”决定，几乎没有可能。
第二，民主党对移民改革的内容大刀阔斧进行改革，重新让“小伊”审核。
这个理论上可能，之前共和党废掉奥巴马医改也是这么做的。但是，鉴于“小伊”在决定中所表达的态度，给非法移民身份这条，不用想了。
但是民主党人最初开始考虑把移民改革放到预算里面，就是为了给非法移民DACA们身份，这一条没有，政绩少了九成。
所有的条款里面，最有可能可以通过协商达成的，应该就是把往年没用完的签证名额拿来用。
这事儿虽然“小伊”仍然不一定同意，但是没人反对的话，“小伊”也不会插手。2005年两党就是这么做的。
如果今年这点都达成不了的话，只能说，两党之间在移民问题上，已经没有任何共识了。
民主党和共和党，要么握手言和坐下好好谈判，要么谁先能在参议院占有60个席位再说，否则，美国移民立法改革，基本不用指望。
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