主编：马光荣  吕冰洋
编委：孟源祎  李紫薇  范思源  黄叙涵
赵耀红  窦艺  熊芮  尹浩儒
第一章 研究背景与意义
1.1  研究背景
党的十八届三中全会提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重大论断，从“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度看，财政已经不仅仅是一个经济范畴，而是深入到经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域。在中国特色社会主义新时代，加快建立现代财政制度、推进财政发展是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要物质基础和制度保障，是“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安”重要制度保障。
中国作为一个面积和人口双重意义上的大国，为了更有效地发挥“中央和地方两个积极性”，中央在财政工作集中统一领导下，将相当多事权、支出责任和财力赋予了地方政府，全口径财政支出占地方支出占比达91%，全口径财政收入中地方本级收入占比达到75%。因此，地方财政发展在经济社会发展当中扮演了关键作用，攸关“中央和地方两个积极性”的充分发挥，是国家治理基础当中的基础。
与此同时，由于我国各地区发展水平的差异，地方财政的运行呈现出了巨大的地区间差异，各地区在人均财力、财政收入结构、财政支出结构、地方债务率、社保负担、财政资金管理水平、基本公共服务均等化等诸多方面存在差异，这些差异关系到各地区政府财政职能的有效发挥。而通过反映这些差异，也可以为加快建立现代财政制度、构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央与地方关系体制找到主要着力点。 
1.2  研究意义
本报告构建各地区财政发展指数，从财政的收入、支出、平衡、管理与均等化角度出发，全方位刻画各地区地方财政发展的情况，反映地方财政运行的变动趋势与区域差异，具有重要的理论和现实意义。 
从理论角度看，本报告设计了财政发展指数的研究框架，定量刻画了我国各省份财政发展的情况，为地方财政在不同维度的比较提供了一个参考。从现实角度看，本报告综合测度了地方财政发展的现状和变动趋势，解释地方财政发展过程中的成绩与不足，为加快构建现代财政制度提供依据，有助于推动高质量发展，更好地满足国家治理体系和治理能力现代化的需要。
第二章 中国各地区财政发展指数理论方法
2.1  目标定位
中国各地区财政发展指数以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以国家治理的基础与重要支柱为定位，以实现高质量发展为落脚点，在深入理解财政职能的基础上，建立衡量各地区财政发展程度的指标体系，制定科学的指数编制方法，反映我国财政发展的实际情况与变化趋势。
2.2  编制思路
中国各地区财政发展指数从财政收入、支出、平衡、管理与均等化五个方面对各省（自治区、直辖市）的财政发展实际情况进行定量刻画。
2.2.1 财政收入
财政收入是衡量政府财力状况的重要指标，财政收入的充裕情况决定了政府在经济社会活动中提供公共物品和服务的能力，是实现高质量发展的财力保障。
政府财政收入结构体现为全口径下“四本预算”的收入结构。其中，国有资本经营预算收入数额相对较小，不予考虑；社保基金预算的收支较为独立，在后文单独用社保基金可持续性指数呈现。本部分主要考虑一般公共预算收入和政府性基金收入。在一般公共预算收入中，人均财政收入反映财政资金的充裕情况；税收收入是一般公共预算收入的主体，反映了政府财政收入体系的法治化、规范化程度；国内增值税、营业税、企业所得税和个人所得税四大税种与实体经济的关系最为密切，大税占比反映了财政收入的质量。土地出让金构成了政府性基金收入的主体，土地出让金与一般公共预算之比反映了政府对土地财政的依赖度。过高的土地财政依赖度在一定程度上会弱化财政收入体系的法治程度。而且由于土地出让金高度依赖于房地产市场，房地产市场的高波动性，导致过高的土地财政依赖度不利于地方政府的财政稳定性和可持续性。
综上所述，本研究确定财政收入稳健指数选取人均财政收入、税收收入占比、大税占比和土地财政依赖度4个方面作为反映财政收入情况的分项指标。其中人均前三个分项指标为正向指标，土地财政依赖度为负向指标。
2.2.2 财政支出
财政支出反映了政府资金的投向，代表了政策调控的动向和国计民生的方向。保持财政支出强度，优化财政支出结构，提高财政资源配置效率和财政资金使用效率是国之大计落实落地的重要保障。习近平总书记强调 ：“要着力补齐民生短板，破解民生难题，兜牢民生底线，将改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。教育、医疗和社会保障支出反映了政府对基础性、普惠性、兜底性民生保障建设的投入，反映了政府对保障和改善民生的关注度。政府在科技方面的投入是促进科技创新、补短板的重要推力，对推进创新发展战略、实现科技自立自强有着重要意义。环保支出是生态文明建设的重要保障，是建设美丽中国、保证长期可持续发展的体现。行政管理性支出是国家行政机关行使职能花费的支出，压缩行政管理费用、严控“三公”经费、取消低效无效支出是提高行政资金使用效率的要求，是政府过紧日子、精打细算、把宝贵的财政资源发挥出最大效益的体现。财政投资性支出是指财政资金用于投资外部性较大的基础设施和产业，但是在市场经济体制下，财政逐步由 “建设财政”向“公共财政”转型，因此我们将财政投资性支出占比设置为负向转变。
综上所述，本研究确定财政支出优化指数选取人均财政支出作为反映财政支出总量的方面指标，选取教育、医疗、社会保障、科技、环保、行政管理费和投资性支出占比七个方面作为反映财政支出结构的分项指标。其中人均财政支出和教育、医疗、社会保障、科技、环保支出占比均为正向指标，行政管理费和投资性支出占比为负向指标。
2.2.3 财政收支平衡
备豫不虞，为国常道。习近平总书记指出 ：“当前和今后一个时期，我国发展进入各种风险挑战不断积累甚至集中显露的时期”。党的十九大报告将防范化解重大风险放在打好三大攻坚战的首位，其中，化解地方债务风险是防范化解重大风险的关键。在财政收入增长乏力、财政支出刚性较高的背景下，地方政府面临日益严峻的财政压力，地方债务持续膨胀，债务率全面攀升。债务规模的扩大为地方政府带来沉重的债务负担，特别是隐性债务增长蕴含着极大的财政金融风险。完善规范、安全、高效的政府举债融资机制，加强地方政府债务管理，切实防范和化解债务风险，是促进财政可持续的必然要求。
社保基金的收支平衡也是财政可持续的一个重要方面。《十四五规划纲要》提出，要健全多层次、可持续的社会保障体系。以养老保险和医疗保险为代表的社会保险基金是社会保障体系的重要组成部分，应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制预算，做到收支平衡。在出台阶段性减免社会保险费政策的背景下，随着人口老龄化程度加深及保险待遇稳步提高，社会保险基金的长期平衡压力逐渐增大。社会保险基金的盈余情况关系到社保基金的支付压力与社会保障的可持续性，关系到国家对社会保障相关政策的走向。
综上所述，本研究确定债务可持续指数和社保基金可持续指数两大方面指数作为反映财政收支平衡状况。债务可持续指数选取显性债务率、隐性债务率和广义债务率3个分项指标，均为负向指标。社保基金可持续指数选取养老保险抚养比、养老保险基金当年盈余率、养老保险基金人均累计结余和医疗保险基金盈余率作为分项指标，其中养老保险抚养比是负向指标，养老保险基金当年盈余率、养老保险基金人均累计结余和医疗保险基金盈余率均为正向指标。
2.2.4 预算管理
政府预算反映了政府活动的范围、内容和导向，预算管理贯穿于财政工作的全过程，完善预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。党的十九大指出，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，这要求了政府预算的实际执行与编制情况应该尽可能保持一致，不应出现大额的超支或短支情况。财政预决算偏离过大在一定程度上表明财政政策的不确定性，影响市场微观主体的预期，进而影响国家经济调节的效果，不利于财政的长期稳定。强化预算约束，有助于加强财政资源统筹，是实现财政提质增效的重要保障。
审计是国家治理体系中的免疫系统，一方面监督国家财政预算资金合理有效地使用，另一方面对财政决算情况作出客观的鉴定与公证，及时发现和报告问题，为财政管理提供改进措施，并揭露违法行为。全面深化改革一个重要方面就是“强化权力运行制约和监督机制”，随着政府职能从管理型向服务型的转变，审计内容也向关系国家安全和民众利益的方向拓展，对促进财政资金的使用效率与政策落实有着重要意义。审计违规金额反映了财政资金使用过程中存在的问题，对于评估财政资金的使用效率具有重要意义。
“实施全面规范、公开透明的预算制度”是党的十八届三中全会提出的重大战略部署。预算透明是指将政府预算及时、系统地进行充分披露，是公民知情权的重要保证，是打造阳光政府、透明财政的重要内容，也是实现财政民主的重要制度安排。
综上所述，本研究确定预算管理规范指数选取财政支出预决算偏离幅度、审计违规金额占比和预算透明度3个方面作为反映财政资金管理情况的分项指标。其中财政支出预决算偏离幅度、审计违规金额占比为负向指标，预算透明度为正向指标。
2.2.5 公共服务提供水平与均等化
公共财政取之于民，用之于民。基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。优化基本公共服务的提供，既是“做大蛋糕”、又是“分好蛋糕”的机制，有助于促进社会和谐和公平正义。基本公共服务均等化目的是实现居民间、城乡间、区域间的均等化，实现社会发展成果共享，2021年3月，国家发改委联合20个部门出台《国家基本公共服务标准（2021年版）》，明确了幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障等9个方面的具体要求。因此，基本公共服务是保障和改善民生、增进人民福祉、满足人民日益增长的美好生活需要的重要举措。
各地区之间由于资源禀赋和地理环境等方面的差异，进而带来经济发展水平与政府财力的差异，使得民生性基本公共服务供给存在差异。根据十九大要求，应当着力缩小基本公共服务差距，使各地区人民群众享有均等化的基本公共服务，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，实现社会发展成果的共享。基本公共服务水平均等化依赖于地区间的均衡发展，同时也离不开利用转移支付促进地区间财力均衡。
综上所述，本研究确定基本公共服务指数和省内财政均衡性指数两大方面指数，分别反映各省基本公平服务的总体相对水平，和省内各地区间的均衡性。基本公共服务指数选取义务教育生师比、每千人口卫生技术人员、人均图书馆藏书量、公路密度和每千人口民政机构床位数5个方面作为反映各省基本公共服务提供水平的分项指标，均为正向指标。省内财政均衡性指数选取省内各市人均财政收入差距、省内各市人均财政支出差距、省内转移支付均等化力度和省内基本公共服务差距4个分项指标，其中省内转移支付均等化力度为正向指标，其余三项为负向指标。
2.3  指标体系
2.3.1 指标选取原则
中国各地区财政发展指数的分项指标设置和选取遵循以下原则：
1.综合性
单个指数只能从特定角度反映财政发展的情况，我们对于每一方面都选用不同的分项指数进行度量。最终的指标设置应紧扣财政发展的核心问题，能够客观、综合、全面地反映财政实际情况与发展变化趋势。
2.代表性
对于不同的方面指数，我们都选用三个或者三个以上的分项指标从不同角度进行刻画。选取的指标应当经得起理论检验，同时满足实际分析需要，至少能在一定程度上、一定时期内近似地反映某一方面的实际情况，具有明确的导向作用。
3.客观性
财政发展指数大多采用官方公布的统计指标，官方指标的指标定义、样本选择与统计方法更为科学合理，能够准确、真实地反映财政运行的实际情况。
4.可得性
财政发展指数是我国各地区财政运行情况的综合反映，数据基础源于我国各地区的统计实践。最终选取的指标应当是可度量的，并且是能够实际取得的。数据主要取自官方统计指标。所有指标数据按年度统计，确保数据的时效性。
2.3.2 指标体系构建
财政发展指数由7个方面指数和31个分项指标构成（见表2-1）。在7个方面指数中，财政收入稳健指数反映财政收入情况，包括4个分项指标；财政支出优化指数反应财政支出情况，包括8个分项指标；债务可持续指数和社保基金可持续指数用于反映财政可持续性，前者包含3个指标，后者包含4个分项指标；预算管理规范指数反映预算管理制度完善情况，包括3个分项指标；基本公共服务指数和省内财政均衡性指数分别反映各省基本公共服务总体相对水平与各省内部各地区间财政均衡情况，前者包含5个分项指标，后者包含4个分项指标。
表2-1  财政发展指数构成一览表
2.4  指标计算方法
2.4.1 分项指标的标准化
我们采用极差标准化的方法对每个分项指标进行标准化，将不可比的分项指标转换为可比的指数，各省份在某一指标上的指数结果衡量了其在该指标上的相对位置。参考樊纲等（2011）构造市场化指数的方法，第i个指标得分的计算方法如下： 
记 Vit 是某个地区第t年第i个指标的原始数据，
是所有地区历年（2008年-2020年）第i个指标的原始数据中数值最大的一个，
则是最小的一个。
对于正向指标，采用如下标准化公式：
对于负向指标，采用如下标准化公式：
该标准化结果使得各指标跨年份可比，并保证了单项指数的得分在0-100之间。在各指标的标准化结果中，指数得分越大、越接近100，说明其在该指标中表现越好；指数得分越小、越接近0，说明其在该指标中表现越差。
2.4.2 方面指数计算
各方面指数采用加权平均的方法。一般而言，将不同的指标采取等权重的方式进行计算。但有两个例外，在财政收入稳健指数的四个分项指标中，人均财政收入反映了财政资源的充裕程度，在财政收入稳健指数中较为重要，人为调整权重为70%，其余三个分项指标权重各为10%；在财政支出优化指数的八个分项指标中，人均财政支出反映了财政支出总体情况，在财政支出优化指数中较为重要，人为调整权重为30%，其余七个分项指标权重各为10%。尽管主要采用等权重方法，淡化了各个分项指标之间的相对重要性，但也是一种操纵简易、结果适中的处理方法。
2.4.3 总指数计算
财政发展总指数由各方面指数加权平均计算获得。由于不同方面指数的相对重要性有所差别，经多轮意见征求与专家建议，确定了不同方面指数的权重。其中，财政收入稳健指数与财政支出优化指数权重分别为25%，其余各方面指数权重相等，均为10%。
后续将推出《报告》第三章《中国各地区财政发展指数测算结果》，敬请关注！
中国各地区财政发展指数报告2021
目录
第一章 研究背景与意义
1.1 研究背景
1.2 研究意义
第二章 中国各地区财政发展指数理论方法
2.1 目标定位
2.2 编制思路
2.2.1 财政收入
2.2.2 财政支出
2.2.3 财政收支平衡
2.2.4 预算管理
2.2.5公共服务提供水平与均等化
2.3 指标体系
2.3.1 指标选取原则
2.3.2 指标体系构建
2.4 指标计算方法
2.4.1 分项指标的标准化
2.4.2 方面指数计算
2.4.3 总指数计算
第三章 中国各地区财政发展指数测算结果
3.1 财政发展指数的总体趋势与地区对比
3.1.1 总趋势
3.1.2 东中西部地区的对比
3.2 财政发展分指数的趋势与地区对比
3.2.1 财政收入稳健指数
3.2.2 财政支出优化指数
3.2.3 债务可持续指数
3.2.4 社保基金可持续指数
3.2.5 预算管理规范指数
3.2.6 基本公共服务指数
3.2.7 省内财政均衡性指数
第四章 中国各地区财政发展的成绩、问题与建议
4.1 主要成绩
4.1.1 人均财政收入稳步增长，财政收入稳健性基本提高
4.1.2 从“吃饭”走向“民生”，财政支出结构逐渐优化
4.1.3 预决算偏离减小，预算公开稳步推进
4.1.4 基本公共服务水平提升，促进社会发展成果共享
4.2 突出问题
4.2.1 财政收入结构有待改善，应对风险能力有待提高
4.2.2 刚性支出需求扩大，收支矛盾日益凸显
4.2.3 政府负债率持续提高，西部地区债务风险较大
4.2.4 人口老龄化问题持续加重，社保刚性支出压力持续增加
4.3 优化方向
4.3.1 合理调整财政收入结构保证收入，切实加强应对化解风险能力
4.3.2 明确责任优化支出结构，加强管理提高资金使用效率
4.3.3 因地制宜严控债务规模，统筹发展与安全
4.3.4加强社保费统筹征管，提升社保基金可持续水平
4.3.5 完善预算制度，推进预算绩效管理
4.3.6 合理调节地区间财力分配，促进公共服务均等化
第五章 财政收入稳健指数
5.1 财政收入稳健指数的发展趋势
5.1.1 总指数的变动趋势
5.1.2 分指标的变动趋势
5.2 财政收入稳健指数的省际比较
5.2.1 东中西部地区的对比
5.2.2 分指标的省际对比
5.2.3 各省份总指数的排名
5.3 财政收入稳健指数小结
第六章 财政支出优化指数
6.1 财政支出结构指数的平均趋势
6.1.1 总指数的平均趋势
6.1.2 分指标的平均趋势
6.2 财政支出结构指数的省际比较
6.2.1 东中西部地区的对比
6.2.2 分指标的省际对比
6.2.3 各省总指数的排名
6.3 财政支出优化指数小结
第七章 债务可持续指数
7.1 债务可持续指数的平均趋势
7.1.1 总指数的平均趋势
7.1.2 分指标的平均趋势
7.2 债务可持续指数的省际比较
7.2.1 东中西部地区的对比
7.2.2 分指标的省际对比
7.2.3 各省份总指数的排名
7.3 债务可持续指数小结
第八章 社保基金可持续指数
8.1 社保基金可持续指数的平均趋势
8.1.1 总指数的平均趋势
8.1.2 分指标的平均趋势
8.2 社保基金可持续指数的省际比较
8.2.1 东中西部地区的对比
8.2.2 分指标的省际对比
8.2.3 各省份总指数的排名
8.3 社保基金可持续指数小结
8.3.1 当前社会保险基金运行存在的问题与挑战
8.3.2 提升社保基金可持续性的建议
第九章 预算管理规范指数
9.1 预算管理指数的平均趋势
9.1.1 总指数的平均趋势
9.1.2 分指标的平均趋势
9.2 预算管理指数的省际比较
9.2.1 东中西部地区的对比
9.2.2 分指标的省际对比
9.2.3 各省份总指数的排名
9.3 预算管理规范指数小结
第十章 基本公共服务指数
10.1 基本公共服务指数的平均趋势
10.1.1 总指数的平均趋势
10.1.2 分指标的平均趋势
10.2 基本公共服务指数的省际比较
10.2.1 东中西部地区的对比
10.2.2 分指标的省际对比
10.2.3 各省份总指数的排名
10.3 基本公共服务指数小结
第十一章  省内财政均衡性指数
11.1 省内财政均衡性指数的平均趋势
11.1.1 总指数的平均趋势
11.1.2 分项指标的平均趋势
11.2 省内财政均衡性指数的省际比较
11.2.1 东中西部地区的对比
11.2.2 分指标的省际比较
11.2.3 各省份总指数的排名
11.3 省内财政均衡性指数小结
第十二章 城市财政发展指数
12.1 城市财政发展总指数
12.2 城市财政收入稳健指数
12.2.1 东中西部地区对比
12.2.2 重点城市对比
12.3 城市财政支出优化指数
12.3.1 东中西部地区对比
12.3.2 重点城市对比
12.4 城市债务可持续指数
12.4.1 东中西部地区对比
12.4.2 重点城市对比
12.5 城市基本公共服务指数
12.5.1 东中西部地区对比
12.5.2 重点城市对比
12.6 城市财政发展指数小结
附录 统计指标解释与数据来源
一、衡量财政收入情况的指标说明
二、衡量财政支出情况的指标说明
三、衡量财政收支平衡情况的指标说明
四、衡量财政资金管理情况的指标说明
五、衡量均等化情况的指标说明
六、城市财政发展指数分项指标说明
《中国各地区财政发展指数报告2021》将于近期出版，敬请您的关注！
责任编辑：陈晓晓
值班编辑：屈昊冉
人大财税研究所
长按二维码关注，获取更多资讯！
邮箱：[email protected]
中国人民大学财税研究所（IPFT）成立于2000年，是专注于财税问题研究的专业智库。它依托于中国人民大学深厚的财政学科积淀，在重阳投资教育基金的鼎力支持下，搭起国内外财税研究交流平台，为中国财税改革提出独立性、专业性的分析和判断，推动国家治理现代化。
收一问，支一问，政府行为敞开门。

财一评，政一评，国家治理那边行。
继续阅读
阅读原文
关键词
经济
财政收入
基本公共服务
趋势
风险