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中国一直在推动未成年人网络保护法治建设，2020年第三次修订的《未成年人保护法》创设了“网络保护”专章，但让法律法规真正落地还有很多路要走。
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文｜财经E法 樊朔
编辑 |郭丽琴
2023年9月20日，国务院第15次常务会议通过了《未成年人网络保护条例》（下称《条例》），将于自2024年1月1日起施行。这是中国出台的第一部针对未成年人网络保护的综合立法，重点就规范网络信息内容、保护个人信息、防治网络沉迷等作出规定，要求多方参与、多措并举，共同保护未成年人 。
最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书（2022）》显示，未成年人触网低龄化日趋明显、更易遭受网络不法侵害。2022年，起诉强奸、猥亵儿童等性侵未成年人犯罪36957人，同比上升20.4%。《条例》的出台呼应了现实需求。中国政法大学未成年人事务治理与法理研究基地执行副主任苑宁宁表示，现在的青少年从出生起就与网络联系在一起，是原生态的数字公民，但由于青少年身心不成熟，相应的风险在网络空间被无限放大。
近日，第八届互联网法律媒体研讨班开班仪式暨第一次研讨课上，与会专家和学员对未成年人网络保护法治做专题研讨。与会专家指出，中国已有多部法律法规对未成年人网络保护进行了规定，但这些法律的真正落地仍面临现实挑战。
01
家长责任优先，家庭、社会、平台共治
苑宁宁透露，《条例》自2016年启动制定，经历了七年的时间，有很多不同的声音，其中，关于安全与发展、家庭与平台等议题的争论很激烈。具体而言，第一，如何看待未成年人的安全和发展。从发展角度，未成年人要接触网络；但从网络角度，又要保证未成年人的安全；第二，家长和平台谁来负主体责任？父母认为网络保护是平台的责任。从平台角度，自己该做的都做了，而智能终端却掌握在父母的手里。“最终，一定是要对未成年人予以特殊保护、优先保护。此外，要统筹平台经济健康发展和未成年人网络保护。”苑宁宁说。
要想形成一个社会共治的共同体，家庭、社会、平台需要各自担负起责任。
苑宁宁表示，社会共治的共同体中首先是家长责任。《条例》规定，未成年人的监护人应当提高自身网络素养，加强对未成年人使用网络行为的教育、示范、引导和监督。未成年人的监护人应当合理使用并指导未成年人使用网络保护软件、智能终端产品等，创造良好的网络使用家庭环境。监护人应当教育引导未成年人增强个人信息保护意识和能力、掌握个人信息范围、了解个人信息安全风险，指导未成年人行使其在个人信息处理活动中的查阅、复制、更正、补充、删除等权利，保护未成年人个人信息权益。 
在学校层面，苑宁宁指出，《条例》规定了教育引导、有效管理、及时干预三大责任。例如，学校应当将提高学生网络素养等内容纳入教育教学活动，并合理使用网络开展教学活动；学校应当加强对教师的指导和培训，提高教师对未成年学生沉迷网络的早期识别和干预能力。
在政府层面，苑宁宁认为，《条例》明确了两个重要问题——未成年人网络保护和未成年人沉迷网络游戏防治。其中，国家网信部门负责统筹协调未成年人网络保护工作，国家新闻出版部门牵头组织开展未成年人沉迷网络游戏防治工作。其中的关键性问题，譬如未成年人网络保护软件，专门供未成年人使用的智能终端产品的相关技术标准或者要求，未成年人用户数量巨大或者对未成年人群体具有显著影响的网络平台服务提供者的具体认定办法，需要政府部门进一步落实。
在平台层面，《条例》强调了平台的社会责任、配合有关部门进行检查监督以及管理、发现、报告、有效处置等责任。苑宁宁强调，其中两项责任非常核心：第一是家长工具。例如，智能终端产品销售者在产品销售前应当采用显著方式告知用户安装未成年人网络保护软件的情况以及安装渠道和方法。提供便捷的支持未成年人或者其监护人查阅未成年人个人信息种类、数量等的方法和途径。如腾讯针对孩子冒用家长身份信息绕过防沉迷监管的问题，对疑似未成年人的用户进行甄别，从而对其游戏时长和消费进行限制。第二是管理与处置。例如，网络服务提供者发现未成年人私密信息，或者未成年人通过网络发布的个人信息中涉及私密信息的，应当及时提示，并采取停止传输等必要保护措施，防止信息扩散。网络服务提供者通过未成年人私密信息发现未成年人可能遭受侵害的，应当立即采取必要措施保存有关记录，并向公安机关报告。
02
未成年人网络保护仍面临落地挑战
中国现行的法律法规已形成了相对清晰的未成年人网络保护的脉络。
北京理工大学智能科技法律研究中心研究员王磊表示，《未成年人保护法》对信息处理者、网络服务提供者以及网络游戏服务提供者的网络保护责任进行了界定。对信息处理者而言，通过网络处理未成年人个人信息应遵循合法、正当、必要原则；处理不满十四周岁未成年人个人信息的，应征得其父母或其他监护人同意；未成年人、父母或其他监护人要求信息处理者更正、删除未成年人个人信息的，信息处理者应当及时采取措施予以更正、删除。对网络服务提供者而言，通过网络发布私密信息，应当及时提示，并提供必要的保护措施；网络直播服务提供者对未满十六周岁的未成年人不得提供网络直播发布者账号注册，对年满十六周岁的未成年人，在提供网络直播发布者账号注册服务时，应当对其身份信息进行认证，并征得其父母或其他监护人同意。对于网络游戏服务提供者而言，应当要求未成年人以真实身份信息注册并登录网络游戏；应当按照国家有关规定和标准，对游戏产品进行分类，作出适龄提示，采取技术措施，不得让未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能。
王磊告诉财经E法，除《未成年人保护法》《未成年人网络保护条例》，《个人信息保护法》《网络安全法》等多部法律也回应了未成年人保护的问题。
《网络安全法》第13条规定，鼓励开发有利于未成年人成长的网络产品和服务，依法惩治利用网络从事危害未成年人身心健康的活动，为未成年人提供安全、健康的网络环境。
王磊指出，《个人信息保护法》确立了以“告知-同意”为核心的个人信息处理系列原则。其中第28条将不满十四周岁未成年人的个人信息列为敏感个人信息，规定只有在具有特定的目的和充分的必要性，并采取严格保护措施的情形下，个人信息处理者方可处理敏感个人信息。第31条亦确立了监护人替代同意制度。个人信息处理者处理不满十四周岁未成年人个人信息的，应当取得未成年人的父母或者其他监护人的同意。个人信息处理者处理不满十四周岁未成年人个人信息的，应当制定专门的个人信息处理规则。
2019年开始施行的《儿童个人信息网络保护规定》对保护对象范围的划定、知情同意的补全、强化保护、例外条款等进行了明确，针对儿童个人信息的全生命周期提出更为严格审慎的规范原则：网络运营收集、存储、使用、转移、披露儿童个人信息的应当遵循正当必要、知情同意、目的明确、安全保障、依法利用的原则。 
王磊表示，《儿童个人信息网络保护规定》明确了儿童及其监护人针对儿童个人信息享有的各项权能，实际上也是赋予了监护人和儿童对于使用网络过程中更多权益的保护。比如《儿童个人信息网络保护》规定应当以显著、清晰的方式告知儿童监护人并征得其同意。这是平台实践中经常出现的主动性动作——出现一个弹窗，生怕儿童和监护人没意识到。平台有很多类似的实践，都是基于更高的注意义务，把很多做法向未成年人以外蔓延。
但未成年人网络保护常常面临着实践挑战。
王磊表示，《民法典》《未成年人保护法》《未成年人网络保护条例》《儿童个人信息网络保护规定》均对监护人同意和告知说明义务进行了规定，但未明确取得监护人同意的可验证方式，为实践中确定监护人知情同意的标准及行为效力带来了困境。为识别未成年人而产生额外收集信息的需要，但滥用身份识别机制规定会导致未成年人个人信息的过度收集。实践中，有些网络运营者依赖于用户主动提供的注册信息来识别其年龄，存在未成年人绕过身份识别程序的可能性。
此外，《民法典》《个人信息保护法》及《未成年人保护法》等法律规范都要求信息处理者在处理不满十四周岁未成年人个人信息时征得监护人同意，但是仅规定其需要取得监护人同意，至于何时取得、如何取得等问题都有待后续的细则形成操作指引。
王磊指出，互联网企业先后采取未成年人保护措施，但实践当中存在责任规范界定不明、尚未在实践层面形成共识的问题。未成年人个人信息保护的规范性条款、政策性规定散落在各个领域，制度设计交叉重叠，内容过于原则且缺乏具体的操作规范，特别是知情同意的界定等需要予以完善。针对未成年人个人信息保护的法律规定与实践操作之间存在差距，原则性、概括性的规定难以落实，配套法律措施有待完善。导致未成年人保护企业实践操作存在差异。
王磊认为，未成年人保护的最佳实践是社会多主体形成共识。他举例，2017年腾讯率先推出了“腾讯成长守护”系统，是首个面向未成年人健康游戏的系统解决方案，针对游戏充值问题，腾讯自发提出了比版署更为严格的限制，将如何进行平台防护进行示范。腾讯在持续夯实巩固技术限制措施的同时，不断超越“限制主义”，升级未成年保护措施到4.0阶段，推出面向城乡未成年人提供硬件设施与软件课程的智体双百计划。构成“线上线下”相结合的实践，从而形成社会共识，从社会共识视角推动保护水平的提高，腾讯这一保护路径也是全球范围内较为先进的做法。
《未成年人检察工作白皮书（2022）》显示，2020年至2022年，检察机关起诉涉嫌利用电信网络侵害未成年人犯罪7761人。起诉“隔空猥亵”“线上联系、线下性侵”等犯罪占性侵未成年人犯罪近六分之一。当前利用网络侵害未成年人犯罪手段复杂多样，方式不断翻新，“网络诱骗”“隔空猥亵”等新类型犯罪隐蔽性强，打击难度大。
不少互联网平台通过发挥技术优势，加强涉未成年人信息算法推荐限制、风险账号提示等安全措施力度和效果，打击网络欺凌、隔空猥亵、网络色情，防止向未成年人推送负面有害信息，才能让未成年人上网更安心，家长更放心。司法机关也不断加强与互联网公司的协作，对互联网平台提供的线索进行落地核查，探索建立高危涉未重点人员库，加强网上网下协同防控等。
2022年以来，腾讯等互联网公司主动向各级公安机关报送涉未性侵害线索，推动线索落地并配合警方侦破一些性质极其恶劣的隐案和大案。腾讯护苗工作站通过发动志愿者走进学校和社区，将网络安全课带给农村留守儿童和城市流动儿童，帮助孩子们了解网络安全风险，健康安全上网，课程覆盖隔空猥亵、网络诈骗、网络暴力、支付安全等领域，提升未成年人安全用网能力。

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