回首向来萧瑟处——浅析《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》

作者：沈成

2023年6月28日，由国务院和中央军事委员会制定的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称“《无人机管理条例》”）正式公布并将于2024年1月1日起实施。近年来，我国的无人机行业[1]发展迅猛，监管也在不断革新，这部即将生效的上位法，无疑将对行业发展产生非常深远的影响。

本文将从监管沿革、监管要点和监管展望等方面作简要分析。

一、监管沿革

无人机可谓航空领域的后起之秀，从二十年前不为人知，到十年前崭露头角，再到如今融入生活，其发展速度之快，比之百余年前的航空业初创时期，不遑多让。

由于无人机的“无人”特点，不能完全照搬“有人”的相关规定，因此，监管与行业发展相伴，也在不断地进行着调整和完善。我们按照行业发展实践，将相关监管沿革大致分为三个阶段[2]。

在我国，较早针对无人机领域进行规范的制度是民航局2009年发布的《关于民用无人驾驶航空器管理有关问题的暂行规定》，该文件当时是作为适航管理文件发布的。与之相应的，一些基础性制度也相继出台，如《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》等。

此后，在2015年前后，伴随着无人机的不断发展和普及，民航局发布并完善了一系列管理规定，例如《民用无人驾驶航空器管理的有关规定》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人驾驶航空器驾驶员管理规定》等。

随着无人机应用逐步深化，经营活动日趋成熟。以2019年民航局颁发首张《特定类无人机试运行批准函》和《无人机物流配送经营许可》为标志的商业化运行逐步落地。民航局自2018年起相继出台了一系列深化管理的规定，如《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法》《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》《轻小型民用无人机飞行动态数据管理规定》等。同时，相关部门也履行监管职能出台了配套制度，如国家邮政局发布了《无人机快递投递服务规范》，工信部发布了《无人驾驶航空器系统设备和运行管理规定》，国家市场监督管理总局联合民航局、公安部等十余个部门联合发布了《无人机管理暂行办法》等。此外，工信部制定了首个无人机领域的强制性国家标准《民用无人驾驶航空器系统安全要求》，民航局指导制定了一批相应行业标准。

回顾监管沿革不难发现，我国的无人机监管制度是随着行业的发展而不断演进的。较为遗憾的是，此前我国没有一部针对无人机领域的上位法，导致监管机构只能各自为战。《无人机管理条例》的发布无疑补上了重要的一环，有理由相信，我国的无人机监管体系将会在《无人机管理条例》的框架下更加完善。

二、监管要点

各国无人机的监管体系各有差异，但包括我国在内的各国监管实践都证明，对于无人机的监管，虽然也需要着眼于设备、主体、运行和经营四个主要环节，但无法照搬有人机的规定，需要因地制宜大胆创新。

这也能从某些方面解释为何《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（征求意见稿）（以下简称“《无人机管理条例》征求意见稿”）早在2018年即已面世，但至今年才通过并公布。而对比征求意见稿和正式版的差异，也能够从中管窥监管要点的变化。限于篇幅，我们在此择要分析。

1、无人机分类

无人机监管中一项重要的基础性规定就是按照起飞重量为主的技术要求对航空器进行分类。此前，我国监管制度中对于无人机的分类，采取了多种分类标准且不尽相同，《无人机管理条例》对此做出了明确规定，可谓一锤定音。

表一《无人机管理条例》征求意见稿与《无人机管理条例》关于无人机分类标准的对比

通过表一可以看出，随着技术和行业发展，《无人机管理条例》在微轻小型中均增加了“全程可以随时人工介入操控”的明确要求；另外，在中大型分类中，仅考虑最大起飞重量一个指标而不再考虑空机重量。

2、实名登记和国籍登记

由于无人机特别是微轻小型无人机的普及性，完全按照有人机要求实现每架飞机的国籍登记并不现实，实名登记要求应运而生。民航局在2017年即公布了《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，而《民用无人驾驶航空器国籍登记管理程序》是2023年初公布的。

表二《无人机管理条例》征求意见稿与《无人机管理条例》关于实名登记和国籍登记要求的对比

通过表二的对比，不难发现一个有趣的现象，即《无人机管理条例》征求意见稿与《无人机管理条例》对于实名登记和国籍登记恰恰采取了相反的规范方式。对于实名登记，《无人机管理条例》征求意见稿直接要求：除微型外应当登记，而《无人机管理条例》将实名登记的具体要求留给了具体制度（目前即《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》）

[4]

。相反，对于国籍登记，《无人机管理条例》征求意见稿将具体要求留给了具体制度，而《无人机管理条例》则做了明确规定：涉外飞行的民用无人机应当登记

[5]

。这种细微区别可以从一个侧面反映出《无人机管理条例》对于实名登记和国籍登记的侧重点不同。

3、无人机操控员

《无人机管理条例》征求意见稿称之为“无人机驾驶员”[6]，《无人机管理条例》与时俱进改称“无人机操控员”。

在操控员的分类管理上，《无人机管理条例》采用了一般规定与特殊规定结合的监管框架，更为清晰明了。在最新的框架下，一般规定为：微型、轻型无人机的操控员无需取得操控员执照，但应熟练掌握有关机型操作方法，了解风险警示信息和有关管理制度；而小型、中型、大型无人机的操控员需满足包括取得操控员执照在内的相关条件。特殊规定为：

1）无民事行为能力人、限制民事行为能力人操控受到限制；

2）轻型无人机在管制空域内飞行的，操控员需取得操控员执照；

3）常规农用无人机操控员无需操控员执照，但需操作证书。

4、空域和飞行管理

针对无人机运行方面的监管，最关键的就是空域和飞行管理。

《无人机管理条例》明确列出了管制空域的范围，并且将划定管制空域的职权赋予国家空中交通管理领导机构。管制空域范围以外的空域为微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域。相比《无人机管理条例》征求意见稿，管制空域的规定更加简明，删除了众多关于周边空域的细节规定，可视为允许国家空中交通管理领导机构根据行业发展和现实需要进一步规范和调整周边空域的范围。

飞行管理方面，《无人机管理条例》最大的亮点就是结合近年来无人机行业发展和相关制度，增加了融合飞行的规定。今后我国的无人机飞行将以隔离飞行为基础，以融合飞行为特例。特别是《无人机管理条例》明确微型、轻型无人机在适飞空域内的飞行和常规农用无人机作业飞行中的融合飞行无需批准，为相关行业的发展提供了有力支撑。

此外，《无人机管理条例》还对飞行活动申请的要求和豁免事项进行了细化约定。符合规定的飞行活动可以无需进行飞行活动申请。同时，出于安全等因素考虑，对于飞越集会人群上空、在移动的交通工具上操控无人机、实施分布式操作或者集群飞行等特殊飞行活动的情形，前述飞行活动申请的豁免并不适用。

5、一体化综合监管服务平台

相较于征求意见稿，《无人机管理条例》中提出的一体化综合监管服务平台也反映了无人机监管的重大跨越，这也是我国在无人机监管制度领域的一项重要创新。

从字面上，平台功能从征求意见稿的“具备监视和必要管控功能”调整为“对全国无人驾驶航空器实施动态监管与服务”。在具体规定中，一体化综合监管服务平台的功能和作用也得到进一步细化和加强。可以预期，今后一体化综合监管服务平台将成为涵盖生产、改装、运行等各环节的重要监管工具。

三、监管展望

《无人机管理条例》的公布具有里程碑式的意义，而我国对无人机的监管显然还将随着行业发展继续演进。结合以往经验和《无人机管理条例》的内容，我们认为今后的监管发展将呈现以下趋势：

1、坚持安全底线

民用航空的安全底线是一以贯之的要求，《无人机管理条例》中对此也着墨颇多。不论是生产主体、运行主体还是监管主体，对此都有相应的义务和责任。

随着今后行业的发展，分布式操作、融合飞行、载人飞行将逐步实现和普及，我们相信，不论是针对细分领域还是系统功能，监管的优先目标始终是确保飞行安全。

2、持续完善制度

无人机监管制度的体系化建设是一个各国都在摸索的课题。得益于我国无人机行业的发展，我国在这方面的探索处于领先地位。除了前述论及的具体监管制度，民航局于2022年发布了《民用无人驾驶航空法规标准体系构建指南V1.0》，可以视为对于未来监管制度体系的一个规划蓝图。

随着《无人机管理条例》这部上位法的出台，以及随着新出台的《立法法》允许“具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”[7]，我们有理由期待，今后的无人机监管制度将会在《无人机管理条例》的框架下，进行系统性的修订和完善。

3、促进行业发展

在我国，无人机行业不仅是朝阳行业，也是与大众息息相关的行业。不论是娱乐无人机、物流无人机还是农保、巡检无人机，或多或少地为生产生活带来了改变。这些改变既是科技发展带来的红利，也有监管制度灵活创新的功劳。

无人机行业的发展和无人机监管制度的发展，是一个典型的相互良性促进的范例。我们坚信，以《无人机管理条例》发布为契机，随着监管制度的不断完善，这样的良性循环将进一步推动我国无人机行业的发展，并且会在不远的将来实现诸多关于无人机的美好愿景。

注释

[1] 为本文之目的，我们将无人驾驶航空器简称为“无人机”，并且所讨论的无人机和无人机行业仅指民用领域无人机。

[2] 囿于篇幅原因，我们在此仅讨论中央层面的监管政策。

[3] 在轻型、小型和中型分类中，均明确不包括更低级分类的无人机。

[4] 由于《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》等规定制定较早，其对于微型无人机的排除仅基于最大起飞重量250克，与《无人机管理条例》规定并不完全一致，因此是否会对此做修订，有待观察。

[5] 由于国籍登记要求没有具体办法另行制定的表述，因此《民用无人驾驶航空器国籍登记管理程序》是否完全适用或者需要修订，尚存疑问。根据《民用无人驾驶航空器国籍登记管理程序》的规定，应当进行国籍登记的无人机包括涉及境外飞行或载人飞行两类，载人飞行显然不在《无人机管理条例》规定应当进行国籍登记的范畴内。

[6] 因为法规体系的原因，民航局此前的多项规章制度文件中仍然使用“驾驶员”的表述。

[7] 关于立法法修订对规章制度修订的影响，可参见李亚凝《新<立法法>对民航法治建设的影响之一：期待规章制定权的回归》一文, https://mp.weixin.qq.com/s/8--WqmrBhy02yci-GJc0bA。

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作者介绍

沈成律师主要从事航空、融资租赁、银行及金融机构合规、境内及跨境融资、金融监管等方面的法律服务并具有行业领先经验。沈律师长期关注和参与无人机行业，参与起草了我国民用无人驾驶航空器系统分布式操作行业标准。

沈律师分别获得对外经贸贸易大学法学学士学位和康奈尔大学法学硕士学位。沈律师是《钱伯斯法律指南》（全球及大中华区）“航空金融”领域的推荐律师，并获评2023年CLECSS十大杰出青年律师。

沈律师具有中国和美国纽约州执业资格，工作语言是中文和英文。

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