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STRATEGY
一直以来，引导基金退出难问题一直是各管理人面临的最大难题之一，徐州市产业引导基金此次的提前退出，也为长久以来饱受退出困扰的引导基金提供了信心和参考依据。
深深丨作者
Eyan丨编辑
近期，徐州市引导基金从淮海新能源汽车基金中提前退出，投资本金及收益已全部收回。徐州华道淮海新能源汽车产业发展基金合伙企业（有限合伙）规模20亿元，实缴到位13亿元。其中，徐州市引导基金实缴出资3.9亿元。据介绍，此次引导基金的成功退出，在加速引导基金资金的高效循环、利用的同时，提升了产业基金公司“募投管退”全流程的基金管理能力及水平。下一步，国盛集团将以市产业基金管理公司为主体，按照市委、市政府的决策部署，充分发挥市引导基金的作用，支持徐州市重大项目建设。
此外，2020年4月14日，徐州市产业引导基金参与设立的首支产业基金——徐州华擎光电产业基金也顺利从项目退出。按照协议，徐州市引导基金也已按期、足额收回华擎光电产业基金全部投资款及收益。
一直以来，引导基金退出难问题一直是各管理人面临的最大难题之一，徐州市产业引导基金此次的提前退出，也为长久以来饱受退出困扰的引导基金提供了信心和参考依据。
根据政府引导基金退出的几种形式，从退出原因看，主要有让利提前退出、强制提前退出、市场化提前退出、期满清算退出。
让利提前退出：政府为了引导和带动社会资本共同投资到特定产业，部分政府投资基金在制度中规定，当满足某种条件时，允许基金管理人或社会资本方以原价或以原件加较低回报率的价格，购买政府出资份额形式，实现政府投资基金提前退出，并实现对社会资本让利； 
强制提前退出：在基金出现特定负面事件（如基金设立一年内社会资本未到位，或政府出资一年内未对外投资等）情况下，政府出资方有权强行提前退出基金；
市场化提前退出：在基金运作过程中，政府出资方按市场化原则将其持有的基金份额对外转让实现退出；
期满清算退出：基金运作期满，对基金进行清算，各方按协议退出。如果是投资于子基金，有赖于政府引导基金投资的子基金清算退出；如果是直接投资项目，依赖于被投项目实现退出。
从以上现象中，不难看出，徐州市产业引导基金此次的退出应为让利提前退出。近年来，引导基金均以让利退出作为退出机制的最主要的优惠政策，而徐州市产业引导基金的实践也为市场带来了实践经验。
政府引导基金发展至今已经有十余年，尽管中央和地方层面出台了很多相关的管理办法和指导意见，但是对于政府引导基金的退出流程并没有非常详细且严谨的规定，对相关事项和机制的设计还过于粗略。如果仅仅依赖法律法规的规定，在基金存续期满后强制施行“硬退出”，可能会挤压引导基金发挥引导和支持作用的空间和时间，进而导致资金效率的损失，也不免会打击社会资本的积极性。
此外政府引导基金退出所面临的核心难题在于如何对基金股权的价值开展有效评估。首先，股权评估具有较大的复杂性和专业性，评估结果易受到多种因素的影响。不同地域的政府引导基金，支持不同行业的引导基金，引导基金本身的退出路径、时机以及评估方法的差异等，会导致评估结果大不相同。其次，在评估时很难同时满足政府和市场双方的利益要求和目标，制定出兼顾双方的较为平衡的评估价格。
一方面，对政府来说，如果评估价格较低将无法保证财政资金的保值和增值，甚至导致贬值。特别是当前地方政府的债务压力较大，这将使得政府部门承受较大的财政压力，影响政府的财政收支平衡。
另一方面，从市场角度来看，若评估价格较高则会压缩引导基金股权承接者的获利空间，消减他们承接基金股权的积极性和参与性，最终使得基金股权资产转让陷入困境，相关的退出流程无法顺利展开。最后，评估的独立性可能会受到行政力量的干扰。由于评估市场利益丰厚，多部门意图将股权评估管理的权限掌控在自己手中，加剧了评估市场的混乱。
实际上，解决政府引导基金退出难的问题，市场上已经有诸多讨论。当前，建立规范的二手份额交易市场已经成为普遍的共识，对于引导基金来说，提前做好国资审批等合规性安排，也十分重要。同时，政府引导基金应制定相应让利措施，以及在一定程度上扩大风险承受能力，也尤为重要。从财政资金的意义来看，引导基金的目的不是赚钱，而是支持产业发展或区域发展的诉求；二是既然母基金对GP有区域或产业诉求，就要给出合理的对价；三是固定利息的让利模式有利于退出，对于GP来说，如果投的好，资金回报优于固定收益，就会有退出意愿；四是应该考虑从财政角度去接受亏损，此前，广东省委副书记、深圳市委书记王伟中就提出深圳市天使母基金，最多承担天使投资40%的亏损。
退出是政府引导基金整体运作的最后一环，也是财政资金回流的前提。因此，政府引导基金适时、顺利地退出，就具有了广泛而深刻的现实意义。
第一，有助于理清政府和市场的边界与关系。政府引导基金的主要作用是撬动社会资本进而引导某些产业和领域的升级发展，在目标达成之后政府引导基金应当适时退出，发挥社会资本的活力和生命力，让市场在资源配置中发挥决定性作用，使得政府资金与社会资本真正做到进退有序、通力协作，达到政府与市场的平衡。因此，在法律法规允许的范围内，通过市场化运作使得政府引导基金适时、顺利地退出，将有助于理清政府与市场的边界和关系。
第二，有助于规范政府引导基金的管理和运行。退出流程既是政府引导基金的最后一环，也是后续新的政府引导基金的开端，前者退出的资金可以注入后者当中。政府引导基金能够适时、顺利地退出，将有助于退出机制的程序化、有序化和合理化，有助于政府引导基金顺畅有序地运行。政府引导基金退出中利益分割和责任划定的规范化和细化，政府角色与市场主体边界的确定和平衡，以及退出时机与路径的选定，都将会影响基金未来的运行状况，进而影响到被基金引导和支持的相关产业和领域。
第三，有利于提高资金的使用效率。政府引导基金的及时有效的退出能够释放出大量的财政和社会资金，这些资金可以投资到当前急需发展的重点领域，比如医疗、教育和养老等，进而促进民生改善，提升人民的生活质量和幸福程度。此外，这些财政和社会资金可以注入新的政府引导基金，投资并引导新的产业和项目，实现新的、有效的资金良性流动和循环。因此，政府引导基金的顺利退出可以提升引导基金的资金回流速度，而回流后的资金可以用于其他领域和产业，这样就提高了资金的利用效率，创造了更多和更广泛的价值。
据悉，徐州产业引导基金在支持重大项目建设、助力产业发展方面起到了很好的推动作用，同时有效的退出也为引导基金实现滚动投资、高效利用起到了很好的开端，近期徐州在政府基金设立方面也迈开了步子。
近日，徐州市财政局、国盛集团下属市产业基金管理公司共同发起设立徐州市政府投资基金（有限合伙）。目前，该基金已顺利完成工商注册，认缴规模45亿元。据介绍，该基金将作为“十四五”期间徐州市政府投资基金的承接主体，与徐州市产业发展引导基金双轮驱动，协同发展，持续助力徐州市传统优势产业转型升级和战略性新兴产业发展。
由江苏省政府投资基金与徐州市人民政府共同发起设立的淮海经济区投资基金，也已经于2021年2月在徐州正式成立，成为全国首支跨省域的区域协同发展基金，开创了政府投资基金支持区域协同发展的新模式。
据悉，5月8日举办的淮海经济区投资基金峰会上已签约组建子基金4支，签约重大项目落地4个，签约拟投资项目16个，签约项目覆盖了高端装备制造、集成电路、新能源、医疗健康、绿色建筑和现代农业等多个重点领域，标志着投资基金进入实质性运作阶段，也为区域产业发展注入新的生机活力。
*本文仅代表作者个人观点。
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