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◆“传统安全观背景下的应急准备远远不能满足突发事件发生时对应急物资和服务的需求。”
◆“应急产业整体上的‘散、小、低、乱’状态，与平时的需求不足有关。”
◆“应急最怕的不是灾难再来，是好了伤疤忘了疼。”
◆本组《瞭望》特别报道共四篇，此为其中两篇：
下一次口罩冲击 我们行不行
文 |《瞭望》新闻周刊记者 徐欧露
　　新冠肺炎疫情，以一种与众不同的方式造访了张锦龙的公司。
　　1月26日，正月初二，消毒剂库存首先亮起了红灯。平时要卖半年的存货，两天售罄。“还不够，做多少要多少。”
　　“买方市场瞬间变成卖方市场了。以前我们去找客户，现在坐那里就有无数电话打过来。”作为有备族公司的总经理，张锦龙告诉《瞭望》新闻周刊，他一天最多接过200多个要货电话。即使在疫情得到有效控制的当下，消毒剂销量依然是平时的3～4倍。
　　火爆，是不少应急企业在过去几个月经历的写照。
　　市场彼端，感受的却是另一种温度——需求短时间内急速暴发与供给数量质量的极度不匹配，至今让许多人对“口罩售罄”的告示、消毒剂空空的货架，记忆犹新。
　　“疫情没来，很少有人问。疫情来了，大家拼命抢，企业产能提高还供不应求。疫情过了，有一些机会企业又降产能退市，低价抛售产品或者卖设备。”与防灾减灾用品研发打了13年交道、身经数次“大战”的张锦龙感叹道。
热、冷、高、低背后，是“应急”这个年轻产业的境况——短板环伺。
能否满足更高要求？
　　张锦龙经历的“不寻常”，是突发事件来临时应急企业寻常的一面。
突发事件的不确定性，带给应急产业的一个关键特征，就是平急需求的巨大波动。
　　以防护服为例，去年我国防护服日产能在10万套左右，新冠肺炎疫情暴发后，仅湖北一地的防护服日需求量就曾飙升至40万套。
　　应急关键装备平急需求反差更巨大。比如在堰塞湖等特殊地段救援，可快速拆卸的模块化挖掘机是“非它不可”的神器，但平时，“神器”却毫无市场需求。
　　“供给如果按急时需求规划，平时必定产生巨大的供给冗余，如果供给按平时需求设计，急时又必定产生巨大的供给缺口。这成为应急产业发展时时面对的挑战。”国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任、研究员魏际刚说。
　　突发事件的复杂性，还赋予应急产业另外的特征，应急龙头企业新兴际华集团应急研究总院副主任研究员秦绪坤总结为：种类多、批量小、先特专。
应急产业涵盖消防、安防、防灾减灾、信息安全、紧急救援等多个产业，其产品和服务也涉及装备、材料、医药、化工、电子信息、物流、保险等多品种多领域。同时应急产品特别是专用装备生产批量少，“有些专用应急装备一年就生产几十套。”秦绪坤说，例如一种蟒式全地形车，爬坡过沟畅通无阻，能极大提高森林火灾救援效率，但只适用于北方地形平坦的森林，南方高山森林火灾则需要救灾直升机。“不同火灾要采取不同的应对方式，而且森林消防市场就那么大，产品更新换代慢，需求量小。”
针对复杂环境、恶劣条件，应急装备往往还是先进、特殊、专用的。比如湿地推土机、新冠肺炎疫情中紧缺的负压救护车等，对关键技术和零部件要求高。
　　某种程度上，这些特征对应急产业的研发能力、生产能力、储备能力，提出了相比其他产业更高的要求。
　　从2007年国家首次提出发展应急产业的任务，到2014年国办发布《关于加快应急产业发展的意见》、2017年工信部印发《应急产业培育与发展行动计划(2017—2019年)》，应急产业不断发展壮大。产业发展现状能满足应急的这些要求吗？
散小低乱原因何在？
　　遗憾的是，目前无论从供给侧还是从需求侧来看，答案都是否定的。
　　“我国应急产业发展处于初级阶段。”魏际刚认为，应急产业体系还难称完善。
　　“传统安全观背景下的应急准备远远不能满足突发事件发生时对应急物资和服务的需求。”魏际刚说，目前应急产业的规划和发展多是面对自然灾害、安全生产、恐怖袭击等传统安全的布局和安排，缺乏基于包括生物安全等非传统安全观在内的全面安全观的考虑。
　　国家应急产业示范基地已公布三批共20家，魏际刚说，从主导应急产业领域看，集中在救援抢险装备、消防、反恐防暴等，尚未有基地以医疗器械、生物医药为主导。从地理布局看，主要集中在京津冀、长三角等经济发达地区，如医疗器械产品在“西北、东北、西南等区域的产能储备明显不足，未来一旦面临较大规模疫情，医疗救治将遭遇更大挑战”。
具体到产业发展水平，业内认为尚存在散、小、低、乱四方面短板。
散，是指应急产品分散在不同产业中。秦绪坤介绍，“产业覆盖性较好，但聚集性差，没有形成集成效应。”
小，是指应急企业规模小，缺乏核心领导企业。“企业营收做到10~20个亿，基本就是龙头了。”秦绪坤说，他所在的企业是唯一一家将应急产业作为主业发展的央企。规模小使多数应急企业抵御风险能力弱、研发能力不强。
低，是指先进、特种和专用装备不足和不适用。
　　“总结历次重大突发事件，关键应急装备缺乏是制约应急救援效率的重要因素。”秦绪坤指出，一是科技含量不高，多数应急产品没有摆脱低技术含量、低附加值的状况。二是自主创新能力不强，一些较先进的国产装备是国外零配件的集成产品，缺少核心竞争力。三是关键设备仍依赖进口，特别是航空应急救援、应急通信、生化、核辐射防护、矿山井下关键救援等方面。
乱，是指尚未建立起产业标准化体系，产品的标准化、试验和检测体系及企业的资质评级认证体系缺失，应急产品市场管理不规范，没有形成应有的准入门槛。
　　拿救火专用的消防靴来说，国产产品200到400元一双，进口的能卖到1000元左右。“都叫消防靴，都符合现行标准。但200元的产品第一次进火场就可能有隐患，400元的靴子第一次用安全有保障，但使用一次性能就会降低。而进口产品性能更稳定，可以反复使用多次。”秦绪坤说。
　　魏际刚建议，下一步，应以全面安全观指导推动应急产业发展。在时间和空间上科学布局应急产业资源和应急生产力。同时，发展基于“新基建”的包括应急准备、预测预警、决策指挥、响应处置、恢复重建全流程的智慧应急产业平台和体系。
　　北京市科学技术研究院北京科技战略决策咨询中心研究员朱伟认为，未来应从标准化、规模化、专业化、市场化、集成化五个方面发力。特别是标准化，“围绕安全应急产业的各个重点领域，建立健全与国家标准体系一致、与国际标准接轨的安全应急技术和产业标准体系。”
应急是政府的事？
　　应急产业供给侧发展不足的同时，需求侧也未打开。
“应急产业整体上的‘散、小、低、乱’状态，与平时的需求不足有关。”魏际刚说。
　　“快被当成做安全产品的礼品公司了。”回想起2007年刚入行时的窘况，张锦龙还觉得有些尴尬。彼时，他们生产的民用应急产品的最大销路，就是发福利和送礼，几乎没人出于安全考虑主动为自己购买应急产品。
　　近年应急市场培育有了较大进展，但在业内人士看来，市场开发程度依然很低。据统计，2019年我国应急产业市场规模达1.5万亿元，但考虑到我国是世界上自然灾害发生最频繁的国家之一，秦绪坤的评价是，“产业规模和国情还不匹配。”
　“一个健康的应急市场，消费主体应该是社会。”朱伟在接受本刊记者采访时表示，目前应急产品和服务最大的买家依然是政府，大众应急需求开发存在极大不足。
　　提供数字预案仿真演练信息化服务的北京联创众升科技有限公司副总经理于长城告诉本刊记者，由于企事业单位等社会主体对应急服务认识不到位，他们的客户绝大多数是应急管理部门，且集中在省、市、县，乡镇极少。他们想开拓市场，却发现基层单位利用新技术开展应急演练意愿不强，开拓起来“很不容易”。
　　朱伟说，政府成为应急产品与服务的最大买家，重要驱动因素是上级的要求或考核，而不是主动应急的风险意识。“去公共场所转一圈就知道，应急产品配置都是标准规范的最低要求。”
市场开发不平衡、不充分，让应急企业的发展如同沙上建塔。虽然新冠肺炎疫情让产品一度脱销，张锦龙却对公司接下来的业绩难掩忧虑——受疫情影响，经济增速放缓，“各单位一再削减成本，应急这部分支出很可能受影响。”
　　这种忧虑在于长城那里表现得更急迫，“坦白地讲，应急管理机构改革以来，新的应急管理部门大多在调整融合，政府需求不足，再加上这次疫情，企业受到双重打击。”他语带焦急，去年下半年至今，公司订单减少近50%，人才流失近20%，加之银行贷款的严格限制，企业资金非常困难，“发展进入谷底。”
　　他呼吁，政府在复工复产之际扩大投放。更重要的是，减少消费主体单一化风险，发展大众应急消费市场。
　　与给政府部门下硬指标不同，转变社会的应急消费观并不容易。秦绪坤说，国外的应急理念是首先自救，其次互救，第三才是公救。但国人往往首先想到的就是等政府救援，“都觉得应急是政府的事。”
　　2012年，“7·21”北京特大暴雨让张锦龙公司生产的汽车逃生锤一度脱销。没想到险情刚过，销量就回落到了平时。
　　在朱伟看来，让应急市场火起来，需要政府完善推广应用机制，进一步做好宣传教育，也需要企业主动作为，通过创新扭转消费者的“惰性”。
　　为打开市场，张锦龙和同事提出“应急产品民用化，民用产品应急化”。逃生锤被装在雨伞上，摇身一变成了消费品。这个拥有4项专利的产品，每年除3个月的旱期，销量都相当稳定。
平战鸿沟哪里来？
　　如果说，供给侧和需求侧的不成熟，让应急产业很难在重大灾害来临时“招架”住巨大的需求增长，暴露了底子薄。那么应急储备和柔性生产能力不足，导致平战转换左支右绌，则暴露了应急体系特有的灵活机制的欠缺。后者是我们买不到口罩的更直接原因。
　　秦绪坤说，我国针对帐篷、日用品、食品等常用应急救灾物资储备体系建设较早，应急能力已比较健全。但这显然和人们在疫情中的实际感受相去甚远。
　　他解释道，因为突发事件的不确定、储备成本等因素，只能按常规预测储备物资，特别在新冠肺炎疫情如此大规模的突发事件面前，“平时准备再充分也不行，一定会有巨大缺口”。这就需要在储备实物物资之外，还要有物资的生产能力储备。
　　“目前我国还没有建立应急物资生产能力储备机制。”秦绪坤认为，有必要在全国按区域及其灾害风险布局应急物资产能储备基地。比如口罩，从熔喷布生产厂，到服装生产厂、仓储物流，政府要有意识地推动上下游企业在一个区域内布局。储备一定的产能，急时上下游联动，“很快就把产能提上去”。
　　今年3月，国家卫健委在《求是》发文提出，“在实物储备的基础上，增加技术储备和生产能力储备。”朱伟认为，可以考虑以韧性较强的大型企业为主体落实，但储备的产能平时“停产”，储备企业会“吃亏”，就需要国家有相应的激励措施。
平战转换的另一个关键，是柔性生产能力——平时生产其他产品，急时通过生产线迅速改装转为生产应急产品。本次疫情中，包括新兴际华在内的多家企业实现转产口罩、防护服。但多位受访者认为，应急产业的柔性生产能力还远不够强。
　　“缺乏包括应急准备、预测预警、决策指挥、响应处置、恢复重建全流程的，考虑时间、空间布局的，平时急时融合技术开发模式，平时急时生产服务高效转换机制的模块化、平台化、智慧化柔性生产的应急产业生态系统。”魏际刚说。
　　在他看来，平时急时融合技术的创新开发尤为重要。“技术既可以生产人们平时需求的产品或服务，也可以生产应急产品或服务；同时把产品或服务的整个生产流程进行任务分解，模块化生产，分为基础通用模块和定制化模块，进行标准化生产，定制化组装，实现大量定制的生产模式。企业平时正常生产，急时通过不同模块组装实现无缝转换，生产急时所需产品。这既需要技术创新，也需要流程创新、生产模式创新、制造工艺创新等一系列自主创新。”
　　但不论是较健全的救灾物资储备体系，还是柔性生产能力，主要指的还是常用应急产品。“救援所需的专用装备临时制造是不可能的，一定要提前生产、储备。”秦绪坤说，目前应急专用装备的储备，无论种类还是地域布局都远未完善。科研、采购也非常昂贵，亟需国家进一步布局。
研发，亏本的买卖？
　　作为应急产业发展的驱动源，如何加速创新这个马达？
　　多位受访专家指出，我国应急技术创新体系尚未完善——应急科研平台没有实现体系化，很多领域还是空白；应急产业的人才规模、结构和培养渠道亟待改善；缺乏政产学研企一体化协同、一二三产业融合全链条发展的应急产业规划……
　　枝蔓纵横下，应急产业创新特别是关键装备攻关，还面临一个根本难题。
　　2015年12月，山东临沂一石膏矿发生坍塌事故，多人被困井下。最终，通过大型钻机从地面垂直打孔救援，幸存矿工获救。“要没有这个东西，受困工人肯定出不来。”秦绪坤说。
　　“这个东西”就是德国宝峨公司生产的矿山救援专用的大口径钻机。宝峨掌握着核心技术，每套售价上千万元。
这是典型的被“卡脖子”的关键装备，应急时非它不可，亟待科研突破。但造价极贵、应用机会却极少。“对企业创新非常不利。”秦绪坤坦言，这是大部分应急尖端装备研发面临的矛盾。
　　2018年，四川发生堰塞湖险情，需要将挖掘机吊到堰塞体形成的堆积坝上开掘，但即便是大载重直升机也难以实现。急需研发一种可快速拆卸的模块化挖掘机。
　　秦绪坤回忆说，相关部门首先找到装备制造龙头企业，对方同意攻关，但提出若研制成功，希望有关方能订上二三百套。可这样的装备并没有那么大的市场需求，企业考虑到收支不对等，选择退出。最后，作为央企的新兴际华接受了任务。目前科研投入近亿元，仍在研发过程中。
　　“即便生产出来了，怎么定价都是问题。”秦绪坤算了一笔账，普通挖掘机市场价约五六十万元，可快速拆卸的模块化挖掘机如果定价为普通机型的5倍，卖掉50台，才能抵上目前的研发成本，还不算后期研发、产业化的成本。问题是，这种平时缺少使用场景的装备，市场需求可能连50台都没有。
　　“谁会掏钱买呢？”他感叹，“对研发企业来说，一定是亏本的买卖。”
　　截至2016年，400多个国家重点实验室中有38个与应急领域相关。“十三五”期间国家重点研发计划设立了两个与应急相关的专项，涉及国拨经费55亿元。
“科研成果很好，市场需求量小的话，企业进行产业化的意愿也不强烈。这需要国家对全产业链投入，尤其对投产有一定支持。”秦绪坤说。
　　在秦绪坤看来，应急产业的发展有三个驱动力：灾难推动、规划拉动、理念驱动。
　　在他的料想中，疫情过后，无论科研、制造还是市场，应急产业短期内都会有一个巨大发展。但更重要的是，利好政策能否持续落地？大众观念转变能否持久？产业发展能否从灾难推动转换为理念驱动？
“应急最怕的不是灾难再来，是好了伤疤忘了疼。”他说。LW

应对“黑天鹅”，应急管理体系准备好了吗？
◆ “我国应急管理常规突发事件应对能力强，系统性危机应对能力弱。”
◆ “应急管理的思维要创新，从经验性转变为前瞻性思维。”
◆ “应急需要的是大规模社会化协同，大规模个性化定制，大规模迅速响应。各机制、环节之间要连接、联合、联动，共利、共赢、共享。”“我们现在更多是被动的事后响应，一个重要原因是应急管理智慧化不足。”
◆“建议把应急大脑作为新基建的重要基础设施。”
文 |《瞭望》新闻周刊记者 徐欧露
　　“这是一场由生物致灾因子引发的社会危机。”提到新冠肺炎疫情，中国人民大学国发院研究员、公共管理学院副教授王宏伟如此评价。
　　这场新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生突发事件，将各方目光再次引向应急管理体系。
应急管理体系以“一案三制”为核心，即应急预案，应急管理体制、机制和法制。
应急预案即依据什么方案行动。我国应急预案分为4类4级，包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案等。
应急管理体制即谁来应急。目前我国的应急管理有三驾马车——应急管理部、公安部、国家卫健委。我国将突发事件划分为四类，自然灾害与事故灾难应对的主要职责归属应急管理部，社会安全事件的应对职责归属公安部，公共卫生事件的应对职责归属国家卫健委。其中，应急管理部被认为是“驾辕之马”。这个于2018年通过整合11个部门的13项职责和5个应急指挥协调机构组建的部门，打破了以往分部门应对突发事件的格局，使应急管理从分散管理走向综合管理。
应急运行机制即应急的手段、规则。应急管理部成立后，综合应急管理体系从强调全灾害管理走向重视全过程管理，从准备、预防、减缓、响应和恢复五个环节全面优化应急管理运行机制，显著提升了我国应急管理水平。
应急法律制度即应急行动的法律依据。目前我国已累计颁布70多部相关法律法规，其中起总体指导作用的是2007年施行的突发事件应对法。
从此次疫情应对看，应急管理体系无疑发挥了巨大作用，但也暴露出“一案三制”均存短板。中共中央政治局常务委员会2月3日召开的会议强调，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。
▲ 5月3日，河北省秦皇岛市的防疫物资生产企业开足马力，赶制国内外订单，助力疫情防控杨世尧摄
思维：向后看？向前看？
　　新冠肺炎疫情之所以冲击如此之大，与时代变化有关。
　　王宏伟认为，我国正在从工业社会向后工业社会迈进，面对的公共安全风险也从常规突发事件为主，转为常规突发事件与非常规突发事件并存。相对而言，工业社会的风险演进过程较简单。可被预测，具有低度的复杂性与不确定性,主要生成常规突发事件。而后工业社会是开放的巨系统，往往产生系统性风险，具有高度危害性、复杂性、不可预测性的全新特点，可以轻易跨越地理与功能的界限，导致多种风险链条相互交织、叠加、耦合、互动，主要生成非常规突发事件。新冠肺炎疫情即是后者。
　　“‘黑天鹅’事件不断发生，颠覆人们的常规认知与应对能力，人类在工业社会形成的基于精确认知与预测的应急模式遭遇了空前的挑战。”王宏伟指出。
　　2019年1月召开的全国应急管理工作会议指出，我国应急能力总体上还不能适应严峻复杂的公共安全形势，还不适应新时代人民日益增长的安全需要。
“我国应急管理常规突发事件应对能力强，系统性危机应对能力弱；简单、确定、可预测风险应对能力强，复杂、不确定、不可预测风险应对能力弱；基于经验、可以单打独斗的一般性安全风险应对能力强，需要创新、必须统筹协调的重大安全风险应对能力弱。”在王宏伟看来，目前我国应急实践还停留在基于工业社会所形成的预测控制理念，已不适合应对非常规突发事件。
　　以应急预案为例。“预案制定的基础是对既有经验的总结。”王宏伟说，有了N个预案、设想了N种情况，下次突发事件却可能是N+1种的“黑天鹅”。“9·11”事件后，美国反思应对不力后得出结论：缺少想象力。
　　同时，一些预案机械化、形式化严重。《中华人民共和国传染病防治法》列举了甲、乙、丙三类已知传染病，以及相应的预案和触发机制。而此次新冠肺炎疫情只有被国家卫健委宣布为乙类传染病按甲类传染病管理，“对号入座”，才能采取接下来的一系列措施。
　　此外，“我们在应急准备中，没有把情况设想得足够糟。”王宏伟说，“预案基本按照常规应急步骤，中规中矩地制定执行，跟现实情况差距比较大。我们应该瞄准的是最差的情形。”
“对今天突发事件的新特点认知不清晰，一味强调细化应急预案，反倒会强化应急体系的纤维性，造成灵活性、适应性、响应性的进一步流失，进而影响了应急能力的提升。”王宏伟认为，“应急管理的思维要创新，从经验性转变为前瞻性思维。”
这意味着，需要大安全观和基于此的大应急体系。在国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任、研究员魏际刚看来，我国虽然已经提出以总体国家安全观指导应急管理，但在落地过程中，单一部门因为不具有其他领域的安全意识和信息，很难贯彻大安全观。“很多部门忙于具体日常事务，难有超脱思维去前瞻性、战略性考虑问题。需要体制机制的进一步完善。”
▲ 5月15日，在山东省临沂市沂南县第五实验小学举行的防疫演练中，工作人员对校车进行消毒 王彦冰摄
体制：独立团难打总体战
　　党的十九届四中全会《决定》提出，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。
　　“这个体制尚未完全形成。”魏际刚坦言，由于应急机构设置分散、碎片化且级别不高，缺乏权威性，应急体系建设缺乏系统性、科学性。
　　目前，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件，分属应急管理部、国家卫健委、公安部三个同级部门管理。但即便是自然灾害与事故灾难的应对，应急管理部也未将全部职能整合其中，如海洋灾害、生物病虫害应对和核事故应对就分别被保留在海洋、农业、环境管理部门。
当中，不少部门在应急方面存在体制机制不完善或能力建设不足问题。一些部门甚至在实践中逐渐成为科研主导机构；一些部门则无论从职能配置上还是从行政资源、动员能力上，都难以起到中央指挥中枢和常设性应急管理综合协调部门的作用。
另一方面，重大公共风险的复合效应明显，非某个部门可以单独应对，且传播范围广，特别是公共卫生事件可能演变为全国性甚至全球性应急事件。
　　王宏伟指出，重大公共风险、非常规突发事件应急管理能力提升的关键，取决于应急协调，包括纵向和横向协调。纵向协调指不同层级的政府协调，横向协调主要包括同一层级政府部门之间的协调，政府、企业与社会组织的协调，以及军地协调。其中，横向协调的问题相对较大。应急管理部的成立，就是发展了以其为牵头组织的多主体协同网络，解决横向协调问题。
　　但受访专家指出，就新冠肺炎疫情来看，在新旧机制转型及职责交接的特殊阶段，不同层级组织部门间的合作协调体制、跨领域部门间的联动协同机制等内部体制机制问题还有待进一步完善。
　　魏际刚指出，此次疫情期间暴露出部门之间衔接不畅的情况。应急管理部、国家卫健委是同级别的政府部门，应急管理部的应急体制机制建设相对较好，具有跨部门调动资源的能力，但没有权限保障公共卫生突发事件。而国家卫健委、中国疾控中心的多数职能都与应急无关，且“不具有调度权和各种跨部门的资源”。
协同不畅的影响不仅体现在疫情发生时，而是应急管理全链条。王宏伟告诉记者，虽然各地均有应急预案，“但各级卫生部门的预案都是小规模的、常规性的。参与演练的部门，普遍局限于卫生系统内的单位，而非跨部门协调通信、交通、公安、应急等力量共同参与打‘总体战’。”
　　他认为，此次疫情防控出现的响应速度慢、平战转换机制不顺，也与此有关。“若是灾害超越上述部门应对能力，主管部门很难启动预案中的联防联控机制。这暴露出，我们没有常态化高效、权威的顶层协调机构的弱点。”王宏伟说，而后者正是平战转换的决策关键。
专业化部门管理与属地化区域管理之间协调不足，同样在疫情中暴露无遗。比如交通等部门引导物流链畅通的同时，出现地方政府从属地化管理角度，采取封路措施的情况。
　　为此，在已有国务院联防联控机制的基础上，党中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常务委员会领导下开展工作。魏际刚认为，临时性的中央指挥机构在协同、指挥中枢上发挥了极其关键的作用，但“临时组建有滞后性，不是第一时间反应。而且抽调人员的专业能力得不到保障。”王宏伟则认为，现有的临时机构成员间相互磨合需要成本，不利于制度成熟和定型，而且事件结束后通常就地解散，导致难以积累经验教训。
　　多位专家认为，有必要设立国家层面的常态化的应急管理顶层协调机构，从分散式向集中式转型，打破部门分割、条块分割、地域分割、军地分割的局限。同时，加快整合应急管理体系，实现纵向管理指挥通畅有效，横向协调合作迅速有序。
机制：能力≠战斗力
　　物资不足、管理混乱……王宏伟认为，本次疫情应对中出现的诸多弱项和短板，主要问题还在应急管理机制方面。
如医疗应急物资储备与配送机制。疫情防控期间，医用设备、防护服、口罩等物资频频告急，反映出国家应急物资保障体系存在突出短板。王宏伟说，虽然我国相关法律规定要建立中央与地方两级医药储备制度，但因为医疗物资受到储备的有效期限制等问题，落地困难。物资定期更换的成本由谁负担等细则都需进一步明确。
又如专业应急队伍建设、能力培训上仍有短板。虽然国家快速调动了大批医疗队伍援鄂，但许多医护人员没有经过传染病培训，只能现动员现培训。湖北省和武汉市红十字会在接收分配捐赠款物时出现的混乱，也表现出专业化运营管理不足。魏际刚说，这一是因为专业队伍建设本身就不足。如各级综合应急管理部门设立后，不少基层站所相关人员和职能还没有整合，应急工作不同程度存在人员少质效低的问题；二是因为市场化专业力量也没有得到有效整合。
再如演练方面存在的漏洞。王宏伟指出，地方政府在预警演练上投入精力往往有限，“缺乏应对大规模疫情的思想准备，演练站位不够高、场景设计不够复杂”。如2019年9月，武汉市开展军运会传染病突发事件应急处置演练，假设的是仅1例输入型传染病场景。魏际刚说，这一方面因为演练需动员政府、社会、市场多方力量，但地方应急管理部门“没枪没炮，只有冲锋号”，指挥不动相关部门。另一方面是因为“地方并没有从思想层面认识到问题的重要性、严肃性”。
　　在魏际刚看来，不论是预测预警体系和风险评估能力、潜力调查体系和柔性生产能力，还是急时决策指挥体系及快速转换响应能力，各环节能力皆备，但各环节之间分散、分裂、分割。“只是局部连接，彼此间存在很多交易成本，也造成很难第一时间响应。应急需要的是大规模社会化协同，大规模个性化定制，大规模迅速响应。各机制、环节之间要连接、联合、联动，共利、共赢、共享。”
同时，重常规、轻应急的旧疾仍普遍存在。“我们在大部分地区有一流的物流能力，但是重常态物流、轻应急物流。我们有强大的生产制造能力，但重常态产业，轻应急产业。”魏际刚说。
　　从此次疫情应对中不难看出，应急法律法规也有待健全。魏际刚认为，基层应急管理工作缺乏高阶法律条文规范指导，使基层应急管理能力薄弱的问题长期难以解决。同时，自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规有待健全完善。疫情对多部门协调联动提出了迫切需求，也需要前瞻性的法律法规做支撑。
　　疫情期间，社会上出现一些违规、违法甚至犯罪现象——歧视医务人员，故意传播病毒；设置路障，哄抢物资；以群体聚集的形式反对政府在居住地附近建隔离点；不配合隔离，在公共场所不戴口罩等。王宏伟认为，“以法律为后盾，对违法者采取强制行为不仅是适当的，也是必要的。同时，公众的基本权利也要有强有力的法律加以保障。”
技术：应急大脑在哪里
　　“我们现在更多是被动的事后响应，一个重要原因是应急管理智慧化不足。”魏际刚强调，“智慧就是能够超前部署，研判未来，知己知彼。”
对重大突发事件进行高效、精准的及时决策的基础，是全面、畅通的信息保障。“我们目前没有真正的应急大数据平台，缺少应急大脑。”魏际刚说。
这个数据既包括常规数据也包括应急数据，“中国的常规调查能力很强，但应急调查需要加强。”他认为，亟需在常规调查中加入应急条目，包括应急人力资源，应急产业，各类应急基础设施，物资、医疗、装备、服务等各类应急企业等。
即使是常规调查，也“存在不细致、不全面、不具体的问题”。魏际刚指出，如疫情突发后，出现了口罩生产能力、物资运送能力、库存管理能力说不细、说不全、说不清等情况。
　　此外，“数据孤岛”问题依然严重。清华大学公共管理学院教授薛澜指出，高效运行的现代化应急管理体系需要大量的数据分析作为支撑，需要政府不同部门的通力协作，需要各层级政府的资源共享，需要全社会各方力量的积极参与。但是，目前很多政府部门之间存在严重的数据壁垒，数据“部门墙”和“行业墙”比较严重，导致严重的信息不对称、风险信息不全、风险防范能力较弱的情况比较普遍。
　　魏际刚认为，有必要统筹协调建立“应急大脑”，实现应急管理数据共建共享。具体而言，国家、各部委、各省、各行业和重点企业都有必要建设各自的应急大脑，甚至可以和军事大数据结合。各地、各级、各类应急管理相关数据动态管理、实时更新，各方信息汇聚到国家应急大脑上。应急大脑服务于应急管理的全链条。平时进行常规大数据分析，如资源分布、专业能力建设，包括通过大数据的超前研判设计有前瞻性的预案，为政策和战略制定提供支撑。一旦发生突发事件，据此设计方案，实现精准预防、施救。形成从数据采集分析到决策支持再到灾后学习的闭环。
“建议把应急大脑作为新基建的重要基础设施。”魏际刚说，“我们的要素和资源非常丰富，当这些资源形成大规模社会化协同时，就能最大限度实现优化配置，提高应急管理体系的科学性。”LW
刊于《瞭望》2020年第22期
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