张绘║公共预算管理衔接性不足与政策建议

原载《财会月刊》2023年第7期

【摘要】当前我国公共预算管理体系面临着在时间、空间、预算管理系统内部、预算与外部环节、预算信息标准五个维度的衔接性不足问题，这些问题为推动预算管理制度深化改革提供了空间。未来在推进预算管理一体化的过程中需注重以下六个方面：一是推动政策规划和实施项目全生命周期管理、中期财政规划与年度预算周期的有效衔接；二是强化预算管理体系不同层级政府、部门、单位以及预算管理流程各组成部分间的有效衔接；三是加强预算系统与资产、债务、税务、财政管理体制等财政工作环节的紧密联系；四是推动预算管理系统与外部管理环境的及时跟进和互联互通；五是构建预算管理全过程顺向有效控制与逆向反馈应用的管理系统闭环；六是预算管理的基础信息要构建统一标准、统一程序，通过统一各主体、各环节、各层级的管理流程和规则，推动信息系统的整合和信息的集中。

【关键词】预算管理衔接性；预算管理一体化；财政统筹；国家治理

一、引言

“政府过紧日子”被正式写入2017年《中央部门预算编制指南》和相关原则文件中，在之后的相关文件中，该政策在2019年变为“坚持过紧日子”，在2020年被强化为“不折不扣过紧日子”，在2021年则进一步被调整为“政府过紧日子是必须长期坚持的方针政策”。2022年政府工作报告强调，“一定要把宝贵资金用在发展紧要处、民生急需上”^①。近年来，我国公共财政收支差距加剧超预期，2022年一般公共预算赤字率为2.8%，全国调入及结转结余资金达23285亿元^②。这表明，未来财政紧平衡将成为一种常态，同时政府需要花钱的地方很多，需要保障的民生和紧要领域都不能放松。近三年来，我国面临的国际国内经济和社会环境都发生了剧烈变化，促进国内国际双循环、实现经济高质量发展离不开作为国家治理基础和重要支柱的财政对公共风险的防范化解和对重点支出领域的保障，如果财政资金碎片化、财政统筹能力弱，就很难有效实现宏观调控目标和应对公共风险。因此，必须加大资源统筹力度，真正实现集中力量办大事。

预算是财政收支管理的一种核心手段，一国的国家治理能力取决于该国现代预算制度的完善和成熟程度，即预算管理能力的高低，更体现出“如果你不能预算，你怎能治理？”的核心要义（阿伦·威尔达夫斯基和布莱登·斯瓦德洛，2010）。我国创新和探索现代预算制度始于2014年修订出台的《预算法》，该法作为“亚宪法”在法律层面对财政预算“由管向治”的转变提供了法律依据，并通过跨年度预算平衡机制改革、中期财政规划改革、政府综合财务报告改革、政府会计制度和准则改革、提升预算公开与财政透明度、全面实施预算绩效管理逐步得以完善（马蔡琛等，2019），2020年出台的《预算法实施条例》则为进一步推动国家治理现代化提供了行动指南。经过多年的改革，我国已经基本构建起现代预算制度的整体框架和结构体系，但与实现“标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”^③还有一定距离。财政资金的整合和统筹是有效发挥治理能力的前提，政府通过预算配置公共资源的流量，通过资产负债表体现公共资源的存量，然而当前我国政府预算管理衔接性不足，严重影响并削弱了政府在民生等重点支出领域有更大作为的能力，也使得预算在国家治理中的作用难以有效发挥（邓力平等，2021）。党的二十大报告从战略和全局高度，对推动财税体制深化改革指明了目标和方向、提供了遵循，并提出了以“健全现代预算制度”作为新时代新征程财政预算工作的重点举措。为了实现现代预算制度的改革目标，需要增强重大决策部署的财力保障。加强财政预算统筹机制建设，进一步推进并完善预算一体化建设，是完善现代预算制度、构建新发展格局、统筹发展与安全，提升国家治理体系和治理能力现代化的必然选择（高培勇，2021）。加强预算管理一体化的有效实施，则可以解决预算衔接性不足、财政统筹能力弱的问题。

二、公共预算管理衔接性分析框架

增强公共预算管理衔接性是加大公共财政统筹力度的重要手段，最终目的是能够更好地实现各单位、层级、部门预算的统筹管理。本文中公共预算管理的衔接性是指因各层级预算、各类型预算、预算内外链接的制度和关系具有一定的可交流性，增加其共通、共同的信息，可使之在链接性增强后具有更深刻的现实性、可操作性。如表1所示，可以从时间、空间、预算管理系统内部、预算与外部环节、预算信息标准五个维度来分析和判断预算管理的衔接情况，发现当前这五个方面还有哪些可以改善的空间。本文从这五个维度推进预算管理衔接，为进一步实现财政预算统筹提供了增强“五维一体”预算管理衔接力度的分析框架，提出了具体实现路径，构建了较为全面的分析工具和研究视角。

三、公共预算管理衔接性不足的主要表现

长期以来，公共预算管理在时间、空间、预算管理系统内部、预算与外部环节、预算信息标准五个维度的衔接性不足，为进一步深化预算管理制度改革、推动预算一体化扩大实施范围提供了空间。

（一）时间维度：年度预算、中期财政规划与政府宏观经济规划和中长期愿景目标衔接不畅

从时间上看，“十四五”时期我国政府的中长期愿景目标（2035年）为15年，宏观经济规划为5年，中期财政规划为3年，而正常的预算年度只有1年。一些生命周期较长的项目（比如PPP项目、政府承诺完成的中长期支出事项、专项债偿债等）并没有被全面纳入预算项目库管理，也没有按照项目全生命周期的要求明确分年度进行预算安排，并纳入中期财政规划。这就导致中期财政规划、项目全生命周期管理与年度预算衔接性不强，制度安排只是停留在一些概念和做法上，缺乏预算决策程序和决策方式的保障，也缺少约束机制和规则支撑，在部分省市县的试点和实施过程中流于形式，未实现改革目的。财政预算资金和经济社会发展规划没能有效衔接，财政形势研判和收支预测能力不足（闫坤和鲍曙光，2021）。最终导致国家中长期远景目标和五年宏观经济规划、三年滚动预算和年度预算之间脱节，规划碎片化，科学联动差，缺乏整体性，对年度预算的实施和跨年度预算平衡机制的构建难以形成约束和支撑（刘尚希等，2015）。

（二）空间维度：预算管理在不同环节、流程、主体、层级间衔接不畅

1. 在预算管理流程上的编制、审核、执行和最终决算等环节缺乏有效衔接。整个财政预算从编制形成、人大预算审批监督、预算执行到最终落实的各个环节没有形成一个整体，表现为预算编制不完整、预算编制与绩效“两张皮”、预算审批监督不足、预算执行约束力不强、不同层级政府之间预算管理脱节（王秀芝，2015）。我国虽然有全国统一的《预算法》和《预算法实施条例》，国务院和财政部也下发了很多指导地方的制度，但到了具体预算管理的各个环节，各个流程、要素、规则都是分别由各级财政部门颁布实施，虽然已经出台了全国统一的《预算管理一体化规范》，但在地方实施过程中，对财政预算支出的约束力仍然不足（邓力平，2020）。这就导致中央和地方以及省以下各个层级的预算管理在管理程序、时间规定、分类标准、数据口径上存在许多差异、无法有效衔接。这些问题容易导致上下级编制的政府预算脱节，在逐级上报、汇总的过程中难以形成真实准确的单位总预算、部门整体预算、地方政府预算和全国预算。

2. 对预算管理各个阶段的动态掌控不及时不充分。政府预算管理工作通常以年度为周期展开，年度预算周期是一个周而复始、环环相扣的循环过程。预算管理按照各个运行阶段的管理内容，主要可分为预算规划与准备、预算编制与审批、预算执行与控制、决算报告与评价等主要环节。预算编制、审批、执行和决算的紧密联系，以及动态掌控机制的建立，既需要信息技术手段的支撑，也需要提高会计、财政管理人员的技术业务能力。由于会计数据和大量基层信息数据质量不高，部分标准不统一，预算编制与执行环节还没有形成一个动态调整闭环机制。预算的编制与执行脱节，上下级政府预算管理衔接不畅，缺乏统一的预算数据标准，预算信息难以实现动态收集汇总各级预算编制和执行的情况（王小龙等，2020），导致各级财政部门对下级预算的编制和执行情况基本上还停留在汇总报备阶段，没有什么变化。笔者在对基层的调研中了解到，部分基层数据信息来源于上级下达的指标，这会影响数据的真实性和时效性，导致数据信息质量不高。总体来看，如果各级财政部门对辖区内各层级、各收支领域的预算情况缺乏宏观把握和全面了解，就很难顺利开展预算收支工作，也难以及时发现风险点，从而难以提出能够防范化解公共风险的决策、提高经费的执行效率，进而无法更好地发挥预算的功能和作用，不能为地方治理提供全面性、前瞻性的决策参考。

3. 国家预算、政府预算、部门预算、单位预算衔接不畅。单位预算与单位的会计信息质量、会计数据质量密切相关。直到2021年财政部颁布《会计改革与发展“十四五”规划纲要》，会计基础的标准信息还没有完全统一^④。正是由于会计标准体系建设还处于不断推进的过程中，单位预算依据的基础数据难以实现内外部共享，与部门预算、政府预算之间难以有效衔接。一方面，很多制度在实施过程中由中央与地方分头推进，没有统一改革实施标准。一些地方特别是基层政府没有形成严格的预算规范，在执行过程中发生追加预算时没有考虑预算规模的约束，就没能很好地控制预算支出规模。另一方面，从转移支付制度来看，上下级财政部门之间缺乏有效沟通，这就导致上级部门不清楚下级是如何将拨付的转移支付资金转换为具体部门和单位可执行项目的，缺少反馈信息，以至于不能准确把握转移支付资金执行情况（吕冰洋等，2018）。对于省以下转移支付，这类情况更为突出。

（三）四本预算衔接不畅，预算制度建设分头推进，没有形成合力

1. 四本预算之间衔接不畅。《预算法》第五条规定：“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应与一般公共预算相衔接。”《预算法》中没有明确提出其他三本预算与一般公共预算衔接的合理性，也没有构建如何衔接的法律规则并明确其可操作性。四本预算由于在收入来源和支出领域存在差异，难免会出现资金缺口和财力盈余，加大财政统筹力度需要对四本预算间的资金头寸进行恰当调剂，从而避免资金闲置和浪费。图1展示了四本预算间的资金往来关系，目前存在以下问题：政府性基金与除去一般公共预算的其他两本预算的衔接不明；国有资本经营收益存在多个“套账”；社会保险基金预算、一般公共预算与国有资本经营预算的资金往来联系不清晰；多本预算的支出存在交叉重叠，社会保险基金的公开不足（唐仲和张绘，2016）。因此，有必要加强四本预算之间的资金往来衔接关系，这不但有利于加大财政统筹力度，还能避免财政资金分散、资金使用效率低下。

2. 预算管理体系改革各方面分而治之，没有形成合力。我国预算管理制度改革按照时间顺序分头推进了部门预算、政府财政制度、国库集中收付制度、国债余额管理、预算支出标准化建设、预算绩效管理等方面的改革，这些改革之间没有特别明确的联动关系，也就没有形成相互配合并推动改革成效显著的合力。因此，财政系统内部各个部门之间、上下级政府之间没有形成全国统一的，能将预算管理各个环节、各个流程紧密衔接起来的预算管理制度。

（四）预算资金与财政部门管理之外的经费、项目库、资产管理、债务衔接不畅

财政部门之外的一些特许经营收入、会员制金融交易所收入等项目尚游离于预算管理以外；对于财政拨款之外的部门收支缺乏有效的监管和约束；地方政府专项债项目库与预算项目库衔接不畅；预算分配与资产管理间衔接性不足。

1. 财政对公共资源的统筹有效管理不足。利用国家公共资源获得的依托于国家信用、国有资产（资源）、国家行政权力的各项特许经营收入和费用，其实是政府收入的重要组成部分，《预算法》规定应当将这些全面纳入预算管理。但是，目前一些单位和部门还有一些特许经营收入、会员制金融交易所收入等游离于预算管理之外，不利于加强财政预算的统筹能力、提高公共资源的社会效益。

2. 财政预算拨款之外的部门收支管理不足。2011年以来，我国将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理，即将各部门的预算外资金全部纳入政府预算，实行“收支两条线管理”，各级财政部门对政府收入的统筹能力进一步增强（楼继伟，2019）。当前，部门收支预算形式上已经全面反映包括财政拨款收支、事业单位经营收支、事业性收支和其他类型的收支等在内的部门收支预算情况。在实际管理这些经费的过程中，财政部门仍主要关注财政拨款的预算管理，对财政拨款以外的单位其他来源自有资金收入的管理关注力度还不够，预算编制的准确性、完整性无从考量，行政事业单位多使用财政资金而少用自有账户资金。部门所属各单位取得的单位资金收入是部门和单位预算收入的重要组成部分，应当全面列入部门和单位预算，接受人大和社会监督，以提高资金使用的透明度和社会效益。但是，一些预算单位将单位资金视为自有资金，在编制预算时，尽可能多地申请财政拨款，少使用单位资金（王晓晨和奉公，2018）。在预算执行中，财政部门对单位资金预算收支执行情况的监督和约束手段不足，对单位资金的实际收支和结余情况掌握不充分，导致财政收支压力越来越大的同时行政事业单位沉淀的资金规模却不断膨胀，相当一部分单位资金没有发挥应有的作用。

3. 基建项目、专项债项目的立项和预算衔接不够。地方政府专项债项目库与预算项目库分离，项目范围、项目属性等差异较大，风险管控等内容也没有被纳入预算管理（周世愚，2021）。各个部门和行业发展主管部门在基建项目立项时主要是基于部门和领域思维，很少从项目全生命周期预算平衡的角度做好相应衔接。

4. 资产管理与预算管理的衔接不紧密。资产、国有收益与财政资本性支出之间没有很好地衔接和对应，管控不严，容易造成浪费和资产流失风险。甚至有些资本性支出被违规用于人员或日常公用经费，无法形成任何资产。首先，基建投资中不少资金直接投到企业，但形成的股权归谁所有、利润如何管理等不够明确。其次，各地资产配置标准不统一、不健全，与资产存量衔接不严密，造成各个地区和单位的资产状况差异较大。资产配置与预算管理的结合不够紧密，以存量制约增量，以增量调整存量的配置机制还需进一步深化。最后，转移支付没有和资产配置挂钩，也没有考虑资产状况。比如西部地区对转移支付测算的需求中没有考虑对基础设施的需求因素，导致在基础设施建设上的资金不足（严培胜等，2020）。

（五）预算相关标准的信息基础不统一，信息难以共享

通过应用现代化信息技术手段促进财政业务的开展、形成“技术+业务”的管理模式是推动现代化财政管理的基础和前提。预算管理要实现有效控制的目的，就需要在预算管理系统内部按照统一的原则建立起高效、高质量的信息记录、传递和处理机制。而在预算信息化管理过程中，各地各部门应用的预算管理一体化系统还存在一定差异，比如不少省份应用海南、河北的预算管理系统，但由于业务体量差异、开发代码不方便、运维和开发团队不统一等问题，特别是一些预算管理的信息基础还不统一，难以推动有效共享信息和实现资源整合。

1. 会计基础信息标准体系还有待完善。会计信息标准的建立是财政预算信息的基础，当前不同单位、不同行业领域和上下游企业之间会计基础信息标准体系建设还有待加强，难以实现跨部门、跨领域的信息共享，从而形成“信息孤岛”。《会计改革与发展“十四五”规划纲要》中也明确提出，要加快会计基础信息标准体系建设，因此目前的会计基础信息还难以满足相关要求^④。

2. 基本支出标准核定机制尚未统一。预算支出标准体系还处在搭建和完善的过程中，项目经费、公用经费标准不够细化，与单位资产状况、当地物价水平、单位履职需要的结合不够紧密，各地的公用经费标准核定机制尚未统一，对事业单位的补助标准、人员经费标准有待结合相关改革进展进一步完善。

3. 项目多、标准少的矛盾依然突出。由于财政项目种类繁多，还未建立起分类型、分行业、分领域的完善的标准体系，如果分项目单独设计标准，不但工作量大而且难度也较大，比较可行的办法是以项目类型或领域为基础，对同类型同领域的项目支出按照决算取平均数。但这对项目以往支出的会计基础信息要求较高，并且需要基于大量更详细的数据进行动态分析，这些基础数据的收集对预算管理程度和信息化水平提出了较高的要求，以目前的条件还无法实现。当前的支出标准体系也尚未达到科学编制预算的要求，预算制度要实现标准科学化还需长期努力。

4. 项目支出标准与预算评审、绩效评价衔接不足。项目支出比较粗放，汇总的决算数据无法全面反映支出经济分类指标，也不能满足预算评审、绩效评价等工作的需要，难以通过实现预算评审、绩效评价和决算反馈情况来动态调整、完善项目支出标准的机制。

四、政策建议

财政预算统筹制度的根本目的是在强化统筹的基础之上，更加科学合理地分配财政资金，提高资金使用效率，并且通过优化财政支出结构打破支出结构固化的格局，高质量地保障“国之大者”的有效实现。这就要针对当前在教育、科技、就业和社保、卫生健康、农业农村、生态环保等关键领域的短板，增加保障举措和力度，确保一些重大战略决策目标的有效落地并见效。在此过程中需要从以下五个方面来推动和实现：

（一）推动政策规划和实施项目全生命周期管理、中期财政规划与年度预算周期有效衔接

1. 实现年度预算管理主要流程的环环相扣。预算规划、编制、审核、执行、决算各环节彼此交叉关联、相互影响、相互约束又相互支撑，在预算各环节的衔接上应从整体上进行规范和设计，这样才能全面提升预算编制的科学性、预算执行的规范性以及预算执行结果的有效性。

2. 加强年度预算周期与中期财政规划、项目周期的衔接。由于政策规划和实施往往跨越多个年度，相应预算项目的前期谋划、项目储备、项目实施、项目结束和终止也会经历多个年度预算周期，项目整体的支出预算需要分解到各年度编制和执行中。为此，需要将预算项目的全生命周期与年度预算周期有效衔接起来，增强中期财政规划、约束年度预算资金分配^⑤。预算项目的前期谋划与储备应更加强调与政策规划过程相结合，不受预算年度的限制。项目库滚动管理应满足跨年度项目预算安排需要，并且可以全流程记录项目实施信息，为后续加强项目实施结果的跟踪问效打下基础。

（二）强化预算管理体系不同层级政府、部门、单位以及预算管理流程各组成部分间的有效衔接

1. 加强不同层级政府间预算的衔接。我国有五级政府，实行多级预算，全国预算和地方汇总预算是全国各地可用预算资源和政府施政方向的集中体现。上级政府对下级政府的转移支付，既是上级政府预算的重要组成部分，也是下级政府预算的重要来源。为了及时、准确地汇总形成各级总预算，应实现上下级转移支付收支预算的衔接，保证下级的转移支付收入预算与上级下达的转移支付支出预算一致。同时，为了保证上级转移支付预算项目的有效落实，应建立上级转移支付预算项目与下级具体预算项目的衔接关系，并能通过具体项目执行数据及时反馈上级转移支付预算项目执行情况。

2. 加强单位、部门、政府预算的衔接。过去过多的财政代编预算削弱了部门和单位的预算编制和执行主体责任，也不利于项目的实施和预算的执行，因此必须加强单位、部门、政府预算的衔接。首先，打破部门代表下属单位编制预算和安排项目资金的障碍，将预算资金分配和执行细化落实到具体项目。其次，通过保障单位自下而上遵循预算程序，按照“两上两下”的预算原则，由单位申报具体的项目和支出需求，将政府预算安排给本级各部门的资金落实到具体单位和项目上，实现政府预算项目、部门预算项目和单位预算项目的衔接一致。最后，依据地方政府财力确定政府本级预算支出和转移支付规模，再层层分解安排部门和单位的预算支出规模。采取自上而下的预算支出控制举措，实现单位和部门预算汇总的财政支出不突破政府预算控制的总额目标，切实提高财政资金使用效率，盘活用好存量资金。

3. 加强预算管理流程各组成部分间的有效衔接。进一步加强预算管理各流程的有效衔接，通过总结当前财政部门在全国财政系统推进预算管理一体化建设的经验，完善预算管理各个流程统一的指标标准体系，实现各流程环节各组成部分的信息共享。在将早期预算管理一体化建设较好的海南、河北等地的系统开发经验推广至全国其他省市时，对出现的问题进行梳理总结，以便有针对性地提出进一步完善预算管理一体化建设的有效举措。对于没有采用海南、河北预算管理信息系统而是自行开发系统的省份，也要密切关注其进展，总结各流程环节在预算管理一体化建设中的经验，吸取教训，构建更加完善并可大力推广的预算管理一体化系统和管理模式。

4. 加强绩效管理与预算资金调整间的有效衔接。实施全面绩效管理，探索建立以绩效预算为核心的拨款制度建设，做到绩效预算和拨款有效衔接，不仅是对我国公共部门绩效预算的重要补充，也是提高资金使用效率的根本措施^⑤。预算绩效评价工作完成后，审计委员会应对预算单位确认最终排名，综合考虑该排名以及各预算单位下年度已经确立的绩效预算安排、绩效目标等因素，确定各单位下年度的资金拨款水平。在实际操作中，为保障发展的可持续性，在激励各预算单位完成当前绩效产出的情况下，不能牺牲预算单位的后续基本发展要求，即后续年度的资金拨款水平不可与综合排名完全一一对应。

5. 单位和部门内部要将财政拨款收入和非财政拨款收入统筹使用。各单位和部门依法依规取得的事业收入、经营收入等非财政收入需要统一纳入预算管理流程，在非财政拨款收入能够满足实际单位和部门运转和支出需求的情况下，不得以各种理由申请财政拨款，防范财政资金不必要的支出。

（三）打造四本预算之间的统筹和管理环节的深度融合

四本预算的深度统筹要全面落实审计署《取消一般公共预算以收定支规定》，考虑通过将政府统筹使用的政府性基金项目转列为一般公共预算，推动政府性基金预算与一般公共预算的衔接。合理计算和确定国有资本收益上交的比例与范畴，推动国有资本经营预算与一般公共预算的衔接。逐步并平稳地提高社会保险基金的统筹级次，最终实现全国统筹的目标，以便于更好地实现社会保险基金的合理分配。

1. 在《预算法》的框架下实现对政府性基金预算的合法统筹。政府性基金预算在统筹的过程中需要遵循以下原则：一是基金预算的存续要防止出现部门化，导致预算统筹性减弱。二是防止为了规避《预算法》第九条对政府性基金预算的征收对象、筹集方式、特定用途、以收定支的法律限制，刻意将本应归为政府性基金预算的纳入一般公共预算。三是盘活存量资金，将政府性基金项目中结转较多、较稳定且不符合专款专用规定的资金统筹纳入一般公共预算（于长革，2022），并严格遵循政府性基金的“落日条款”，按照征收期限逐步退出（岳红举和单飞跃，2018）。四是统筹安排政府性基金预算支出与一般公共预算支出。政府性基金预算支出和一般公共预算支出项目尽量不重复交叉，并对两者都有的一些支出项目统一资金管理办法和资金分配方式。五是考虑将政府性基金预算中支出功能分类科目中的“彩票公益金安排的支出”用于补充“全国社会保障基金的彩票公益金支出”（唐仲和张绘，2016）。

2. 加大国有资本经营预算调入一般公共预算并通过一般公共预算划转社会保险基金预算的力度。通过“完善国有资产管理情况报告制度，做好与政府综合财务报告的衔接”^⑤。在准确掌握国有资本经营预算增量和存量规模的情况下，为实现国有资本经营预算与其他三本预算的衔接提供信息基础。当其他三本预算资金不足时发挥国有资本经营预算的调入补充作用，必要时也能推动其他三本预算对国有资本运营的支持，在资金流动上体现预算统筹性（杨超和谢志华，2020）。在资金统筹上避免重复支出，其中国有资本经营预算已经安排的支出将不在一般公共预算中安排。伴随着人口老龄化，我国社会保险基金预算未来将面对较大资金缺口，在将国有资本经营预算资金划转入社会保险基金的过程中，国有资本经营预算对社会保险基金预算的补充需要统一通过一般公共预算来实现（于长革，2021），这也符合《预算法》对社会保险基金预算资金筹集方式的要求。

3. 将一般公共预算与社会保险基金预算有效衔接。加大社会保险基金预算与一般公共预算的衔接是弥补社会保险基金缺口的重要方式。和其他三本预算相比，社会保险基金预算具有很大的异质性（张荣芳和熊伟，2015）。社会保险作为一种风险分散机制，其收入来源不是财政资金而是社会保险缴费，其所有权是采用政府和公民共有或个人所有的方式，最终归属于全体参保人。全国社会保障基金^⑥是国家社会保障储备基金中的一个重要组成部分，根据财政部、人社部共同下达的指令和确定的方式，基金理事会可以拨出资金补充社会保险基金预算，但在目前国家社会保障储备基金制度并不完善的情况下，还难以在预算管理体系中发展出完备的储备金政策（张岌，2017），只能将这部分资金构成一般公共预算与社会保险基金预算的间接衔接关系。

（四）加强项目与预算、预算拨款与部门收支、年度预算流量管理与资产、债务存量管理之间的衔接

从财政管理的整体来看，预算管理是财政管理的核心基础工作，与资产管理、债务管理、税收管理、财政体制管理等财政工作紧密联系，应加强相互之间的衔接，围绕财政政策实施更好地发挥预算管理功能，并推动财政整体统筹管理水平的提升。

1. 以项目库管理为抓手，构建完善的预算管理机制。预算项目是所有预算支出的依据，只有对项目库中的项目才可以安排预算资金。将项目库中的项目按不同性质和用途进行分类，比如分为人员、运转（含公用）和特定目标类项目支出，并将人员类和运转（含公用）类项目支出中的公用经费划分为基本支出。将预算支出以项目形式纳入项目库，规范项目测算和申报管理功能。预算资金随项目走，并且依据项目库的调整实时跟进。

2. 完善项目预算分年度安排机制。各部门和单位要按照中期财政规划管理要求组织项目的申报、细化每年预算资金安排的需求、测算项目支出总额和项目实施周期，并将项目和支出分解到相应的预算年度。财政部门需要根据编制、审核后的跨周期的项目预算分年度安排预算，科学合理并精准地安排每年的实际预算支出，通过动态调整和记录将项目全生命周期的预算资金安排信息有机结合形成一个整体。

3. 构建全国统一的财政预算管理要素。预算管理要素能够清晰地揭示出预算管理中各个业务主体、对象和活动的特征、行为、状态等，是各级财政预算管理业务协同和数据共享的基础。通过统一预算管理要素，精准设置预算管理要素，来加强预算管理要素的规范统一应用。各地预算管理一体化系统建设和业务运行必须依据财政部《预算管理一体化要素目录》中确定的管理要素，遵循统一规定的管理要素名称、明细选项及其代码的设置规则^⑦。

4. 有效实现增量和存量资金与资源的科学统筹。通过对结余资金数量规模的科学管控，逐步推进结余资金的收回使用机制，实现结余资金与下一年度预算资金安排的紧密挂钩。国有资源资产在行政权力的驱使下会产生一定收入，需要将其纳入全面预算管理的统筹维度，将一些长期闲置、低效运行、经济效益不佳的国有资产和资源调剂使用。

（五）构建预算管理系统基础信息标准体系

通过统一各主体、各环节、各层级的管理流程和规则，推动预算管理信息系统的整合和信息的集中。

1. 保障预算信息基础和标准的一致性。在数字经济时代，信息技术的大量应用为推动预算管理制度改革提供了大量的技术方法和手段。然而要发挥信息技术的作用，就需要夯实会计基础信息标准、预算信息标准等控制要素基础，保障预算管理系统内控制要素的内在一致性。这些标准包括预算管理系统内控制要素的含义、适用范围、分类标准、控制口径等要保持一致，也就是要用同样的语言、在同样的语境下说话，否则就可能出现信息传递或理解上的偏差，不利于信息的共享和整合。为此，在统一规范预算管理流程和规则的同时，还应设置统一的预算管理要素，相当于预算管理的“车同轨、书同文”，有效保障预算管理各环节、各主体、各层级的业务协同，实现信息系统技术标准的统一。

2. 保障预算管理系统内部信息产生和反馈的同步性。系统科学的反馈原理表明，系统中的信息反馈与控制本身是一个整体，控制的过程实为流程传递控制要素信息的过程，同时也是不断收集和处理控制结果信息的过程，通过信息反馈来揭示系统状态和目标之间的偏差，并采取调整措施，使系统稳定趋向预定的目标。预算管理各环节、各主体和各层级都依据各自的管理需求和规则产生大量信息，这些信息既是预算管理实现有效监督控制的基础，也是政府决策的基础。预算管理要实现有效控制的目标，就必须在预算管理系统内部建立起高标准、高质量的统一信息记录、处理和传递机制。

3. 保证信息反馈要求和控制规则明确高效。实现准确和高效的控制，要求信息需求和控制规则必须明确并尽可能精准。过多的无效信息会造成信息冗余，增加信息处理和分析的难度。模糊的控制规则会增加人为干预的机会，削弱信息反馈效率和控制效果。为此，应实现明确控制规则以及各种情形下控制所需要的信息内容、细化程度等，提高信息处理和控制的自动化水平，从而提高管理效率和规范性。

4. 将现代信息技术应用与预算制度改革紧密结合。为适应现代信息技术发展趋势，应将区块链、大数据、人工智能等多种信息技术与预算管理系统有效衔接，对预算管理一体化系统进行升级和改造，提高预算管理系统的标准性、科学性和规范性，并将信息技术与预算管理业务有机融合，加快推进预算管理现代化建设。

5. 实现预算管理一体化系统与外部的税务、银行、人事管理、经济统计等系统的信息联通和共享。除了系统内部产生的预算信息，预算管理还需要宏观经济分析预测、税收征缴、单位银行账户资金情况、单位人员编制等大量外部系统提供的信息。加强对这些信息的收集和分析，对于准确编制预算、提高预算执行分析效率、加强单位资金管理等具有重要作用。为此，在统一预算管理规范和信息系统技术标准的基础上，应实现与外部信息系统的联通和信息共享，结合预算管理明细数据开展大数据应用，提升预算管理的现代化水平（王小龙等，2020）。

6. 回应公众对政府财政信息公开的要求。在实现各级预算管理统一规范和细化预算信息的基础上，应不断丰富预算公开内容和提高预算公开及时性，满足人民群众对财政透明度和政府履职尽责情况日益增长的需要，更好地接受外部监督。同时，将外部监督的压力转化为内在改进管理的动力，促进各级政府、部门和单位不断改进预算管理。

注释

①参见2022年3月5日《政府工作报告》（http：//www.gov.cn/premier/2022-03/12/content_5678750.htm）。

②参见《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》（http：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/13/content_5678838.htm）。

③刘昆.建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度［EB/OL］.https：//www.sohu.com/a/226335103_ 561670，2018-03-25.

④参见财政部会计司《会计改革与发展“十四五”规划纲要》（http：//kjs.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202111/t20211126_3769461.htm）。

⑤参见《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）。

⑥社会保障基金是社会保险基金、社会统筹基金、个人账户基金（基本养老保险体系中个人账户上的基金）、企业年金（企业补充保障基金）和全国社会保障基金的统称，它是全国社会保障基金理事会管理的，由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。

⑦参见《预算管理一体化要素目录》（http：//jx.mof.gov.cn/xxgk/zhengcefagui/202106/t20210603_3714155.htm）。

主要参考文献

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