【宏观经济】财政预算中的国有资产收入探秘

作者：胡晓莉，郭于玮，鲁政委

我们发现，字面上的“国有资本经营收入”作为同名预算科目却同时存在于我国广义财政预算四本帐中的两本即一般公共预算和国有资本经营预算之中，且二者在数额上也有较大差异。为此，本文试图厘清国有资产的不同预算科目及其在不同预算账本中的具体内容和边界。

我们的研究发现，一般公共预算中的“国有资本经营收入”主要包括中国人民银行及部分特定国有金融机构；国有资本经营预算中的“国有资本经营收入”主要包括中央及地方国有企业、财政部直接持股的部分金融企业。

同时，国有资本经营预算与广义财政预算的其他基本帐之间，还存在着调入调剂统筹关系。一是国有资本经营预算对一般公共预算的调入，2020年预算调入比例达到35%；二是国有资本经营预算对社会保障基金的划拨，2020年底前将按照企业国有股权的10%完成充实社会保障基金的划拨工作。

我国的财政预算体系主要包含“四本账”：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。对于四本预算及之间的资金调转关系，我们已经有了一些相关研究，四本预算有其不同的预算管理范围，具体请参见李苗献、何知仁、鲁政委（2017）。但有趣的是，在之前的研究基础上我们发现，字面上的“国有资本经营收入”作为同名预算科目却同时存在于一般公共预算和国有资本经营预算中，二者在数额上也有较大差异。

为此，本文意在厘清国有资产的不同预算科目及其预算金额在不同预算账本中的具体内容及边界。

一、国有资产的不同含义及预算科目

1、国有资产、国有资本、国有资源的区分

广义国有资产，是国家所有的财产及财产权利的总称，也可以说是国有财产，主要包含经营性国有资产、非经营性国有资产及国有资源（财政部干部教育中心，2019）。在财政预算中，广义国有资产相关收入主要体现在两个科目之中：国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入。

其中，国有资本是国家所有的投入生产经营活动中能产生经济效益（利润）的国有经济资源或国有财产。国有资本经营收入主要指经营性国有资产的收入，即国有独资、控股及参股企业所产生的经济收入。

国有资源（资产）则分为两个部分：一部分是国有自然资源和公共资源，其中，自然资源包括海域和矿产等，公共资源包括政府投资建设的各类公共设施、风景名胜区等；另一部分是国有资产，这里的国有资产主要指非经营性国有资产，也称为行政事业性国有资产，主要是指各级政府机关、人大机关、政协机关、公检法机关、各民主党派和人民团体，以及事业单位依法占有的资产。

2、国有资源与国有资产有偿使用收入

对于国有资源与国有资产的有偿使用，获得的收入在财政预算科目中统称为国有资源（资产）有偿使用收入（下同），体现在一般公共预算收入报表的非税收入中。该科目主要收入主体为国家机关、事业单位及代政府进行国有资源有偿使用管理的其他组织(下文统称执收单位)，具体收入内容包括国有自然资源有偿使用收入、社会公共资源有偿使用收入和行政事业单位国有资产有偿使用收入。

国有资源有偿使用收入，是指执收单位按照法律、法规和省级以上人民政府的规定，有偿出让土地、矿产、水资源、森林、无线电频率以及城市市政公共设施和公共空间等国有有形、无形资源的使用权、开发权等取得的收入。国有资源有偿使用收入主要包含国有自然资源与国有公共资源，收入主体是地方各级政府财政部门，支付主体是国有资源使用者。

其中，对于土地来说，一般公共预算中的“有偿出让土地”主要是指新增建设用地土地有偿使用费，是国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征收土地时，向取得出让权的县、市人民政府收取的平均土地纯收益，该费用主要在报批阶段缴纳。这与政府性基金预算中的“国有土地出让金”不同，该费用在用地阶段缴纳。

“三桶油”特别收益金属于对自然资源有偿使用取得的收入，对应预算科目为石油特别收益金专项收入，作为中央专项收入计入中央一般公共预算中。

国有资产有偿使用收入则是行政事业单位和党政团体使用或处置国有资产（包含固定资产、流动资产、无形资产）时取得的收益。

3、国有资本经营收入

国有资本经营收入，是经营和使用国有财产所取得的收入，反映各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（即一级企业）所上缴的国有资本收益，同时体现在一般公共预算与国有资本经营预算账本中。

二、广义国有资产收入在两本预算中的不同归属

正如我们前文所阐明的，我国财政预算体系包含四本预算，分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。国有资产及其预算科目主要体现在一般公共预算和国有资本经营预算中。那么，其具体所涵盖的内容到底是什么呢？

1、一般公共预算中的两个国有资产相关科目

在一般公共预算中，与国有资产相关的科目包含两个，主要通过非税收入体现，分别是国有资本经营收入与国有资源（资产）有偿使用收入。纳入该预算的国有资本经营收入主要是中国人民银行及特定国有金融机构按规定上缴国家的利润，而不再包含其他国有企业，其他国有企业包含在后文即将阐述的国有资本经营预算这本预算中。

在一般公共预算的收入结构方面，国有资本经营收入与国有资源（资产）有偿使用收入作为非税收入科目，分别占非税收入比例的15%与25%左右，两科目合计占到非税收入的40%左右。而非税收收入在一般公共预算收入中的比例通常为10%-20%。

从中央与地方收入结构来看，国有资本经营收入主要在中央预算层面，占比约为88%，而国有资源（资产）有偿使用收入主要在地方预算层面，占比围绕90%轻微波动，具体年度变化取决于地方财政对国有资源资产的盘活力度。

根据2020年中央预算报表，中央国有资本经营收入预算数为1438亿元，按中央该项预算占全部国有资本经营收入的88%预测，则2020年全国国有资本经营收入大约为1634亿元；2020年中央国有资源（资产）有偿使用收入预算数为660亿元，按中央国有资源（资产）有偿使用收入占全国的比重约10%预测，则2020年全国国有资源（资产）有偿使用收入大约为6600亿元。无论是国有资本经营收入还是国有资源（资产）有偿使用收入，均较去年有所下降。

2、国有资本经营预算中的国有资本经营收入

收入结构方面，国有资本经营预算收入主要包含纳入该预算的国有资本经营收入及上年结转收入。国有资本经营收入分为利润收入、股利股息收入、产权转让收入、清算收入以及其他国有资本经营收入，其中国有企业利润收入是主要来源，通常占70%左右。具体来说，不同国有企业是按不同比例进行利润上缴的，贡献前几名的国企主要来源于烟草、投资服务、电力、电信、建筑行业相关企业。

从利润上缴比例来看，中央国有资本收益按照“分类定档”方式分为五类上缴比例，地方国有资本收益由各地区人民政府确定具体分类及比例。按照《财政部关于印发<中央企业国有资本收益收取管理办法>的通知》（财资〔2016〕32号）和《财政部关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》（财企〔2014〕59号）等规定，纳入2020年中央国有资本经营预算实施范围的中央企业税后利润[1]（净利润扣除以前年度未弥补亏损和提取的法定公积金）的收取比例分为五类。地方国企也按照“分类定档”的方式，但具体上缴比例、分类方式由各省、自治区、直辖市人民政府根据本省国有资本规模、盈利状况等因素确定。

虽然我国国企利润上缴比例在不断上升，但比起其他国家来说，利润上缴比例其实还处于较低水平。根据2019年预算执行情况，2019年全国国有资本经营预算收入3960.4亿元，全国国有企业营业总收入62.6万亿元，利润总额3.6万亿元，税后净利润2.6万亿元，归母净利润1.5万亿元，国有企业税后归母净利润上缴比例为26.4%。从国外的情况来看，国外通常会按照企业的不同性质进行分类，按垄断性高低规定不同的上缴比例，一般垄断性企业比竞争性企业上缴的比例更高。比如，美国政府企业上缴的比例为30%-50%，法国则上缴税后利润的50%，英国的上缴比例能达到70%-80%（严晓玲，2016）。从对国有资产资源的有效利用及国有企业红利的有效分配来说，未来我国的国企利润上缴比例有可能进一步提高。

收入范围方面，目前国有资本经营预算的涵盖范围包括国有企业（一级企业，不含金融企业）及财政部直接持股的部分金融企业。国有资本经营收入根据所包含企业范围的不同，分别归属于一般公共预算及国有资本经营预算，特别是在国有金融企业方面，有各自相应的预算范围。按照财政部2017年印发的《中央国有资本经营预算编报办法》（财预〔2017〕133号），纳入中央国资预算实施范围的是中央部门及其监管（所属）的中央企业，以及直接向财政部报送国有资本经营预算的中央企业。其中，直接向财政部报送国有资本经营预算（后文简称“国资预算”）的中央企业包括中国烟草总公司、中国铁路总公司、中国邮政集团公司，国务院及其授权机构代表国家履行出资人职责的国有独资、国有控股、国有参股金融企业（含中国投资有限责任公司）等。

根据2020年中央预算报表，纳入中央国资预算的金融企业的编制范围主要包括财政部直接持股的部分金融企业；从对国资预算的贡献度来看，该部分企业的贡献主要体现在股利股息收入中。近几年决算报告数据显示，在利润收入中，纳入国资预算的金融企业对国有资本经营收入中的利润收入贡献度基本为0，而对股利股息收入的贡献度达到90%以上。2020年中央金融企业股利、股息收入预算数为300亿元，占国资预算中全部股利、股息收入的95%。我们据此推断，当前纳入国资预算编制范围的金融企业中，不包括中央国有独资金融企业，因而不包括相应的利润收入。

目前，国资预算正在进一步改革中，特别是在国有金融企业纳入国资预算的范围方面。在2017年及以前，纳入国资预算的企业是不包含国有金融企业的，国有金融企业的相关收入是纳入一般公共预算中的。2017年9月，财政部发布《中央国有资本经营预算编报办法》（财预〔2017〕133号），正式开始将部分中央金融企业纳入国资预算范围，只是初始纳入范围仍然较小。2018年全国人大常委会预算工委、全国人大财经委发布的《关于金融企业国有资产管理情况调研报告》指出：目前国有金融企业上缴的国有资本经营收益绝大部分列在一般公共预算中的非税收入项下，还没有完全纳入国有资本经营预算；各机构上缴利润的标准也不够明确规范。2019年4月，财政部预算司发布的《关于2019年中央国有资本经营预算的说明》中提到，要进一步扩大中央金融企业国资预算编制规模。2020年5月，财政部发布关于《国有金融资本管理条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见，其中特别说明拟将国有金融资本收益纳入国有资本经营预算，适用范围包括国有独资、国有全资、国有控股、实际控制等金融机构。综合来看，未来国有金融企业纳入国资预算的规模很可能会进一步扩大。

三、国有资产收入的多角度资金统筹

1、向一般公共预算的调入

从政府预算角度来看，国有资产的两个预算科目体现在一般公共预算与国有资本经营预算中，同时，国有资产相关收入作为国有资本经营预算收入的主要来源，又通过在两本预算间的调入进行协调。

对于一般公共预算的调转，我国正逐步提高国有资本收益上缴一般公共预算的比例，使国有资本收益更多用于保障和改善民生。2018年调入比例为25%，2019年该比例达到28%。根据2014年国务院出台的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发﹝2014﹞45号），2020年国有资本经营收益调入一般公共预算的比例将提高到30%。实际上，根据2020年预算报告，2020年拟调入1370.1亿元，调入比例进一步提高到约35%，主要是为保障落实减税降费后的一般公共预算平衡，加大了资金统筹力度。

2、向社保基金的划转

对于社会保障基金的划转，划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构，划转比例统一为企业国有股权的10%。社会保障基金作为国家社会保障储备基金，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂, 其并不直接支付养老金待遇。单独由全国社会保障基金理事会负责管理和运营。国务院2015年印发的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号），明确提出划拨国有资本充实社会保障基金。根据2017年国务院印发的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（国发〔2017〕49号），对实施细则做了明确规定，决定划转部分国有资本充实社保基金，用来弥补未来可能形成的企业职工基本养老保险基金缺口，划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构，划转比例统一为企业国有股权的10%，未来该比例还会适时调整。目前，该工作自2017年开展试点，2019年全面推开，划转工作预计在2020年底之前基本完成。该部分资金通过国有资本经营预算支出中的社会保障和就业支出项目来体现。