日本，地方债务
日本的财政体制与我国有诸多相似之处：一是日本是一个单一制国家，地方政府法律上不能破产；二是日本的地方财政面临着财权与事权不平衡的问题，即地方税收收入较少而支出责任较大。20世纪90年代以来，日本地方政府经历了从为稳增长而举债，到强化债务约束降杠杆的过程。
从债务规模来看，日本地方政府债务率自泡沫破裂后出现明显上升，但2003财年后，地方债务的绝对规模基本维持稳定，地方债与GDP之比呈下降态势。在总规模稳定的同时，有限的地方债向财力好的地区集中。
从举债方式来看，目前日本地方政府债务主要包括地方债券、交付税特别会计贷款（已淡出）、公营企业债券等。地方政府债券可分为证书借款和证券发行（公募与私募均有）两种，且以证书借款方式为主。公营企业债纳入地方政府的债务计划，通过政府的特别预算进行管理，同时总务省对公营企业的经营健全化和债务情况设定了监管要求。地方债券占地方债务的比例自2008财年后持续上升。2021财年存量地方债券、交付税特别会计贷款和公营企业债券分别占比75.7%、15.8%和8.5%。
从地方债券类型来看， 10年期为日本地方公募市场债券最重要的发行期限，但债券期限呈现延长态势。日本亦发行类似再融资债的转期债券。
从地方政府债券发行来看，目前日本对于财政健康的地方政府私募发债实行注册制，财政健康的地方政府公开发债实行协商制，财政状况不满足标准的地方政府发债必须实行审批制。此外，为了提升流动性，日本地方政府还可以联合发债。
从风险防控来看，2000年后为防范地方债务风险，日本政府采用了多种措施：一是设立了地方政府债务风险的相关监控体系和应对措施。地方政府财政健全化有5个判断指标：地方政府的实际赤字率、综合赤字率、实际偿债率以及未来债务负担率、公营企业的资金不足率。二是优化央地税收分配，但成效并不显著。三是中央政府承担更多的举债责任，并通过转移支付支持地方政府。在上述综合措施的实施后，日本地方债务管控取得了积极效果，地方政府债务总量保持稳定，不满足监测指标的地方个数明显下降。
日本的财政体制和文化传统等与中国有诸多相似之处。日本地方政府债务演变的历史经验或能给予我们更多的启迪。本文梳理了日本地方政府债务的规模、结构与管理体制的变化，为我国提供镜鉴。
一、日本地方政府债务的规模与结构
1.1 日本地方债务起落的宏观背景
日本是一个单一制国家，中央政府负责稳定政策的制定和实施，地方政府法律上不能破产。政府级次有三级：包括中央、都道府县（相当于我国的省、自治区和直辖市）和市町村（相当于我国的市、县），其中都道府县和市町村为地方政府。
日本地方财政的建立起始于明治维新时期，具有明显的中央集权特征。上世纪90年代以来，日本政府一直推动央地的分权管理，2000年4月《地方分权一览法》的实施标志着分权改革进入具体的实施阶段。目前来看，中央政府管辖关系国家全局利益的外交、国防、造币事务，需由中央统一规划办理的重大经济事务，与人民生活密切相关且需要全国统一协调的事务。都道府县政府职责范围的事务包括四类，即广域性事务、统一性事务、联络调整性事务、补充性事务。中央及都道府县级政府事权以外的所有其他事务均属于市町村的职责范围。
日本的地方财政面临着财权与事权不平衡的问题，即地方税收收入少而支出责任较大。以2021财年为例，日本地方税收收入占全国税收总收入的37.1%，但支出却占全国支出的55.7%，日本地方政府亦需要中央对地方进行转移支付。
日本地方政府债务率自泡沫破裂后出现明显上升，但2003财年后基本维持相对稳定。20世纪90年代以来，随着日本经济泡沫的破灭，日本经济陷入长期萧条，财政收入持续下降的同时扩张性财政支出却在增加。地方财政严重依赖债务资金，导致地方政府债务急剧增加。1991财年至2003财年，日本地方债务规模由70万亿日元上升至198万亿日元，同期债务规模与GDP的比率由15.1%上升了25.1个百分点至40.2%。进入21世纪后，经过多轮的分权改革和债务监管体系的完善，2003后日本地方债务规模维持相对稳定，地方债与GDP之比呈下降趋势，地方债务急剧扩张的趋势得到了遏制。
在债务总规模稳定的环境下，有限的地方债务向财力好的地方集中。以日本总务省编制的财政力指数[1]衡量日本各都道府县的财力水平，财政力指数越高的地区地方债余额占总地方债的比例增长的百分比越高。
1.2 日本地方债务的构成
与中国不同，日本政府举债方式较为多样，地方债券仅为其融资模式的之一。目前日本地方政府债务主要包括地方债券、交付税特别会计贷款、公营企业债券等几种形式。其中，交付税特别会计贷款是历史上地方政府为弥补临时性资金短缺以地方交付税为保证进行借款，此功能当前已经被地方政府债券中的临时财政对策债替代，现有交付税特别会计贷款本金已不再增加。公营企业债券是地方政府运营的企业（以下称公营企业）发行的债券，其作为公营企业建设投资的财源，通过公营企业提供的服务费收入还本付息。公营企业债纳入地方政府的债务计划，但通过政府的特别预算进行管理，同时总务省对公营企业的经营健全化和债务情况设定了监管要求。2021财年存量地方债券、交付税特别会计贷款和公营企业债券规模分别达到144.6万亿日元、30.1万亿日元和16.3万亿日元，分别占比75.7%、15.8%和8.5%。从结构来看，地方债券占地方债务的比例自2008财年后持续上升，由2008财年的69.7%上升至2021财年的75.7%。
1.3 日本地方政府债券
地方政府债券方面，日本与中国亦存在较大差别，中国的地方债可能仅类似于日本地方债券中的“公募市场债”。
发行方式方面，地方政府债券可分为证书借款和证券发行两种，且以证书借款方式为主。证书借款指地方政府不发行证券，而以借款收据的形式筹借资金。2021财年地方债券中以证书借款方式发行的占比为63.2%，证券发行方式占比36.8%。即使采用证券发行方式进行举债，亦可以采用私募方式发行，金融机构往往持有较多的私募地方债券。
此外，日本地方政府可以联合发债。根据龙小燕（2020），日本《地方财政法》第5-7条规定：“发行地方债券时，经地方议会批准，两个以上的地方公共机构可以联合发行地方政府债券。地方公共机构对地方债券的赎回和利息支付负集体责任”。联合发债可以提高发行规模且可改善相关债务指标，这样有利于提高地方债券的流动性并使得资金来源更具稳定性。此外，地方政府联合发行的债券或可成为其他地方政府债券发行的基准，有利于地方政府债券市场的进一步发展。
资金来源方面，财政与准财政、金融机构与公募债券呈现三足鼎立特征。根据日本总务省披露的数据，日本地方债券资金来源共分为14个细分类型，我们按属性将其划分为四个大类：一是财政与准财政资金，具体包括财政融资资金、前邮政局资金、地方政府财政机构基金、国家预算贷款和政府机构贷款、前邮政储蓄银行；二是金融机构资金，具体包括商业银行、邮政人寿保险、保险公司等、公债和其他金融机构；三是公开市场资金，主要指的是公募市场债；四是其他类资金。2021财年上述四类资金的占比分别为37.4%、30.2%、30.2%和2.2%，可见，日本地方财政对外部融资的依赖度较高。
发行期限方面，公募市场债以中长期限债券为主。其他资金来源信息披露较少，仅公募市场债相关披露较为完善。2021财年新发行公募市场债中，5年、10年、15年、20年、30年期限的公募市场债占比分别为21.5%、48.0%、0.6%、15.3%和12.4%。存量方面，2021财年末5年、7年、10年、15年、20年、30年期限公募市场债的占比分别为12.0%、0.1%、59.0%、1.5%、17.2%、8.1%。由此可见，10年期为日本地方公募市场债券最重要的发行期限，但债券期限呈现延长态势。2002财年前没有发行过超长期限（大于10年）地方债券，但截至2018财年末超长期限存量占比达到了26.5%。此外，日本亦开始发行转期债券。根据杨华（2011），日本地方债券期满后不是全额偿还而是将部分债券以新债券形式发行，即发行转期债券，这与我国的地方债中的再融资债券较为类似。
发行利率来看，新发行债券利率通常参照同期限的国债利率确定，存量债券利率已位于较低区间。2021财年末，存量公募市场债利率基本均位于3%以下，其中利率低于0.5%、0.5%-1.0%、1.0%-1.5、1.5%-2.0%、2.0%-2.5%与2.5%-3.0%的占比分别为64.9%、22.2%、3.7%、4.4%、4.2%和0.5%。由此可见大部分存量债券的发行利率均低于1%，共计占比87.1%。
二、日本地方债务管理制度
2.1 地方政府的举债模式
日本地方政府债务管理体制正在由行政控制型向制度约束型转变。2006年以前，日本对地方政府债务主要实行审批制。法律赋予了中央政府直接控制地方政府借款的权力。中央对地方政府借款的直接控制权不仅包括对被提议借款项目的事前授权，还包括对地方政府财政活动的事后监控。从2006财年起，基于分权改革，审批制转变为协商制。
目前，日本对于财政健康的地方政府私募发债实行注册制，财政健康的地方政府公开发债实行协商制，财政状况不满足标准的地方政府发债必须实行审批制。
财政健康的地方政府发行私募债时，适用于实行注册制。地方政府可以不向内务大臣（或都道府县知事）协商，但必须符合以下要求：地方政府实际偿债率低于18%；实际赤字为0；综合实际赤字率为0；都道府县和特定城市未来债务负担率低于400%（市町村未来债务负担率低于350%）。上述指标在下文的政府债务监控指标中有详细论述。
财政健康的地方政府发行公募债券时，适用于实行协商制。财政健康、公营企业健康的地方政府，在债券发行前、未经当地议会同意前，可与内务省内务大臣（就地级市都道府县和特别城市而言）或都道府县知事（就市町村而言）进行协商。地方政府在经过中央政府同意后举债可以获得两种优惠政策：一是中央政府在计算对地方政府的转移支付时考虑偿债资金数额；二是如果地方政府满足其他约束条件还可以向中央政府借款。当总务省不同意地方政府的举债计划时，地方政府只要向地方议会报告仍可举债，但再不享受中央对地方的优惠政策。因此地方政府大多会选择经中央政府批准后再举债。根据龙小燕（2020）的研究，自2006年起至2018年11月为止，协商未通过的地方政府从来没有发行过公募市场债券。
财政状况不符合标准的地方政府发债则必须实行审批制。一般来说根据地方政府财政严峻程度的不同，需要制定财政相关的管理计划，并获得内务省内务大臣（或都道府县知事）的批准。否则，除为灾后重建项目融资等外，禁止这些地方政府发行债券。
2.2 地方政府债务风险的监控指标
为防止隐性债务风险积累，尽早诊断风险与问题并采取恢复措施，日本2007年6月颁布了《地方政府财政健全化法案》，相关配套的健全性判断率和资金短缺率的规定也于2008年4月1日生效，制定财政重建计划的义务等其他规定已于2009年4月1日生效。相关法律与规定确定了5个地方政府财健全化判断指标，包括：地方政府的实际赤字率（实际赤字额/标准财政规模，实际赤字额为一般会计中实际赤字占标准财政规模的比重，一般会计账户覆盖的是通用行政费用如教育、福利等，其他会计账户包括民生类企业如水电煤供应与医保等，标准财政规模包括地方税、土地增值税补助等一般收入）、综合赤字率（综合实际赤字额/标准财政规模，综合实际赤字额包括一般与其他等所有账户赤字额）、实际偿债率（一般会计中公债本息偿还现金流/标准财政规模）、未来债务负担率（一般会计中将来应负担的实际债务/标准财政规模）以及公营企业的资金不足率（资金缺口/业务规模，其中业务规模为交易利润减去接受委托业务利润）。
日本为地方财政健康程度设定了早期预警与财政重组两个重要标准。每个财政指标必须达到设定的范围，如果任意一个指标超标，地方财政进入早期预警阶段，此时地方政府就要制定财政重建计划（a fiscal restoration plan），以保证在几年内恢复到正常范围内。该计划必须由外部审计员检查，经当地议会授权通过，并向中央报告。此外，地方政府需要每年向当地议会、公众和中央政府提交一份进度报告。如果有问题，中央政府将向地方政府提供支持，改变对地方政府的财政政策。
如果财政指标达到财政重组标准，地方政府就需要制定一个财政重组计划，并由中央政府进行严格监管。中央为地方设置三年过渡期。在财政重组阶段，地方政府需要采取严厉措施，削减开支，增加税收和其他收入。地方政府每年在接受外部审计师评估后，必须向议会和公众报告和披露这5个指标信息。
2.3 地方政府债务控制取得较好成果
2000年后为遏制地方债务的持续快速增长，日本政府采用了多种措施对地方财政进行调整：收支方面，中央与地方进行了税制调整，但成效并不显著；债务方面，中央政府在债务融资方面发挥更重要的作用；监管方面，对地方政府债务加强监管，旨在监督地方政府财政指标不超过早期预警标准。
收支方面，日本政府将部分税收由中央转移到地方。参考我们2024年4月8日发表的《日本财政体制变迁的经验》[2]中的观点，一方面，1988年开征中央消费税，1994年日本政府开始创设地方消费税；另一方面，2007年个人所得税的调整使得国税收入向地方进行了转移。不过，2009年后地方税收收入占比总体呈现下降的趋势，地方税收增收效果并不明显。
债务方面，日本中央政府债务率出现持续上升，而地方政府债务率保持相对稳定，即地方停止加杠杆的同时中央加杠杆。20世纪90年代日本中央政府与地方政府债务余额均出现显著上升，但自2003财年开始地方政府债务占GDP的比重稳中有降，2003财年地方政府债务占GDP的比例为40.2%而2023财年读数则下降至32.0%。同期中央政府债务占GDP的比例则由91.1%上升至187.0%，中央政府承担举债责任的特征较为明显。

在杠杆从地方向中央转移的过程中，中央通过转移支付等手段支持地方。日本中央政府向地方政府的财政转移主要有四种方式：国库支出金、地方交付税、地方赠送税和地方特例交付金。其中，国库支出金（National treasury disbursements）又称国家财政拨款，是为了实施中央政府的社会经济政策而对地方政府进行的财政资金转移，是国家支付给地方团体具有特定用途（如公共服务均等化等）资金的统称。地方交付税（Local allocation tax）原本是地方的税收收入，但为调整公共团体间财源的不均衡，转由国家代征成为国税，并根据合理的标准在地方政府间进行再分配，即所谓“国家代地方征收的地方税”。地方赠送税（Local transfer tax）又称地方让与税，一些原属于地方税的税源，因税制改革等原因而作为中央税加以课证，但为了维护地方利益，将该部分收入按照一定的标准返还给地方政府。地方特例交付金（Special local grants）是为了应对1999年开始的法人税的持续减少，降低了地方税收所设计的地方收入补偿制度。整体来看，日本地方政府收入中来自中央的转移支付占比较高，且以国库支出金与地方交付税为主。2021财年上述四种转移支付占地方总收入的比例达到42.5%，其中国库支出金、地方交付税、地方让与税和地方特例交付金占比分别达到25.0%、15.2%、1.9%和0.4%。
监管方面，日本《地方政府财政健全化法案》实施以来，取得了积极效果，地方政府债务总量保持稳定，不满足监测指标的地方个数明显下降。
分指标来看，实际赤字率方面，2007财年存在实际赤字的地方政府共24个，其中有2个地方政府达到早期预警标准，1个地方政府达到重组标准；而到2021财年，没有一个地方市政府存在实际赤字。
综合赤字率方面，2007财年存在综合实际赤字的地方政府共71个，其中11个地方政府达到早期预警标准，2个地方政府达到重组标准；2021财年则没有一个地方市政府存在综合实际赤字。
实际偿债率方面，2007财年实际偿债率超过18%的地方政府共436个，其中有33个地方政府达到早期预警标准，2个地方政府达到重组标准；2021财年仅2个地方市政府实际偿债率超过18%，1个地方市政府的实际偿债率等于或超过早期预警标准。
未来债务负担率方面，2007财年未来债务负担率超标的地方政府共5个；而2021财年没有一个地方政府的未来债务负担率等于或超过早期预警标准。
参考文献
1. 刘穷志和刘夏波，日本地方政府债务治理及启示，现代日本经济，2020年第5期，24-39。
2. 龙小燕，日本地方政府债券发行管理机制及启示，地方财政研究，2020年第6期，100-110。
3.杨华，日本地方政府债务管理及近年来的改革动向，首都经济贸易大学学报，201年第4期，13-17。
注：
[1]财政力指数是日本评估各个地方自治体财政能力的指标，其值等于过去三年基准财政收入/基准财政支出的简单平均数。财政力指数考虑了产业结构、都道府县收入等因素，其数值越高，反映出该地区经济越活跃。
[2]资料来源：胡晓莉、郭于玮、鲁政委，日本财政体制变迁的经验，2024/4/8[2024/4/22]，https://app.cibresearch.com/tiptap_web/index.html#/shareUrl?id=bab997f811c68bd82826081707bc507c&from=app&appVersion=5.2.4
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