连平 中国首席经济学家论坛理事长、上海市经济学会副会长，马泓 资深研究员
来源：首席经济学家论坛（ID：ccefccef）
（本文发表于2023年10月23日《金融时报》理论研究版）
纵观全球城市化发展的历史，任何一个国家从弱小到强大，都是国民收入从低水平到高水平的过程，而城市化则在此期间发挥着极其重要的作用。城市化是经济增长的引擎。研究表明，发生在城市环境下的人力资本积累增长，为未来带来更高的劳动生产率。受惠于城市化建设成果的，往往是该国家的大城市及其周边地区，它是资本、技术、人才等各种要素的交汇和集聚中心，也是工业化的关键结点。在城市化发展过程中，农业、工业以及服务业的发展与基础设施的投资相辅相成。高质量城镇化发展不仅对城乡经济发展、提升居民收入做出巨大贡献，也有助于增强社会凝聚力和韧性，集聚内生性发展动能，长期有效应对外部风险，在促进社会公平的同时避免经济体跌入中等收入陷阱。
近年来，中国经济增速逐步放缓，除了疫情带来的冲击外，城镇化发展速度放慢、户籍率增速走低是重要原因之一。由此衍生出内需不足的问题可能更需引起重视。作为城镇化发展的核心内容，庞大的流动人口能否在城市里安定下来，是检验中国经济发展质量的重要衡量标尺，未来这部分人群若能顺利安居乐业则对保持经济平稳增长将起到重要支撑，也是能否实现共同富裕的关键。未来十年是我国经济面对国际压力、保持稳健增长的关键时期，事关国家命运。加快城镇化发展步伐将成为有效扩大内需的核心动力，不仅有助于缓解百年未有之大变局所带来的外部压力，还有利于提高人民生活水平、缩小城乡收入差距，促进全体居民共同富裕，为经济可持续发展打下良好的内生基础。
一、我国城镇化仍将处在较快的发展时期
目前，我国城镇化发展正逐步从第一次城市化阶段尾部向第二次城市化初期阶段转变。我国已跨过了工业化快速发展的初期阶段，经济结构转型升级的诉求不断上升，经济正在步入高质量发展的轨道。自1978年以来，我国城镇化率平均每年增加1.1个百分点，非农就业人口占劳动人口比例从30%左右增长到75%以上，城镇化率（常住人口）从18%增长到65%以上。改革开放以来中国经济的高速成长与城镇化建设息息相关。
我国城镇化发展是农业转移人口城镇化的过程。从国外城市化发展历史来看，在城市化快速发展过程中，传统低产能的农业活动者转向充分就业、产出水平较高的城市制造业和服务业活动，使得大部分由农村转为城市的劳动者收入水平和财富积累不断扩大。据统计，近十年间新增城镇人口将近2亿，新增流动人口约1.5亿人，合计从农村走向城镇的人口规模达到3.5亿人。2022年末，我国城镇居民家庭人均年可支配收入达到4.9万元，较2013年末增长了86%。
我国城镇化发展也是常住人口中流动人口加快落地的过程。与国外不同，中国的城镇化发展还要关注户籍率的变化。到2013年末，我国城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，市民化进程滞后。这不仅远低于同期发达国家城镇化率水平，也低于与我国相近的发展中国家的同期平均水平。“十三五”时期，户籍率水平偏低的问题，引起了重视，遂逐步推动户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，逐步放宽除特大城市外的城市落户条件，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。到2021年末，我国户籍率逐步提升至46.7%，年均（2013-2021）农村人口有效转为城镇户籍人口约2000万人，平均每年户籍率提升1.3个百分点，较同期城镇化率每年提升的幅度要快，1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标顺利实现。然而，三年疫情阻碍了城镇化的发展，也让农村人口落户的进程大幅放缓。2020-2022年，城镇化率从2019年底的62.7%增至65.2%，平均每年增加0.8个百分点，其中，2022年仅增加0.5个百分点。而2011-2019年，平均每年新增的城镇化率为1.4个百分点。尽管城镇化发展过了中段之后通常会减速，但近三年增速低于前10年75%幅度不可谓不大。
我国城镇化发展主要是沿海地区先行，中西部地区后来跟进为主的进程。改革开放以来，珠三角、长三角、京津冀成为中国经济的三大活跃地区；沿海城市受益于过去四十多年外向型经济发展为主的政策，城市吸引力较大。随着人口和企业的聚集，生产要素逐渐向沿海大城市聚集；相应地，这些地区城镇化率水平明显高于国内平均水平。到2022年末，东部地区城镇化率平均水平为74.24%，东北地区为67.64%，同期中西部地区城镇化率水平则相对偏低，中部地区为61.37%，西部地区为58.44%。可见我国城镇化发展存在区域结构的差异，城镇化水平由沿海向内陆阶梯式下降特征明显。随着新型城镇化建设的不断推进，中西部内陆地区可能会较过去多地承载提升城镇化率的任务，而东部地区城镇化发展的侧重点则很可能落实在提升户籍率方面。
城镇化发展水平差异导致城乡收入差距明显存在。按区域经济结构进行划分，发现不同地区的收入差异明显。2022年末，东部地区城乡收入之比为2.33，其中，长三角为2.04，城镇化率绝对水平和城乡收入差距都与发达经济体的水平大致相当。而西部地区城乡收入之比为2.54，其中，甘肃、贵州城乡收入之比超过3倍，云南、西藏、陕西、青海等地也都超过2.6，城乡收入差距较大的问题比较突出，这也是未来城镇化建设“补短板”的重点区域。
近年来，国家就新型城镇化发展制定了长期的规划，包括十四五年规划和2021—2035年新型城镇化规划。规划明确提出了主要目标，“坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，存量优先、带动增量，稳妥有序推进户籍制度改革，推动城镇基本公共服务均等化，健全配套政策体系，提高农业转移人口市民化质量。未来全国常住人口城镇化率稳步提升，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。”可见，在未来很长的时期内，我国将仍然处在城镇化较快发展阶段。
二、城镇化加快将带来经济发展增量动力
农民市民化包含新进农转市和常住完成落户，其消费能力和层级将会发生很大提升。由于城乡收入差距的存在和政策的相应调整，农村人口不断向城市迁移的进程仍然会在“十四五”以及更长的时间内发生。在经过足够的技能培训后，这部分农村人口将有一部分转为城市常住人口，对应的物质要求也将随之提升。
农村居民转市民将大幅提升其消费层级。对2005年以来城镇居民和农村居民消费支出结构中的几个大类进行分析，大致可以确认城镇居民消费支出能力是农村的2倍之多，结构上也有改善。一是食品支出占比下降。无论是城镇居民还是农村居民，消费支出中占比最大的部分是食品，但占比趋势上逐渐下降。城镇居民收入水平较高，其他开支项目较多，食品消费占比就较低，表明未来农民转市民后，食品消费的比重会有明显下降。由于城市食品物价水平高于农村，包括一些农副食品支出的增加，整体食品消费金额仍会有提升。二是住房支出占比上升。自2013年以来，农村居民的住房支出占比常年稳定在20%左右，但城镇居民的住房支出从2013年开始大幅提升，从2013年之前10%左右的支出占比大幅提升到20%以上，2022年达到25.2%。很显然，无论未来是选择购房还是租房，农民在转为市民的过程中会大幅度抬升住房支出金额和占比。三是衣着、交通、教育、医疗四大项支出占比明显上升。在人均消费支出金额上，城镇居民在这四项支出相对于农村为1.6-2.7倍不等。四是服务业支出大幅增加。城镇与农村居民消费支出很大的差别就是服务业，包括商业活动、金融服务、法律维权等，这部分城乡支出的规模之比大约在3倍左右。

展望2023-2030年，假设到2030年全国人口保持在14亿人左右，每年城镇化增长率为0.8个百分点，则平均每年农民转常住人口规模大约1200万人，合计每年新增消费支出规模约5500亿元，按照支出法计算，平均每年拉动最终消费支出约0.82个百分点。如果针对“三农”问题的改革方案顺利推进，农业农村经济发展的潜力逐步释放，其对消费支出与GDP增速的推动力可能会逐年提高。
流动人口落户将改善其消费能力。随着流动人口转市民户籍进程加快，公共财政服务覆盖面会扩大，财政支出将相应增加。在户籍改革推进下，未来户籍率加快提升将使得配套的地方政府公共服务支出被动增加。这部分人群未来将享受来自城市的教育、社保、就业、养老、住房保障、医疗卫生的财政支出福利。一个时期以来，全国很多大城市在户籍制度改革、公办学校筹建、全国社保支付体系搭建、养老金异地支付端统一、保障性住房建设等工作中完成了不少基础性工作，为下一个阶段尚未落户的流动人口加快落户提供了有利的条件。
由于这部分人群的日常消费习惯与城镇居民大体一致，因此未来消费支出端的提升大致可以财政公共服务支出的扩大做横向参考。展望到2030年末，预计流动人口落户的速度较2013年-2022年加快20%左右，即平均每年落户人口大约为1800万人。假设城镇居民每年享受的公共财政保障支出增速为5.6%，则平均每年城镇人均享有公共财政保障支出水平将有望从1.65万元升至2.43万元。到2030年，平均每年额外财政支出将达到3500亿元。
新型城镇化发展还会带动基础设施建设和相关投资的新增需求。每年3000万左右（1200万+1800万）的农村人口转移到城镇和在城镇落户，庞大的增量需求将带动城镇在道路、通信、学校、医院、住房等各个领域的投资。近来“城中村”改造被提上议事日程。在超大特大城市积极稳步实施城中村改造，是改善民生、扩大内需、推动城市投资的重要举措。经测算，过去十年（2013-2022），平均每户农村转移城市人口大约可以带动相关投资12-15万元。预计到2030年，每年可新增投资约4500-5500亿元。综合测算，未来平均每年农民转市民进程将带动消费和投资金额合计可达1.35万亿元-1.45万亿元。

结合城镇化带来的居民消费和投资增量，参考国际货币基金组织IMF以购买力平价算对未来2030年中国GDP的测算，预计平均每年农民转市民将拉动GDP增速约1个百分点，这对步入中高速发展的中国经济而言贡献会十分显著。
三、加快城镇化发展有必要实施两大举措
未来一个时期，城镇化发展对我国经济稳健发展具有十分重要的战略意义。鉴于当前我国城镇化发展所遇到的新形势、新特点，加快完善农业转移人口市民化的配套政策和提速农村土地制度改革，可能成为推动城镇化建设向更高水平迈进的重要政策选择。促进城镇化发展一方面需要运用新增财政资源落实社会保障，加大城市对农民的吸引力；另一方面则需要通过农村土地制度改革增加农民的财产性收入，提升农民落户城市的意愿和能力，以城市和农村相向发力的方式来加快城镇化发展步伐。
在十四五和十五五时期，建议发行长期国债直接支持农民落户
农民获得城镇户籍落户后将享受城市公共服务。评估农民市民化的过程，选取户籍率可能更好地反映实际情况。近年来户籍人口规模持续增长，2017-2021期间平均每年增长1.1个百分。预计到2030年末，全国人口规模约14亿人，户籍率按照每年1.3个百分点增速可能升至58.4%，户籍人口规模达到8.18亿人。
与之相适应，国家财政公共服务支出规模将逐步增长，以匹配新落户需求。从财政预算支出方面来看，通常有四大部分被视为落户后所享有的财政民生支出，即教育、社会保障和就业、卫生健康和住房保障。2021年，上述四大项支出合计9.8万亿元，考虑到当年户籍人口约6.6亿元，人均财政支出约1.5万元/年，较2012年人均9000元的水平增加了三分之二。预计到2030年末，城镇居民人均享受公共财政保障支出的水平有望提升到2万-2.5万之间。
由于未来新型城镇化发展更倾向于城市群和都市圈的建设，农民市民化可能主要的流向是沿海一线和二线城市以及中西部地区的省会城市。相较于全国平均水平，这些城市地方财政实力更强和公共财政覆盖面更广，可能会带动更多的财政支出。根据已经披露的浙江农村试点示范区域经验来看，山海协作工程率先实施跨区域教共体项目，推进医疗卫生工程，集中省内综合实力最强的 13 家三甲医院重点帮扶山区县医院，扩大了财政公共服务覆盖面积，更好地满足了居民的需求。

近年来，城镇化率和户籍率步伐放缓，很重要的一个因素是地方财政捉襟见肘。2010年-2019年，全国31个省、直辖市和行政自治区财政预算年均自给率超过50%的有11个地区，约占35%。疫情三年过后，尽管国家已经通过发行地方政府专项债来增厚地方财政实力，但地方财政收入增速逐步放缓，地方财政吃紧的状况更加严重。2020年-2022年，年均财政预算自给率超过50%的地区降为9个，自给率不到30%的地区则有13个，约占40%，地方财政收支矛盾加大。为了满足地方财政服务新型城镇化发展的需要，做好相关教育、社保、就业、住房等领域的财政民生支出，建议在十四五和十五五期间发行特别国债，专款专用。每年发行3000-4000亿元特别国债，专门用于支持城镇化建设，并与各地户籍率变化直接挂钩，以鼓励地方政府持续推进城镇化建设。
与此同时，以制度改革推进宅基地资产化，增加农民财产性收入
农村土地制度改革与城镇化发展息息相关。二十大提出全面推进乡村振兴，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。2023年5月，相关部门提出要进一步加快推进农村不动产确权登记，以保障农民土地权利，激活乡村资源要素，助力乡村振兴。自然资源部宣布推动农村经济发展的重点，一是“建立承包经营权不动产权数据库”，另一个则是“要加快推进集体建设用地确权登记，用3-5年时间完成房地一体化宅基地确权登记颁证，试点地区要在2024年4月前基本完成房地一体确权登记并汇交入库”。这两项要求意味着，下一个阶段农村不动产登记确权及登记工作将加快速度，依托于可靠的农村土地数据统计和相关建设用地资质的确认，土地要素市场化改革将不断向前推进。
农户财产水平低是其难以在城市落户的重要原因。国家统计局数据显示，2021年中国农村居民家庭人均可支配收入为1.9万元，其中财产性收入仅470元，财产性收入占到可支配收入的比例仅为2.5%。同期城镇居民家庭可支配收入中，财产性收入达到5052元，占到当年可支配收入的比重为10.7%，城镇居民财产性收入是农村居民的10倍之多。一旦土地要素得以货币化和财产化，农民进城落户的财务能力就会大幅提升。
推进宅基地相关制度改革有助于大幅提升农民进城落户的能力。通过农村土地制度改革促进宅基地市场化流转，农民拥有的宅基地将从只有使用价值转为可抵押、可交易的资产，一旦能够交易，宅基地以及在其之上建造的房屋就会成为真正的资产，拥有宅基地的农民的财产性收入通过交易之后就会陡然增加。假设某户农民所拥有的宅基地面积为100平方米，参考2022年末全国平均土地挂牌拍卖价2000元/平方米左右（按照平均折价六成估算），合计土地交易价值为12万元左右。条件更为优质的宅基地可能会受到市场更多的青睐，相应带来的土地交易溢价空间可能更高。农民在获得土地成交所形成的财产性收入后，进城买房租房、落户置业和消费投资的能力必然会得到大幅提升，有助于农民在城市顺利落户。
从宏观经济角度观察，宅基地市场化流转具有重大经济利益。根据权威人士提供的数据：全国农村的宅基地有17万平方公里，去除闲置的宅基地，存量部分约有15万平方公里。假设每年通过土地交易、资产抵押等土地流转模式释放1%，则每年农村存量宅基地土地大约可以流转15亿平方米。考虑到农村土地价格与城市相比存在折价，不同地区折价范围跨度较大，假设按照平均六成折价，参考2022年末全国平均土地挂牌拍卖价2000元/平方米，综合计算可得，每年存量宅基地转换的价值约为1.8万亿元，约占2022年GDP不变价的1.6%。根据此前测算结果，每年农民转市民（含落户）的人口规模大约在1200万-1800万，对应平均每户增加财产性收入为10万元-15万元，农民财产性收入将大幅度提升。这将帮助这部分群体在较短时间内迅速获得留在城镇生活的财务基础和条件，进而扩大投资和消费支出，在推进城镇化的同时带动整体经济增长。
近年来，有关宅基地及其之上住房流转的体制机制改革的试点已经在一些地区启动。根据一些试点地区的方案，宅基地及其之上住房的流转仅限于本村范围，且相关交易还需要村民委员会批准。鉴于流转范围极其狭小和供给需求十分有限，还会受到非经济因素的干扰，试点方案就缺乏土地和资本等要素交易和流动的基本条件，不可能实质上推动宅基地及其之上住房交易市场的形成，更何谈形成市场化的流转交易制度。这样的试点注定不会成功。我们认为，要想解决宅基地流转问题，就必须彻底解放思想，实事求是，摒弃作茧自缚的思维方式和行为惯性，大刀阔斧、因地制宜地实行真正意义上的市场化改革。这才是当前和未来一个时期中国经济扩大内需和保持平稳健康增长所需要的。
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