文|凯风
城市,不会一直扩张。
01
撤区复镇,打响第一枪。
日前,广东省潮州市枫溪区撤销非建制区设置,恢复枫溪镇建制,回归潮安区管辖。
未来,潮安区将以枫溪镇为县域副中心,联动周边陶瓷产业重镇,打造重要增长极。
从乡镇升格为县市区的并不少见,但从县级区变成镇的,近年来还是头一遭。
撤区复镇,是行政降级,还是“逆城市化”,抑或存在别的因素?
事实上,枫溪区,虽然名为“区”,且一直行使县级区的职能,但并非正式的建制区,而是当地自行设立的“准行政区”,未能获得民政部门批准。
早在2019年,面对网友咨询,广东省民政厅就曾明确回复,“潮州市枫溪区不属于行政区划建制区,是潮州市自设的经济功能区”。
这要从历史说起。
1991年,汕头市一分为三,潮州、汕头、揭阳“三市鼎立”的格局就此形成,潮州升格为省辖地级市,下辖潮安县、湘桥区、饶平县,枫溪镇最初为潮安县政府驻地。
借助改革开放的春风,加上有着千年积淀的陶瓷生产历史,枫溪镇迅速成长了粤东地区最大的陶瓷产业基地,经济快速增长,传统的乡镇建制,无法适应发展需求。
为此,1995年,潮州市设立潮州市枫溪区,其行政领导机关为“潮州市枫溪区管理委员会”(行政正处级单位),是市的派出机构,行使县级区职能,枫溪自此迎来更大的发展机遇期。
枫溪区虽然在当地几乎无人不知,但长期以来,无论是国家的行政区划名册,还是广东省相关统计年鉴中,都无其名。
事实上,在全国与枫溪区一样的“准行政区”还有不少,如张家口塞北管理区、许昌市东城区、黄冈市龙感湖管理区、怀化市洪江管理区等等。
这些区多数形成于一二十年前,或为刺激经济发展,或为便于林区、矿区、风景区管理,或因国营农场改制而来,但未得到民政部门批准设立。
这些“准行政区”,只有一部分最终升格为法定的行政建制区,还有一部分维持现状,但由于不是一级政府,经济社会管理权限受到限制,影响了长远发展。
此前《潮州日报》曾发文指出,启动枫溪区撤区建镇,为潮州发展扫清历史障碍。
就此而言,枫溪区率先“撤区复镇”,无疑是极具魄力的改革之举。
02
从区到镇,意味着什么?
从区到镇,行政级别自然随之下降,但从一个地方自行设立的“准行政区”,到国家认可的建制镇,意义完全不同。
在作为“准行政区”时,枫溪区虽然是“县级”,但只是市政府的派出机构,由于不是建制区,不是一级政府,只能行使部分职能,在国家行政体系中也相对尴尬。
而作为建制镇,财权、事权、规划权都相对独立,对经济发展有着更强的决策权,更契合做大镇域经济的时代潮流。
目前,广东省正在全面推动“百县千镇万村高质量发展工程”,“全国千强镇”在其中被赋予重任。
广东是我国镇域经济最发达的省份之一。根据2023年全国千强镇名单,广东共有112个镇全国千强,28个镇位居全国百强镇。
这些经济强镇,绝大多数都集中在珠三角地区,粤东西北地区仅有8镇入围,粤东7镇、粤北1镇,粤西则颗粒无收。
粤东西北的千强镇包括:汕头市海门镇、谷饶镇;潮州市彩塘镇、枫溪镇、凤塘镇、浮洋镇;汕尾海城镇;清远市石角镇。
可见,在镇域经济中,广东也面临着区域经济不平衡的难题,而“百千万工程”的重点就在于破解这种不平衡,粤东西北的强镇必然会受到重视。
枫溪镇正是其中之一。潮州是我国最大的陶瓷生产基地之一,而潮州陶瓷的重心就在枫溪。
枫溪的陶瓷生产已有1300多年的历史,是全国最具活力、发展最快、规模最大、产品最齐全的陶瓷产区,是国内外工艺瓷、卫生洁具重要生产基地,更是世界上最大的日用瓷的生产和出口基地。
所以,在新的官方定位中,枫溪镇被定位为县域副中心,获得了“以枫溪镇为中心,引领联动周边陶瓷产业重镇,打造辐射带动潮安全域重点镇、特色镇发展的重要增长极”的重任。
背靠特色产业,依托“百千万工程”,从区到镇的枫溪,丢掉了“面子”,却迎来了新的发展机遇。
03
潮州的“撤区设镇”,与东北的“撤区设县”有何不同?
这一举措,让人想起东北地区的“撤区设县”、“撤街设镇”,其实两者有着实质性不同。
潮州的“撤区设镇”,更多是行政区划的归位,解决的是历史遗留问题,重在理顺不同区域的行政关系,得以轻装上阵。
与之对比,东北地区无论是 “撤区设县”还是“撤街设镇”,都是典型的“逆城市化”现象,对应的是人口收缩、经济放缓的大背景。
几年前,黑龙江伊春市撤销了15个市辖区,新设立了8个县区;行政区划从15区1县1市,调整为5县4区1市,区少了整整11个。
随后,黑龙江省伊春市和齐齐哈尔市6个街道被撤销,并设为镇,这一举动被媒体称为“撤街设镇”。
“撤区设县”、“撤街设镇”,意味着什么?
在城市化突飞猛进之时,绝大多数的乡镇和县域,都寻求升格为街道和市辖区,从而融入城市发展的大合唱,享受到城市扩张带来的大合唱。
而市区的大小、城区人口的多少,与城市能级直接相关,更决定了地铁建设的资格。所以,几乎所有城市都在通过“撤县设区”,直接做大城区。
然而,最近几年,随着全国人口大盘见顶,加上经济告别高增长阶段,部分地区率先遭遇收缩型城市的困境。
人口流失,传统支柱产业优势不再,过去为适应城市发展而设立的市辖区、街道,面临行政成本过高、财政负担过重、独立性不强等问题,亟待变革。
同时,部分地区由于人口不足,不再符合街道设立的标准,回归镇域也是必然。
根据规定,黑龙江街道人口规模一般要高于乡镇,财政收入、二三产业增加值必须位于区域前30%,而镇经济水平只要求达到50%左右。
无论市辖区还是街道,都属于城市的一部分,以二三产业为主,享受到城区发展溢出的利好,是过去城市发展的主流。
与之对比,县城和乡镇,多以农业经济为主,兼顾工商业,但财权、规划权都相对独立,拥有更为自主的管理权限,更利于自力更生。
尊重历史规律,及时“瘦身强体”,告别扩张思维,才是长远发展之计。
-END-
国民经略创始人 凯风
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