本文节选自《宏调的逻辑》，中信出版社出版
作者：卢锋
李克强总理在2016年两会期间的政府工作报告中，提出要“创新宏观调控方式”。要想创新宏观调控方式，首先我们需要了解我们的宏观调控是一个什么样的状况。
成熟市场经济下，宏观政策对象主要指总需求管理与稳定政策，侧重调节开放宏观经济的总量关系及其平衡，宏观政策具有相机抉择的特点，央行和财政部等是主要宏调职能部门。
而我们对宏调目标和对象界定比较广泛，不仅包括总量平衡，而且涵盖结构优化目标；为此在政策工具上就需要借助计划、产业政策等多样化工具；在政策实施主体上表现为很多部门参与宏调。
宏调部门知多少
我国有多少政府部门参与宏调？其实也没有严格精准的统计。有评论文章认为，我国中央政府部门中除了外交部之外，其他部门多少都会参与宏调，所言好像过于笼统。笔者梳理10年宏调演变过程，发现用不同方式参与宏调的部门应有10多个，可称“宏调九龙治水”现象。这些部门参与宏调的方式和程度大相径庭。有些部门如财政部、央行等注定要承担宏调职能；有些则源自对宏调的特殊理解，如“土地宏调论”“环保宏调论”“农业宏调论”等；还有些部门因为频繁出台逆周期产业政策和信贷调控，显示宏调部门属性。
当然，在参与宏调频繁程度、重要性与权威性等方面，不同部门之间会有较大差异。发改委、财政部、央行无疑是我国三大常规宏调主力部门。央行与财政部参与宏调与国际经验一致，不过其宏调实施方式仍有与转型经济环境相联系的特点。
除央行和财政部外，中国晚近10年的宏调相当大部分是由特色宏调部门实施的。
国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）无疑是最重要、最具特色的宏调部门。其前身国家计划委员会（以下简称“计委”）在计划经济时期位高权重，坊间有“小国务院”的别称。改革时期计委职能架构不断调整，机构名称在1998年加上“发展”成为“国家发展计划委员会”，2003年去“计划”加“改革”，转型为发改委（国家发展和改革委员会）。发改委有特殊的传统和优势，不仅在跨部门经济政策制定和实施方面有较强的协调力与执行力，其属员“单兵素质”及内设机构研究能力也比较突出。
除了领衔主导制定国民经济长期发展规划、协调跨地区重大发展项目和规划等方面的重要职能外，发改委在晚近10年宏调中也发挥独特作用，包括追踪观察分析宏观经济走势并提出判断，协调其他部门采用各种手段进行逆周期调控，特殊情况下直接干预物价或牵头查处重大案件等。发改委行事较为稳健低调，但关键时出手凌厉，重要政策可能利害鲜明，因而其政策动向尤其被市场关注和解读。
从10年宏调具体情况看，发改委直接出台宏调的政策较多具有产业瞄准指向。针对新时期宏观经济走热经常伴随投资高增长，发改委从产能过剩、加强环保、提升技术标准等不同角度切入，较多地把限制投资等产业政策工具作为宏调手段。在实施保增长等积极宏调政策时，发改委又可用加快审批核准投资项目等手段发力。发改委在收入分配、金融发展、促进新兴产业以及各类补贴政策设计方面有特殊影响力，其政策操作会给观察人士留下左右逢源与呼风唤雨的神秘感。
不过凡事利弊互现。发改委较多用产业政策进行宏调虽有较大的裁量决策自由度，然而界定合理干预范围却面临困难，干预微观举措难免引争议。投资干预往往以特定行业产能过剩作为分析前提，然而不少这类预测与市场实际走势反差较大。用行政限价手段控通胀，更易引发公众议论。国家工业和信息化部（以下简称“工信部”）成立后，转移发改委部分产业政策职能，2012年湛江钢铁厂项目审批案例引发热议，提示发改委今后用产业政策进行宏调的施政空间可能会收窄。
一段时期内发改委宏调的另一常见手法，是协调或主导环保、技术标准等有关机构，针对经济高增长带来排放而使环保压力增大的新情况，加强相关监管措施，并作为限制特定部门投资的考量依据之一。据笔者对公开发布资料的不完整搜集，2003—2008年这类“宏观调控产业政策文件”有好几十个，共几百页篇幅。这类政策具体内容应有合理性，不过大体应属适应经济发展阶段变化而进行的结构性调整，与短期宏调政策运用应做适当区隔。
由于中国重工业狂飙猛进的发展阶段可能正在过去，具有合理性含义的环保、技术监管、产业政策的制定与规范，在发改委及相关部门努力下已取得阶段性实质性进步。然而，10年宏调积累经验，提示“产业政策宏调化”会带来一些问题甚至弊端。这些因素可能会构成促使发改委未来改进宏调方式的重要背景条件。虽然2013年“两会”前夕有学者提出解散发改委的尖锐建议，但从预测角度看，发改委在未来相当长时期可能仍会在宏观经济管理方面发挥特殊功能。不过，这个具有超凡历史传统与管控能力的强势机构，在参与和主导比较狭义的宏调政策的广度、深度和力度方面是否已走过它的巅峰时期，是观察未来中国宏调政策走势的一个看点。
10多年前合并外贸与内贸等管理职能组建商务部，是适应开放型市场经济发展的需要，在政府机构设置方面推进大部制改革的一个重要举措，在维护改进国内外商品和劳务市场合理竞争秩序，以及指导和促进国际经济合作等方面都具有重要职能。商务部系统内部的一种意见认为，由于商务管理具有跨部门属性，商务部是宏调管理部门之一。2010年“两会”后人大常委会秘书处举办宏观形势记者招待会，商务部负责人与发改委、财政部和央行等部委领导同时出席，回答媒体有关宏观形势与宏调政策的问题，可见商务部宏调部门的地位在一定程度上被认可。
10多年来，商务部对国内流通环节的管理干预，有时直接针对通胀背景下的物价上涨问题，被看作具有宏调含义。如2007年猪肉价格飙升折射出通胀压力，商务部是否应释放猪肉库存平抑肉价引发关注，后来商务部出台加强猪肉储备措施。中国通胀往往表现为农产品价格较快上涨，商务部有时会协调有关部门出台农产品流通政策，以求降低物流成本和调控物价。不过，经验显示，商务部在常规参与宏调方面的政策工具较少，实施积极与紧缩宏观政策时参与手段和力度不平衡。与发改委、央行、财政部相比，商务部发挥宏调职能较为有限。
宏调工具宽泛化
宏调工具宽泛化是指宏调工具和手段五花八门、多种多样，十八般武艺一起上。对10年宏调政策演变过程与具体内容进行梳理可见，晚近10年实际在宏观调控背景和语境下运用的政策工具和手段可能不下30种。这不仅远超出通常宏观经济学教科书讨论的类型和内容，也是通常成熟市场经济国家难以观察到的特征。

几十种宏调手段大体可归纳为四类：
第一类是“总量参数型工具”，包括存贷款利率、法定准备金率、公开市场操作等货币政策工具；财政税收、支出、赤字规模调节等财政政策工具；法定汇率调控等。这类宏观政策工具主要针对总需求发挥调节作用，与市场经济环境下行为主体非歧视原则及公平竞争机制兼容度较高。
第二类是“准入数量型工具”，在汇率、利率等基本价格变量难以达到均衡的前提下，数量手段对管控货币信贷扩张具有重要作用。凭借国家垄断土地一级市场的独特土地制度，城市建设用地供地数量有时也被作为宏调手段加以利用，以至于坊间把中国特色“地根”调节与常规“银根”调节相提并论。有关部门在产能过剩的概念命题下对特定行业投资进行准入限制也被用作重要宏调手段。
第三类是“产业调控型工具”，主要指针对农产品和房地产价格较快上涨采取的调控措施，这类措施有的跟第二类信贷数量管制存在某种交叉性，但其主要调控切入点是针对流通领域或需求面因素，直接影响和调控价格意图在政策设计中具有更大权重。例如2007年一度对生猪生产供给实施密集调控措施。2009年年底到2011年年初，针对房地产出台四轮一道比一道更趋严紧的调控举措。这些举措表面看似为产业政策，其实相当程度是针对通胀背景下物价上涨的宏调措施。
第四类是“行政干预型工具”，即直接诉诸国家行政力量调控宏观经济。如2008年年初国家发改委负责人直接发布价格管制令，一定程度上具有短期冻结物价的含义。针对2004年经济增长偏热和显著通胀的形势，有关部门一段时期暂停城市建设用地供应，以求强行抑制投资驱动的经济扩张势头，更是极具中国特色的“行政干预型”宏调手段。
这四类宏调政策工具中，第一类工具比较符合市场经济的一般原理。虽然这类总量工具利用也有不少特色创意和做法，但总体看与一般教科书模型结论以及国际通常经验比较一致。后面三类宏调手段或有超常属性，或是独创做法，与我国转型体制环境具有深刻内在联系。
宏调宽泛化既是深层改革滞后和市场体制不完善的结果，也是妨碍改革推进甚至客观促成旧体制某些因素复归的根源。道理很简单，如果政府可以在宏观调控名义下，不受限制地干预市场微观决策，情急之下甚至可以改变市场规则，那么市场经济与计划经济的区别也就难以界定

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