三土城市笔记│从特区、计单到强省会：政策性城市沉浮史

与自由市场经济环境中生长起来的城镇不同，中国城市的兴衰历来与权力有着密切干系。即便是改开以来这段相对市场化的岁月，在看似城市野蛮生长背后，真正有幸跻身头部的，无一例外都是政策性或权力型的城市。

梳理过去这40年的城市变迁史，权力或政策对于城市发展的加持，大概有过那么比较集中的三波：

第一波是大家熟悉的特区设立。从1979年一位老人在中国的南海边画了四个圈，到1980年中枢将深珠汕厦由出口特区改为经济特区，再到1988年设立海南经济特区，特区之路已经走过了整整40年。

特区之特，主要体现在所享有的特权上。这种特权，有着特殊的时代背景，即计划经济时代的市场化窗口，其中的“含特量”远非后来什么自贸区、国家级新区可比拟的。尽管如此，但回头来看，真正算得上成功的特区，其实也就深圳一个。其他的，厦门、珠海还算不错，小而精，但对全局的影响不大。至于汕头和海南，一个是彻底失败了，另一个则是扶不起的阿斗，未来能否振作，估计担任海南企业家咨询会正副主席的二位马爸爸心里都没底。

特区设立潮之后，紧接着从1983年开始，中枢又陆续开始对一批重点城市进行政策赋权。这一波的名称叫做计划单列市。如果说，成立特区目的是为了配合对外开发，那么设立计划单列市，因应的则是城市经济改革的需要。

只是，城市改革最终还需走到市场化的道路上来，而计单城市光看台头就还留着“计划”的尾巴。所以进入九十年代以后，随着计划单列市赖以存在的计划体制发生根本性改变，中枢开始着手对计单城市进行调整与变革。

1993年7月2日印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》规定，除深圳、重庆、大连、青岛、宁波、厦门这6个非省会城市仍保留计划单列市外，其余省会城市不再实行计划单列。1997年6月，重庆升格为直辖市，其计单地位自动取消，计划单列市仅剩下深圳、大连、青岛、宁波、厦门这5个。

关于计划单列市，坊间一直有“经济直辖市”的说法。虽然这个说法并不准确，特别是关于财税分成这一块，除了深圳是完全从广东划出来，其财政报表、金库等直接对接中枢外，其他四城或多或少都有向所在省区上缴一定财政收入的情况，即所谓“单列不脱钩”。但相比转为副省级城市，财政经常需要拿出很大一部分供省府统一调配的那些个省会，这5个计划单列的非省会城市还是占足了政策红利。

所以我们看到，相比特区的参差不齐、浮沉不定，计单总体上都混得不错。深圳就不用说了，不仅经济上先后超越广州、香港，跻身“第三城”，政治上有那么一阵，书记、市长“双中委”，也是力压省会广州一头。而另一个同样身兼特区与计单身份的厦门，虽然经济总量上排在泉州、福州之后，但政治地位却无人能敌。作为福建唯一的副省级城市，厦门的政治地位甚至高于省会福州（地级市），在中国大陆，这是绝无仅有的一个特例。

至于青岛、大连，政治上虽然与省会平级（都是副省级），但经济上始终领跑全省。最“不幸”的是宁波，撞上个网红省会——杭州，政治上平级、经济上略输，但最近几届，其书记却全都由省委副书记兼任，排名一直在身为常委的杭州书记之前，也算是扳回一局。

不过，有道是“成也萧何，败也萧何”。计单跟所在省这种若即若离的关系，在发展初期，专注于内部培育时，是非常有利的。但发展到一定阶段，需要调动、整合周边地方资源时，阻力就来了。

最明显的例子就是深圳。作为面积最小的一线城市，深圳的市域范围显然已经装不下其庞大、且还在不断扩张的经济体格。所以近些年，有关深莞合并、深惠合并的呼声在民间此起彼伏。但囿于深圳的特殊身份，这种呼吁从一开始就没有任何可能性（注意，深圳可是五个计单中唯一一个真的一毛钱也不交给省里的奇葩哦），否则那样的话，广东也太吃亏了。结果割了广东排名倒数第二、沿海城市中倒数第一的汕尾市西面一块鸟不拉屎的土地，承包给深圳三十年。美其名曰“深汕特别合作区”，却又被摈弃在粤港澳大湾区范围之外，其中的道道真是叫人无Fuck说。

事实上，仔细研读此次《粤港澳大湾区发展规划纲要》中关于广深港三市的定位，是能够感受出某种抑深扬穗港的味道的。当然，深圳毕竟是深圳，江湖地位摆在那里，所以广州也好，别人也罢，想动它还是只能暗落落地动。不像其他的计单，以及数量更多的地级经济强市，在第三波强省会战略下，只能眼睁睁地靠边站。

在以前的文章中，三土曾多次提到，非均衡战略在中国过去40多年区域和城市发展过程中发挥的重要作用。所不同的是，过去的非均衡战略主要发生在沿海与内地（如东莞、温州等对贵阳、昆明等），或者省内的沿海地区对内陆地区（如青岛对济南）之间，在某种程度上是由自然地理所决定的。而强省会战略下的非均衡战略，则完全由权力主导。

所以我们看到，合肥想拆分巢湖就拆分，济南说合并莱芜就合并，而东莞就没法并入深圳，宁波也不可能合并舟山。甚至地级市内部，想撤个县设个区都往往等靠后排，等省会撤完了，名额才轮到你头上。至于国家中心城市，更是全部被省会和直辖市收庄包圆。

这样做究竟好不好，三土暂时先不做价值判断。就实然状况而言，它给我们的启发是：趁着强省会战略还在推进，还没有完成，门槛还没有像京沪那么高，抓紧挪窝，将人财物统统从市县乡镇搬到省会。因为即便是苏州、宁波这样的牛叉城市，未来也没办法和南京、杭州比，为啥？下一篇我们详细再聊。

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