当一座县城打算通高铁

还在回味春节假期的打工人们，有多少比例是乘坐高铁返工的？北上广的 Mary、David 回乡时，是不是也觉得高铁直通自家县城或隔壁县城真是太方便了？

在一年一度的春运大潮中，高铁扮演的角色变得重要。去年，我国铁路投产新线 3600 多公里，其中高铁 2700 多公里。

但一些好奇也因此产生，甚至成为春节中的谈资：为什么高铁站建在这个小城，而不是相邻的另一个小城？为什么一些人口 20 万的八线小城，可以比人口更多的城市更早通高铁？当然，一些关于高铁博弈的八卦可能也在饭桌上流传。

这些好奇背后有更多可以探究的东西。北京大学政府管理学院助理教授马啸就是一名「铁路迷」，他从政治学角度对上述问题展开了探讨。

文末还有完整对谈音频，不要错过。

声动活泼

您是怎么对高铁产生兴趣的？

马啸

我本科是日语专业，2009 年到 2010 年在日本交流学习。我发现，铁路在日本人的日常生活中发挥着非常重要的作用，无论是上下班通勤，还是外出吃饭、看电影，大家都会选择铁路。这与我在中国的体验很不同。那时国内的铁路主要还是用于长途旅行，我自己也从未想过铁路还能用于日常通勤，由此对日本铁路系统产生了兴趣。

▲ 日本高铁驶过富士山。｜图源：Tokyo Cheapo

恰好那时国内最早的几条高铁线，比如北京至天津的城际铁路、从武汉至广州的武广高铁陆续通车。我在日本看到媒体的相关报道，感觉我们也要进入一个「同城通行」的时代，感觉非常奇妙。

声动活泼

关注到不同城市关于高铁的博弈，又是什么时候？

马啸

我国刚刚开始建设高铁时，主要连接的是中心城市，比如北京、上海、天津、武汉、广州。大家很少会质疑中心城市通高铁的合理性。

但到了 2013 年、2014 年，中心城市普遍已经拥有高铁，高铁建设开始向三四线城市扩张时，就引起了争议。比如，一个高铁站是建在这个县城，还是建在与它相邻、同样不知名的另一个县城，再比如，一个人口 20 万的县城，到底是否要建高铁，都存在讨论空间。也是在那时，出现了「高铁争夺战」的说法，地方政府开始关注当地能不能修建高铁站。

声动活泼

通常来说，我们会觉得高铁修建是一个工程学问题，比如怎么建可以实现效率和经济利益最大化，什么样的地形、地质适合修建铁路，但可能想不到背后还有其他因素在起作用。

马啸

是的，铁路修建涉及很多工程学问题，但同时，这也是一个公共政策问题。

与经济学类似。政治学同样是研究资源的分配，尤其是稀缺资源。只是在经济学中，分配资源的是市场中「无形的手」，而在政治学中，决定资源分配的是「有形的手」，也就是政府的权威性力量。因此，只要涉及公共资源分配，大到社保、国防和外交开支，小到在一个小城市里建一座桥、一条路，都是政治学研究的问题。

在中国，铁路的投资、建设和运营由国家主导。这也就意味着，如果一个地方想要建设一条铁路，必须获得中央政府的批准。这也是为了避免地方保护主义，或是不同地区间铁路网不兼容。

声动活泼

中国实在是太大了，每个地方都要考虑自己的利益，那么高铁建设的决策机制是什么样的？到底如何决定这个县能建高铁站，而另一个县不行？

马啸

首先我们可以从政府层级维度来看高铁建设决策过程。

中国有五个行政层级，包括中央、省（自治区、直辖市）、市（地区、自治州、盟）、县（区、旗、县级市）、乡（镇、街道）。在正式的体制里，每一级政府只能向其直接上级提出相关的政策要求。

以铁路建设为例，如果县级政府认为建设一座高铁站对于当地的长远发展是必要的，它可以向其直接上级即市级政府提出这一需求。如果市级政府认为这个要求是合理和必需的，会将这一请求汇总后上报给省级政府，最后再由省级政府向中央政府提出。

但中央每年能够审批的高铁项目是有限的，而一个市有好多县，一个省有好多市，不同省份之间还可能有竞争。这意味着，当中央政府决定在某个地方建设高铁站时，可能已经经历了多轮博弈。

我们还可以从部门维度来看高铁建设的决策过程。

当某个省份要建设一条铁路，要向国家发展改革委、交通部、国家铁路集团 3 个部门提出建设铁路的动议，3 个部门会审核这条铁路的建设规划，看它是否符合国家总体的交通发展目标，以及会不会出现重复建设等问题。如果这条铁路的建设是有必要的，就会被纳入中长期铁路规划，这相当于铁路建设的「准生证」。

这只是第一步。接下来，地方政府和铁路部门要围绕这条铁路开展具体设计，比如，在哪个地方建车站，如果占用了耕地如何补偿，评估铁路建设对自然环境的影响、噪音对住宅区的影响，等等，这又牵涉到自然资源部、生态环境部等部门，而每个部门都有一票否决权。

声动活泼

这个过程就像经历了「九九八十一难」。我们再拆分得细一点来看，如果一个县想要通高铁，可以通过哪些方法来争取呢？

马啸

如果是按部就班来，就像刚才所说，县级只能向市级汇报，然后再到省，再到中央。这是一个正式的流程。

不过，正式流程之外，还存在非正式环节，这在实际操作中也很普遍。

举个例子，2017 年，连接兰州和重庆的兰渝铁路建成通车。这条铁路的建设动议最早是在上世纪 90 年代中期提出的，铁路沿线的地县两级党委、政府联合向当时的国家计委提交了申请报告，表达了对铁路的迫切需求。但可以想见，中国有 2800 多个县级行政区、300 多个地级行政区，这些地方都有可能向中央提出各种诉求，中央部委的工作人员有限，根本无法回应所有诉求。

到了 1998 年，105 位在西南、西北出生和战斗过的老红军，联名签字致函党中央国务院，恳请修建兰渝铁路，其中一些人是很影响力的老革命。国务院主要领导注意到这一诉求后，兰渝铁路的研究和建设工作才正式提上日程。

类似凭借红色资源争取到铁路资源的还有江西兴国县。兴国县被称为「将军县」，兴国籍的开国将军有 56 位。可以看到，京九铁路和昌赣高铁为了经过兴国，都绕了一个很大的弯，铁路爱好者把这个弯称为「兴国弯」。

▲ 「兴国弯」示意图。| 图源：赣南日报

声动活泼

对于没有红色资源的地方呢？

马啸

一种比较常见的方法就是跑到北京，直接与相关部委办的工作人员见面，递交地方希望做的项目，让决策者知道地方有这个需求。

另一种比较常见的方式是利用干部交流任职机制。比方说地方的市长、副市长到中央机构挂职，担任某个司的副司长。本意是为了让干部在不同岗位锻炼，有利于未来成长。而对于地方来说，去中央挂职的干部也是非常宝贵的资源，因为其在挂职期间可以获得很多隐形知识，比如知道找谁可以更快解决问题。另外，有了在中央挂职的经历，之后来中央找人，也更容易获得见面机会。有人会把这种行为解释成「关系」，但在政治学里，我们把它解释为「信息」。

还有一些城市围绕高铁，出现过群众动员现象。就是地方群众热情组织起来，用各种形式向地方政府表达希望在本地建设高铁的诉求。这种形式具有一定风险性，但传递出的信号也更强烈。

声动活泼

如果玩经营类游戏，估计很容易理解上层决策的困境。游戏越往后，玩家要满足的各种诉求越来越多，这些诉求都希望「被听见」，但玩家的时间和资源是有限的。

马啸

确实。我在北京大学开设了一门课，有 300 多名学生，这个数字与中国的地级市数量相当。每个学期结束后，我大概也只能记住十几二十名学生的名字。这些学生通常是两类。

一类是学习成绩优秀的，开学就是小组代表、课代表，与我的互动很多。可以把这些学生比作中国的明星城市，如北京、上海、广州、武汉等，它们和中央的沟通渠道相对畅通。

另一类学生则是那些经常迟到、旷课，或是经常在课上提出奇怪问题的学生。这类学生就像是通过特殊手段向中央发出强烈信号的地方政府。这些地方不走寻常路，但达到的目的是相同的。

一个需要管理几亿甚至十几亿人口的大国，会存在各种「信息不对称」问题。如何把民众或地方的想法传递给决策者，是政治学要解决的一个重要问题。

声动活泼

您曾经提到，与惠及全国的资源相比，铁路这种基础设施类的资源还有所不同。

马啸

任何一个国家的中央政府，都能够分配两种资源，一种是普遍性资源，也就是一旦做出资源分配决定，国家里的每一个人都能享受到好处，比如降低利率，那国内居民不论居住在哪，都能够享受利率降低刺激经济所带来的好处。

还有一种是特殊性的资源，比如建一座桥或修一段铁路。政府必须把资金投到一个具体的辖区，也就意味着只有那个地方或周边的人才能享受到好处，但投资所用的资金是全国民众缴纳的税款。对于这类特殊资源的争夺，就会产生地方和中央的博弈。

声动活泼

一个感觉是，前些年地方政府对基础设施的关注更多，但接下来地方之间的竞争可能会出现在别的地方，通过别的方式来争取资源。

马啸

我写过一本书《地方化博弈》。地方政府向上争取资源，形成地方化博弈，目的是地方发展。现在，地方政府债务规模扩大，中央也对地方政府的财政纪律提出更高要求，不能无限制上马项目，或只是向上要资源，而不主动开发新的增长点。

随着社交媒体的出现和流量经济的发展，地方政府可能会开始向普通消费者要资源。本质上还是要资源，但从向中央要，变成向另一个主体要。

这种策略实际上是从政治分配的逻辑，向市场分配的逻辑转移了一些。通过打造网红城市，地方可以吸引消费者自发前往消费，创造更多财政收入和就业机会，这与向中央政府争取大项目最终起到的效果是类似的。

▲ 2024 年 1 月，游客在哈尔滨冰雪大世界园区内游玩。| 图源：新华社

事实上，在过去几年，这种向民众争取资源的现象已经通过另一种形式展现出来，就是各地方的「抢人大战」，很多一二线城市大幅放宽了落户要求。

这也体现了美国经济学家查尔斯·蒂伯特 (Charles Tiebout) 上世纪 50 年代提出的「用脚投票」理论。蒂伯特认为，选民可以有两种表达意见的形式，一是在选举中用手投票，另一种就是用脚投票，如果觉得某个地方不好，就搬到更适宜的地方去；到那里之后，会在当地消费、买房，进一步促进当地经济。

所以无论是通过降低落户门槛吸引人才，还是吸引旅游者前来消费，地方政府都是在实践「用脚投票」的逻辑。长期来看，这也会提升地方政府的公共服务水平。