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音频专栏 | E闻美政
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第 95 篇

Filibuster 的前世今生
By | Eric
上周六，参议院以 57 - 43 未能通过 2/3 多数的要求弹劾川普。值得注意的是， 7 名共和党人投票支持弹劾川普，而他们之中，只有一贯采取反对川普立场的，来自阿拉斯加的 Lisa Murkowski 会在 2022 年面临竞选压力。其余六人要么一直采取反对川普立场，比如 Mitt Romney 和 Susan Collins，要么完全没有竞选压力。如来自北卡的 Richard Burr 和来自宾州的 Pat Toomey 都已经宣布不寻求下一届连任。可以看出大多数共和党参议员还是畏惧川普在民间强大的支持率，不敢公开反对川普。而这次弹劾庭审的惩戒作用可以说有一半成功，因为争取到了最多的来自本党的支持，也进一步加深了共和党内部的分裂。
在美国的议会投票中，要求超过 2/3 同意或者 3/5 同意才能通过的门槛，叫做“超级多数”super majority。这是美国宪政历史上一直受到争议的一个问题。像投票决定是否弹劾总统，是否修改宪法，要求“超级多数”同意，这是可以被大多数人接受的。但现在的问题是，越来越多的普通法案，甚至绝大多数普通法案，目前在参议院都被要求以“超级多数” 来通过，这就成了美国宪政中的一个大问题。
我说的就是参议院的 Filibuster。（众议院能使用 Filibuster 的机会很少，这里不讨论了）Filibuster 是指参议员可以无时间限制地发言，恶意拖延辩论时间，使得法案最后因为没有时间来投票而被迫流产。要终止 Filibuster，必须有超级多数（67票）同意才行。这一工具在参议院被越来越多地滥用，从 1917 年到 1970 年，这 60 多年时间里，只发生了 49 次 Filibuster，每年不到一次。而从 2010 年开始，平均每年有 80 次以上的 Filibuster。这个改变实在是太大了。在 60 年代，基本上被呈递到参议院的法案，有超过 1/4 的机会可以被通过，而到了 2005 年，这一机会下降到 1/8。而到了 2010 年之后，能够在参议院被通过的法案，只有大约 1/40 的机会。你能够想象吗？97% 以上被呈交到参议院的法案，都无法获得通过。为什么？这个道理很简单，几乎无处不在的 Filibuster，使得实际上在参议院要通过一条法案的门槛，不是简单多数 （51 票），而是超级多数（67 票），在两党意识形态越来越对立的今天，在参议院要通过一条普通法案，几乎难于上青天。
这导致两个后果，第一，参议院变成了一个效率极低的机构；第二，提议方被迫大量滥用如“和解预算” budget reconciliation （参见 2 月 5 日 “今日美政” ）这种快捷通道避开 Filibuster。那么这又有什么后果呢？那就是，任何不花钱可以解决问题的渠道被堵死，“和解预算” 的前提是，必须改变预算。不花钱就不会改变预算，就不能走这一通道。这使得提议方出现一个奇怪的选择，他们必须去寻找要花钱才能解决问题的渠道，才能使用 “和解预算” 的快捷通道。这造成大量浪费。
这个奇怪的 Filibuster 是怎么来的？是被无意中创造出来的。
美国最初的参议院中，有一条规则叫 Previous Question。即大家可以以简单多数投票，来决定终止辩论，直接进入投票程序。但 1789 年，时任美国副总统的 Aaron Burr （博尔。此人在后来的决斗中杀死了国父汉密尔顿，并被以叛国罪起诉）提议废除此条规则，因为他希望看到充分民主辩论，而且这一规则自参议院成立以来，只被使用过一次。这一提案最终在 1806 年被通过。从此，参议院就没有了可以终止辩论的任何手段，只要你想发言，你就可以继续发言下去。
但当时的人们还没有意识到这一点，直到 1841 年，在建立中央银行问题上参议院出现严重分歧，最终也只是威胁使用 Filibuster。
到了第一次世界大战，因为和战争有关的提案必须快速通过，参议院制定了 2/3 多数投票同意即可以终止 Filibuster 的规则。这一规则第一次被使用，就是战后 1919 年，参议院的一部分共和党人采用了 Filibuster 来抵制威尔逊总统主导的“凡尔赛和约”，使得该条约在美国无法被通过。美国也就无法加入国际联盟，这间接促使了第二次世界大战的爆发。
在其后，Filibuster 主要被用在关于民权法案的通过中，这是因为任何关于民权的观念，都会受到南方保守主义者的强烈反对，Filibuster 也就成了他们最后可以使用的工具。但直到 70 年代之前，Filibuster 被使用的程度并不高，这是因为美国参议院还有另一个议事规则。
那就是 Track System，即参议院必须一件一件事地办，必须先审核投票完一个法案，然后才能开始讨论下一个。这就使得恶意拖延的 Filibuster 很容易瘫痪掉整个参议院，使得参议院完全失去功能。1970 年，参议院因为当时的民权运动，遭遇了强大的 Filibuster 压力，这使得支持和反对 Filibuster 的双方都觉得 Filibuster 的成本太高了。为了不让参议院彻底瘫痪，参议院决定采取 Two-track System，即你一边可以 Filibuster，另一边还可以同时讨论下一个法案。参议院还曾一度将终止 Filibuster 的”超级多数投票“ 门槛由 2/3 多数下降为 3/5 多数。
但这一举动的实际效果是：Filibuster 的成本迅速降低，发起 Filibuster 的一方不用承担瘫痪国会的道德指责。从 1970 年之后，Filibuster 的数量出现了呈指数级上升的趋势。
到了 2013 年和 2017 年，参议院决定在联邦法官和最高法庭大法官的提名投票中，禁止使用 Filibuster。这就基本上形成了今天参议院的情况。除了提名和”预算和解“ 等极少数情况，其余法案实际上都需要至少 2/3 参议员的同意，才能防止 Filibuster 的出现，才有可能获得通过。这就是为什么今天美国参议院只有不到 3% 的呈递法案能被通过的原因。
这也导致另一个后果，就是美国的政策会变得极为不稳定。为什么呢？因为行政分支，白宫不再期望参议院通过法案，这样做代价太大，时间周期太长。白宫更喜欢用行政令的方式来短平快地解决问题。奥巴马，川普签署的总统行政令都是惊人地多，拜登恐怕也难免这样去做。行政令和法案有什么区别呢？法案一旦通过，在其有效期内，只要不被宣布违宪，任何人就必须执行，它的稳定性很好。而行政令首先只能管辖到联邦政府层面，其次其法律地位较低，地方法院，联邦法院都可以判其违法而终止执行（比如川普的禁穆令）。更重要的是，一个新总统一上台，马上就可以否定掉前任总统的所有行政令，正如拜登现在做的。而法案呢？总统无权否定已通过的法案。
从上面的分析来看，Filibuster 的出现是一个错误，而且由于权力的争斗，这一错误一直无法被纠正，甚至一直在被扩大中。事实上，美国的国父们非常反对这种”超级多数“ 的投票方式，在汉密尔顿在联邦党人文集第 22 篇中，麦迪逊在联邦党人文集第 58 篇中，都表达了除非特殊情况，如弹劾官员和修改宪法，否则“超级多数” 是对民主制度的扭曲，浪费大量资源，事实上使得少数来统治多数。
废除 Filibuster 的呼声一直存在，但任何一个沦落到少数派的政党，都希望保留 Filibuster 作为自己的筹码，以实现”少数统治多数“。共和党领袖 Mitch McConnell 迟迟不向多数党的民主党交出权力，目的就是要换取民主党做出不废除 Filibuster 的保证。由于 Filibuster 的存在，现在出现一个有趣的现象，就是希望党派合作的，不是处于劣势的少数党，而是处于优势的多数党。为什么呢？因为少数党永远可以用 Filibuster 来让议会什么都通过不了，让你这个多数党的政府看上去很无能，这样才有利于自己在下一次大选中获得更多选票。普通老百姓的记忆是很短的，他们往往不会去怪罪少数党的破坏，而会认为现政府无能。还记得川普在大选辩论中一直攻击拜登 ”你在台上8年咋什么都没干呢？“，很简单，在奥巴马总统时代，共和党平均每年 80 多次 Filibuster。让你一事无成，我才好上台。我上台之后，你来让我一事无成。这就是美国政治目前的现状。
改变参议院议事规则，废除 Filibuster，这在美国政坛被叫做 ”核选择“ Nuclear Option。民主党目前有机会在三月之前做出这一选择。但目前来看，他们缺乏这方面的意愿。
愿上帝保佑美国。
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