吕    爽兴业研究公司金融行业高级研究员‍
任图南兴业研究公司金融行业高级研究员
陈    昊兴业研究公司金融行业高级研究员
鲁政委
   兴业银行首席经济学家   兴业研究公司学术评审委员会主席


普惠金融
2023年10月11日，国务院发布《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（国发〔2023〕15号，以下简称“《实施意见》”）。

《实施意见》内容基本涵盖了普惠金融领域主要工作，重点强调六个方面的内容：一是突出加强党的全面领导。二是强调聚焦重点领域。三是强调保险和资本市场的作用。四是有序推进数字普惠金融发展。五是重视基础设施和发展环境建设。六是统筹发展与安全。

《实施意见》强调普惠金融重点聚焦小微经营主体、乡村振兴战略、民生、绿色低碳发展等领域。《实施意见》还要求健全层次分明、优势互补、竞争合作的普惠金融机构组织体系。其中，为了突出其他各类机构专业化、特色化功能，未来小贷公司、融资担保公司、典当行、商业保理、互联网保险业务的监管规则或将进一步完善，各类互联网基础金融服务平台的发展也将更为规范。

考虑到地方法人银行是服务当地小微企业、乡村振兴战略的主力军，为了夯实普惠金融服务的基础，《实施意见》要求加快中小银行改革化险进程。不仅将“以省为单位制定中小银行改革化险方案”，同时还将以转变省联社职责为重点，加快推进农信社改革，并且稳步推动村镇银行结构性重组。此外，《实施意见》还要求通过支持银行处置不良、多渠道补充资本来夯实银行化险根基。

《实施意见》强调“有序推进数字普惠金融发展”，主要体现在以下五个方面：一是金融机构应持续提升数字化经营水平。二是增加数据来源以便利供应链金融的发展。三是在金融领域的数据要素市场建设中“发展与安全两手抓”。四是稳妥推进数字人民币研发试点。五是健全数字普惠金融监管体系，坚持审慎监管。未来，以电子债权凭证为代表的供应链金融服务模式或将迎来进一步规范。

此外，《实施意见》要求丰富财富管理金融产品类型，从而拓宽居民财产性收入渠道。同时，为了保护消费者权益，未来销售适当性规则和销售行为规范等监管制度也将进一步完善。
2023年10月11日，国务院发布《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》[1]（国发〔2023〕15号，以下简称“《实施意见》”）。同日，金融监管总局就《实施意见》发布《答记者问》[2]。
点评：
‍一、《实施意见》内容基本涵盖普惠金融领域主要工作‍
《实施意见》明确了未来五年推动普惠金融高质量发展的主要目标和具体举措。《答记者问》中披露，党的十八大以来，党中央、国务院高度重视发展普惠金融。2013年，党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”。2015年，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称“《规划》”）。《规划》实施到期后，《实施意见》作为相关政策的延申，持续发力以构建高水平普惠金融体系。《实施意见》明确了未来五年普惠金融高质量发展的主要目标，即“未来五年，高质量的普惠金融体系基本建成”。具体体现在：基础金融服务更加普及、经营主体融资更加便利、乡村振兴更加有力、金融消费者教育和保护机制更加健全、金融风险防控更加有效、普惠金融配套机制更加完善等几个方面。
此外，《实施意见》还进一步围绕支持中小微企业发展、健全农村金融服务体系、巩固拓展脱贫攻坚成果、加强和完善现代金融监管等党中央工作部署，细化了政策举措。
《实施意见》内容基本涵盖了普惠金融领域主要工作，重点强调六个方面的内容。《意见》全文共十二章，三十八条，十二章内容分别为总体要求、优化普惠金融重点领域产品服务、健全多层次普惠金融机构组织体系、完善高质量普惠保险体系、提升资本市场服务普惠金融效能、有序推进数字普惠金融发展、着力防范化解重点领域金融风险、强化金融素养提升和消费者保护、提升普惠金融法治水平、加强政策引导和治理协同、优化普惠金融发展环境、加强组织保障等。其中，《答记者问》中指出《实施意见》重点强调了六个方面内容，一是突出加强党的全面领导。二是强调聚焦重点领域。三是强调保险和资本市场的作用。四是有序推进数字普惠金融发展。五是重视基础设施和发展环境建设。六是统筹发展与安全。
二、聚焦重点领域，健全多层次普惠金融机构组织体系
《实施意见》强调普惠金融重点聚焦小微经营主体、乡村振兴战略、民生、绿色低碳发展等领域。
在支持小微经营主体可持续发展方面，《实施意见》在第四条提出“加大首贷、续贷、信用贷、中长期贷款投放”，“规范发展小微企业供应链票据、应收账款、存货、仓单和订单融资等业务”等相关要求。《实施意见》还支持推动拓宽小微经营主体直接融资渠道，降低融资成本。第十三条要求“完善区域性股权市场制度和业务试点，拓宽小微企业融资渠道”,并“鼓励企业发行创新创业专项债务融资工具。优化小微企业和‘三农’、科技创新等领域公司债发行和资金流向监测机制，切实降低融资成本”。
在助力乡村振兴国家战略方面，《实施意见》在第五条指出：“拓宽涉农主体融资渠道，稳妥推广农村承包土地经营权、集体经营性建设用地使用权和林权抵押贷款。积极探索开展禽畜活体、养殖圈舍、农机具、大棚设施等涉农资产抵押贷款。发展农业供应链金融，重点支持县域优势特色产业。”
在强化对民生领域的支持方面，《实施意见》要求丰富金融产品和服务，加强对大学生、老年人等群体的金融服务。《实施意见》在第六条提出了“支持金融机构在依法合规、风险可控前提下，丰富大学生助学、创业等金融产品”的要求，同时还指出：“支持具有养老属性的储蓄、理财、保险、基金等产品发展。鼓励信托公司开发养老领域信托产品。”
值得注意的是，《实施意见》重点强调保险产品发挥的作用。《实施意见》第十一条要求：“发挥普惠型人身保险保障民生作用。积极发展面向老年人、农民、新市民、低收入人口、残疾人等群体的普惠型人身保险业务，扩大覆盖面，……支持商业保险公司因地制宜发展面向农户的意外险、定期寿险业务，提高农户抵御风险能力。”
在绿色低碳发展方面，《实施意见》要求：“在普惠金融重点领域服务中融入绿色低碳发展目标。”
为满足多领域多样化的金融需求，《实施意见》健全层次分明、优势互补、竞争合作的普惠金融机构组织体系。
一是引导银行机构坚守定位，尤其是压实地方法人银行坚守本地服务的责任。《实施意见》在第八条中明确了对大型银行、股份制银行、地方法人银行、政策性、开发性银行在普惠金融领域中的定位，具体要求为：“引导大型银行、股份制银行进一步做深做实支持小微经营主体和乡村振兴的考核激励、资源倾斜等内部机制，完善分支机构普惠金融服务机制。推动地方法人银行坚持服务当地定位、聚焦支农支小，完善专业化的普惠金融经营机制，提升治理能力，改进服务方式。优化政策性、开发性银行普惠金融领域转贷款业务模式，提升精细化管理水平，探索合作银行风险共担机制，立足职能定位稳妥开展小微企业等直贷业务。”值得注意的是，《实施意见》在第十九条中再次强调“严格限制和规范中小银行跨区域经营行为”的要求，再次表明地方中小银行专注本地的业务定位。
二是在规范健全监管框架的情况下，《实施意见》要求突出其他各类机构的专业化、特色化服务功能。《实施意见》第二十五条指出：“完善小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、互联网保险业务监管规制。”未来，相关非银金融机构及各类具有金融业务功能机构的监管规则或将得到进一步修改。
同时，《实施意见》还在第十八条提出了“规范基础金融服务平台发展，加强反垄断和反不正当竞争，依法规范和引导资本健康发展”的要求，从而希望进一步健全数字普惠金融监管体系，从而在审慎监管前提下互联网平台发展相关数字化业务。这一要求或也意味着当前规模较大的互联网金融平台将更立足普惠金融的立场，其对接的机构或将进一步增多、提供的服务和收取的费用也将更加便民。
值得注意的是，以互联网平台为代表的基础金融服务平台对于开展普惠金融数字化业务有着扎实的渠道和数据基础，中小银行在相关业务竞争压力加大，这也可能将推动中小银行合理借助外部资源推进数字化体系建设。例如，《实施意见》中提出强化农村支付环境，要求“推动移动支付等新兴支付方式普及应用，引导移动支付便民工程向乡村下沉”。相较于各类地方性银行自建的平台或移动APP，各类互联网企业建立的互联网平台在移动支付领域有着显著优势。人民银行发布的《金融稳定报告（2022年）》中也提出[3]，中小银行在金融数字化转型上探索差异化发展道路，可考虑在坚持自主经营的基础上与外部资源合作，并且可以省联社为主导，促进农村中小金融机构数字化转型。
三、统筹发展与安全，防范化解重点领域金融风险
考虑到地方中小银行是服务普惠金融的主力军，《实施意见》还提出，要加快中小银行改革化险进程，从而夯实普惠金融服务的基础。目前，全国农村中小银行3862家，70%以上的法人机构在县域，营业网点近8万家，承担了绝大部分乡镇金融服务和机构网点布设覆盖的任务，已基本实现乡乡有机构，村村有服务[4]。为强化相关金融服务能力建设，统筹发展与安全，《实施意见》还着力防范化解城商行、农商行、农信社、村镇银行等金融风险。《实施意见》第十九条要求：“以转变省联社职责为重点，加快推进农信社改革。按照市场化、法治化原则，稳步推动村镇银行结构性重组。”
从央行金融机构评级结果来看，高风险金融机构主要集中在农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）和村镇银行，预计未来处置进程进一步加快推进。截至2022年末，全国高风险机构数量有346家，农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）和村镇银行高风险银行数量分别为202家和112家。
从改革化险的具体举措来看，将“以省为单位制定中小银行改革化险方案”。具体措施可能包括以下几类：
一是压实金融机构及其股东主体责任，压实地方政府等各方责任。《实施意见》第二十条提出：“压实村镇银行主发起行责任，提高持股比例，强化履职意愿，做好支持、服务和监督，建立主发起行主导的职责清晰的治理结构。完善涉及中小银行行政监管与刑事司法双向衔接工作机制。”第三十五条则提出了“健全地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制”的要求。
二是支持银行大力处置不良资产，并多渠道及时补充资本。《实施意见》第十九条指出：“加大力度处置不良资产，推动不良贷款处置支持政策尽快落地见效，多渠道补充中小银行资本。”
‍‍四、以数字化推动普惠金融高质量发展‍‍
数字经济时代下，数据要素与数字化正在掀起金融领域的变革，《实施意见》强调“有序推进数字普惠金融发展”，主要体现在以下五个方面：
一是金融机构应持续提升数字化经营水平。根据《实施意见》精神，金融机构应继续加强在大数据、人工智能、区块链等科技应用的探索，持续提升数字化经营水平。《实施意见》指出：“强化科技赋能普惠金融，支持金融机构深化运用互联网、大数据、人工智能、区块链等科技手段，优化普惠金融服务模式，改进授信审批和风险管理模型，提升小微企业、个体工商户、涉农主体等金融服务可得性和质量。”
应当指出的是，生成式人工智能或将成为未来银行数字化经营水平持续提高的重要技术领域。金融业拥有海量数据，是非常适合生成式大模型的应用领域。2023年以来，已有多家国内银行探索生成式大模型在银行中的应用，但仍处于雏形阶段。由于我国金融业特殊性，内部数据难以直接开放参与大模型的训练，且银行自主搭建大模型的成本极高，因此在落地中或仍将以“外部通用大模型”与“内部行业大模型”相结合的方式为主。
二是增加数据来源以便利供应链金融的发展。一方面，加强供应链企业仓储物流信息的收集与应用。《实施意见》要求：“在确保数据安全的前提下，鼓励金融机构探索与小微企业、核心企业、物流仓储等供应链各方规范开展信息协同，提高供应链金融服务普惠金融重点群体效率。”另一方面，加强政务数据在普惠金融中的应用。《实施意见》指出：“鼓励将数字政务、智慧政务与数字普惠金融有机结合，促进与日常生活密切相关的金融服务更加便利。”
但应当指出的是，在我国实践中，以电子债权凭证为代表的供应链金融模式已初具规模。我们此前在2023年7月5日发布的报告《电子债权凭证：模式与风险》[5]中指出，电子债权凭证指基于供应链及应收账款创设的一类电子化的确权凭证，通常在互联网供应链金融平台中应用，依托大型企业信用，为供应链中小企业提供融资渠道。然而，由于当前电子债权相关业务尚未受到明确监管，因此在当前的监管理念和规则下可能存在合规瑕疵，未来存在收紧监管的可能性。《实施意见》也指出：“规范发展小微企业供应链票据、应收账款、存货、仓单和订单融资等业务。”
三是在金融领域的数据要素市场建设中“发展与安全两手抓”。一方面，增加金融机构可用的数据类型。如前所述，《实施意见》要求扩展普惠金融领域的数据来源，包括供应链企业的仓储与物流数据、电子政务数据等，从而“依法依规拓宽金融信用信息基础数据库信息采集范围”。另一方面，在数据的应用过程中强调合规与安全。《实施意见》指出：“加强信用信息归集共享应用制度的顶层设计，依法依规健全信息归集、共享、查询、对接机制以及相关标准，确保数据安全。”而且，《实施意见》还明确将“严肃查处非法处理公民信息等违法犯罪活动”。
四是稳妥推进数字人民币研发试点。数字人民币的推广在数字普惠金融的重点在于支付、信贷等金融服务的可得性。未来，随着数字人民币的逐渐推广，其支付及结算带来的数据可追溯性将在数字普惠金融中体现更强大的生命力。值得注意的是，《实施意见》要求“保障人民群众日常现金使用”，因此，短期内数字人民币的推广仍要继续“稳妥推进数字人民币研发试点”，同时还要重视数字鸿沟的存在。
五是健全数字普惠金融监管体系，坚持审慎监管。《实施意见》指出：“将数字普惠金融全面纳入监管，坚持数字化业务发展在审慎监管前提下进行。” 应当指出的是，监管沙箱将在数字普惠金融监管中起到重要作用。《实施意见》指出要“积极发挥金融科技监管试点机制作用，提升智慧监管水平”。
‍五、促进居民资产管理产品和服务体系多元化‍
《实施意见》要求丰富财富管理金融产品类型，从而拓宽居民财产性收入渠道。《实施意见》第十五条提出：“丰富基金产品类型，满足居民日益增长的资产管理需求特别是权益投资需求。构建类别齐全、策略丰富、层次清晰的理财产品和服务体系。”此外，《实施意见》还重点提出要支持保险服务的多样化需求。除此之外，《实施意见》第十一条还要求“完善商业保险机构承办城乡居民大病保险运行机制，提升服务能力。积极发展商业医疗保险”；第十二条提出要鼓励保险公司“探索开发各类投保简单、交费灵活、收益稳健、收益形式多样的商业养老年金保险产品”。
提升财富管理业务过程中的客户服务管理、销售服务的监管要求，推动机构践行适当性原则。《实施意见》第二十三条提出：“探索金融产品销售适当性规制建设，研究制定金融机构销售行为可回溯监管制度。”
注：

[1]资料来源：《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（国发〔2023〕15号），中国政府网[EB/OL]，2023/10/11[2023/10/11]，https://www.gov.cn/zhengce/content/202310/content_6908495.htm
.

[2]资料来源：金融监管总局有关负责人就《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》答记者问，金融监管总局[EB/OL]，2023/10/11[2023/10/11]，http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1131227&itemId=915
.

[3]资料来源：建立“防未病”风险监测预警体系——评《中国金融稳定报告（2022）》，兴业研究[EB/OL]，2023/5/20[2023/10/11]，https://mp.weixin.qq.com/s/QXcZUApU679FCQTjGh1CgA
.

[4]资料来源：农村中小银行坚守支农支小助力乡村振兴，金融监管总局[EB/OL]，2023/10/09[2023/10/11]，http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1130769&itemId=915
.

[5]资料来源：任图南，陈昊和鲁政委，电子债权凭证：模式与风险，兴业研究APP, EB/OL，2023/7/5[2023/10/11]，https://open.weixin.qq.com/connect/oauth2/authorize?appid=wxf7eeddbe7ba26a5c&redirect_uri=https%3A%2F%2Fapp.cibresearch.com%2FshareUrl%3Fname%3D402388a088f2a1c5018925afab0c5d60&response_type=code&scope=snsapi_base&state=STATE#wechat_redirect。

继续阅读
阅读原文