建设工程施工合同纠纷地域管辖初探

文 / 任劲松，贵州省仁怀市人民法院

建设工程施工合同纠纷，依据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第三十四条“下列案件，由本条规定的人民法院专属管辖：（一）因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法司法解释》）第二十八条“建设工程施工合同纠纷……按照不动产纠纷确定管辖”之规定，应由不动产所在地人民法院专属管辖。看似简单明了，但实务中因建设工程纠纷纷繁复杂，特殊情形下的管辖确定就会存在诸多争议，围绕管辖产生纠纷时有发生。笔者将在法院立案诉讼服务中心工作时对一些特殊情形下建设工程合同纠纷管辖问题的思考予以分享，供大家批评指正。

在引入正题之前，需要厘清《民诉法》与《民事案件案由规定》在确定地域管辖时的逻辑关系。《民诉法》是规范民事诉讼程序的基本规则，用以明确和保障当事人正确行使诉讼权利保护自身合法权益、人民法院正确适用法律及时审理民事案件，诉讼的第一步是确定管辖法院，因此，《民诉法》总则第一章“任务、适用范围和基本原则”之后第二章即为“管辖”，以法院层级纵向划分为级别管辖，以法院地域横向划分为地域管辖。本文主要探讨建设工程纠纷的地域管辖问题。

《民事案件案由规定（试行）》于2000年10月30日公布，2001年1月1日起试行（目前已废止），性质属于法院文件，目的是为了“正确适用法律，统一确定案由，便于司法统计”。现行的《民事案件案由规定》是根据2020年12月14日最高人民法院审判委员会第1821次会议通过的《最高人民法院关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》进行的第二次修正。

该规定的目的之一是“正确适用法律”，当然包括《民诉法》的适用，其中地域管辖的确定就与“案件案由”休戚相关，确定了案由就可知管辖法院。比如“建设工程施工合同纠纷”，就由工程所在地人民法院专属管辖；“人身损害赔偿纠纷”就由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖……

由此不难看出，确定管辖法院首先是确定纠纷类型，即案件案由，然后结合《民诉法》《民诉法司法解释》规定最终确定管辖法院，因为涉及主管管辖（约定仲裁）、约定管辖（约定管辖法院）或者当事人可选择“行为地”“被告住所地”法院诉讼时，相关规定在后者，管辖法院的确定需要将《民事案件案由规定》与《民诉法》相结合。下图为笔者对实务中争议最多的合同纠纷地域管辖进行的梳理，可据图从左到右依次按“约定仲裁>专属管辖>约定管辖法院>约定合同履行地>专门规定合同履行地合同>（无履行地约定或者约定不明）接收货币一方所在地为合同履行地；交付不动产的，不动产所在地为合同履行地；其他标的，履行义务一方所在地为合同履行地”步骤判断，最终得出是否具有管辖权的结论。

厘清上述关系后，回归到本文探讨的问题：

建设工程合同纠纷是否均适用专属管辖

根据《民事案件案由规定》，建设工程合同纠纷属于三级案由，包括以下四级案由：（1）建设工程勘察合同纠纷、（2）建设工程设计合同纠纷、（3）建设工程施工合同纠纷、（4）建设工程价款优先受偿权纠纷、（5）建设工程分包合同纠纷、（6）建设工程监理合同纠纷、（7）装饰装修合同纠纷、（8）铁路修建合同纠纷、（9）农村建房施工合同纠纷。通说认为除（1）、（2）外，其余建设工程合同纠纷案由项下的四级案由都由工程所在地人民法院专属管辖。

《民诉法司法解释》规定“建设工程施工合同纠纷由工程所在地人民法院专属管辖”的考虑是建设工程施工合同纠纷往往涉及建筑物工程造价评估、质量鉴定、优先受偿、执行拍卖等，由建筑物所在地法院管辖，有利于案件审理与执行。最高人民法院在《人民法院报》2015年8月27日刊发署名“高民智”的《关于民诉法解释中有关管辖若干问题的理解与适用》中已经明确该观点：“我们认为，应当按照不动产纠纷由不动产所在地法院专属管辖的建设工程施工合同纠纷，不限于《民事案件案由规定》的建设工程合同纠纷项下的第三个第四级案由‘建设工程施工合同纠纷’，应当包括该项下的建设工程施工相关的案件：‘（3）建设工程施工合同纠纷，（4）建设工程价款优先受偿权纠纷，（5）建设工程分包合同纠纷，（6）建设工程监理合同纠纷，（7）装饰装修合同纠纷，（8）铁路修建合同纠纷，（9）农村建房施工合同纠纷。’”2021年11月出版的《最高人民法院新民事案件案由规定理解与适用》中该观点也再次得到了体现与延续：“根据《民事诉讼法解释》第28条精神，‘建设工程施工合同纠纷’并不限于本案由中的第四级案由‘建设工程施工合同纠纷’，还包括第四级案由‘建设工程价款优先受偿权纠纷’‘建设工程分包合同纠纷’‘建设工程监理合同纠纷’‘装饰装修合同纠纷’‘铁路修建合同纠纷’‘农村建房施工合同纠纷’。其中，按照不动产纠纷确定管辖的‘建设工程分包合同纠纷’主要针对的是施工承包人承包建设工程后的分包合同，对于勘察承包人、设计承包人承包建设工程后的分包合同应按照合同纠纷确定管辖。”

建设工程施工合同未实际履行，是否仍应适用专属管辖规定确定管辖法院

该争议源于对《民诉法司法解释》第十八条第三款的规定“合同没有实际履行，当事人双方住所地都不在合同约定的履行地的，由被告住所地人民法院管辖”的理解，即未履行的建设工程施工合同纠纷是适用该规定还是专属管辖规定。

专属管辖，是指由法律直接规定某些特定的民事案件只能由特定的人民法院管辖。专属管辖具有强制性、排他性的特点。凡属于专属管辖的案件，只能由法律规定的法院管辖，其他法院一律不得管辖，从而排除了一般地域管辖和特殊地域管辖的适用。同时，也排除了协议管辖的适用（注：不是排除协议仲裁），即不允许当事人通过约定的方式选择管辖法院。无论建设工程实际履行与否，仍属于建设工程施工合同纠纷案由，故应适用专属管辖的规定。《民诉法司法解释》第十八条只是一般地域管辖规定，不能因合同未实际履行即可突破专属管辖的限制而适用，即因未履行的建设工程施工合同引发争议诉至法院时确定的案由仍为建设工程施工合同纠纷，不因履行与否而发生改变，而建设工程施工合同纠纷应当按照不动产纠纷确定管辖。其实这个道理反证可能更好理解：建设工程施工验收结算后，承包方凭结算报告主张发包方支付工程款，案由立建设工程施工合同纠纷并由工程所在地法院管辖在实务中基本无争议，也鲜有听说根据《民诉法司法解释》第十八条“接受货币一方”的规定在承包人所在地法院诉讼的情况。既然结算不破专属管辖，那未履行其实也不能破坏专属管辖的法律强制、排他的规定。

2015年原最高人民法院专职委员杜万华发表在《法律适用》的文章《〈民事诉讼法司法解释〉重点问题解析》就《民诉法解释》的结构、制定原则、管辖、证据等重点、难点问题作出全面解析，对在起草过程中就相关问题的研究论证情况作出解释说明，其中对于“关于不动产纠纷案件的管辖问题”原文为“第三类是建设工程施工合同纠纷。建设工程施工合同具有承揽合同的性质，但合同目的是要建设不动产，所以也将其列为不动产纠纷。但这项规定争议很大。如果建筑已经建好，将其列为不动产纠纷没有问题。如果建设工程合同还没有履行，建筑还没有建起来，还能作为不动产纠纷吗？最后权衡利弊还是将其作为不动产纠纷处理。”从以上内容可以看出，《民诉法司法解释》出台之前起草者就建设工程未履行是否也应该按照不动产纠纷管辖是有争论的，但最终统一的意见是作为不动产纠纷处理。这体现了现行民诉法及解释对管辖的规定简单化、确定化，减少诉讼程序争议，将更多精力用于实质性化解矛盾纠纷的指导思想。

实际施工人是否受发包人与承包人仲裁协议约束

该问题历来争议较大，最高院此前未统一观点，本文各列举一例裁判观点。在（2015）民一终字第366号案中，发包人与承包人的工程承包合同约定，就本案涉案工程发生争议，提交仲裁解决。实际施工人提起诉讼，最高院在该案件中认为，实际施工人与发包人有关工程款争议解决的方式，亦应受发包人与承包人合同仲裁条款的约束。在（2016）民申字第2066号案中，发包方与承包人签订的建设工程施工合同中约定有仲裁条款，最高院在该案件中认为，仲裁裁决即是针对承包合同作出的，而实际施工人并非承包合同当事人，该仲裁裁决对实际施工人没有拘束力。

实际施工人向发包人主张权利的法条依据来源于《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第四十三条“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任”第四十四条“实际施工人依据民法典第五百三十五条规定，以转包人或者违法分包人怠于向发包人行使到期债权或者与该债权有关的从权利，影响其到期债权实现，提起代位权诉讼的，人民法院应予支持”。2021年4月出版的《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》仍将该争议作为审判实践应注意的问题，但并未下定论：“一种观点认为，发包人与承包人明确约定仲裁管辖的情形下，双方之间工程价款的结算及支付应提交仲裁委员会解决，不属于人民法院主管范围，实际施工人无权向发包人提起诉讼。另一种观点认为，本条第二款规定的实际施工人直接向发包人提起诉讼是一定时期及背景下为解决拖欠农民工工资问题的一种特殊制度安排，实际施工人对发包人主张权利，不能简单地理解为对承包人权利的承继。虽然发包人与承包人约定了仲裁条款，但实际施工人并非该建设工程施工合同的当事人，实际施工人无法依据该仲裁条款对发包人提起仲裁，也不应受发包人与承包人之间仲裁条款的约束。实际施工人仍可依据本条第二款的规定向发包人提起诉讼，人民法院根据在案证据依法查明发包人欠付承包人的工程款数额，如发包人与承包人自认工程款欠付数额或范围，或者双方将工程款纠纷提交仲裁等，而不是直接审理发包人与承包人的工程价款纠纷。”

这个争议已久的问题，在2022年12月27日最高人民法院公布的第36批指导性案例198号中被予以明确，即：实际施工人并非发包人与承包人签订的施工合同的当事人，亦未与发包人、承包人订立有效仲裁协议，不应受发包人与承包人的仲裁协议约束。