2022年4月，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》），决定推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金。建立和发展第三支柱个人养老金制度，填补了长期以来我国税收政策支持的、直接面向个人的养老金制度空白，有利于健全多层次、多支柱养老保险体系，是我国养老金制度改革和发展过程中具有里程碑意义的事件。未来，需要持续完善制度设计，参与各方共同努力，助推个人养老金制度行稳致远。
第三支柱个人养老金的
制度体系
《意见》标志着酝酿多年的个人养老金制度正式起航，真正迎来个人养老金业务战略发展机遇期。随后，相关部门建章立制，陆续出台相关政策，积极推动个人养老金制度落地实施。2022年11月，人力资源社会保障部、财政部、税务总局、银保监会、证监会联合印发《个人养老金实施办法》，全面阐述个人养老金制度的具体执行政策，对于加强个人养老金业务管理、规范个人养老金运作流程、推动个人养老金落地实施具有重要意义。2022年11月，财政部、税务总局印发《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》，明确对个人养老金实施递延纳税优惠政策。
《意见》指出，个人养老金账户资金用于购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的满足不同投资者偏好的金融产品，充分体现了个人养老金制度的包容性原则，有利于满足群众多元化和个性化养老需求。
银行业方面，第一，提供养老储蓄和养老理财等个人养老金产品。2021年9月，银保监会发布《关于开展养老理财产品试点的通知》，选择“四地四家机构”开展养老理财产品试点。2022年2月，银保监会发布《关于扩大养老理财产品试点范围的通知》，将养老理财产品试点范围由“四地四家机构”扩展为“十地十家机构”。2022年7月，银保监会和人民银行发布《关于开展特定养老储蓄试点工作的通知》，由四家银行在五个城市开展特定养老储蓄试点。2022年11月，银保监会印发《商业银行和理财公司个人养老金业务管理暂行办法的通知》，规范商业银行和理财公司个人养老金业务。第二，独具个人养老金资金账户业务。根据政策规定，商业银行除提供个人养老金产品外，还独具个人养老金资金账户业务。资金账户具有唯一性且封闭运行，这使其居于个人养老金制度运行的中枢地位。
保险业方面，商业养老保险是第三支柱建设的先行者。2018年4月，财政部、税务总局、人力资源社会保障部、银保监会、证监会印发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》。此后，银保监会印发《个人税收递延型商业养老保险业务管理暂行办法》《个人税收递延型商业养老保险资金运用管理暂行办法》等文件，积极开展个人税收递延型商业养老保险试点，对养老保险第三支柱进行前期有益探索。2021年5月，银保监会办公厅发布《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，由六家保险公司在两地开展专属商业养老保险试点。2022年2月，银保监会办公厅发布《关于扩大专属商业养老保险试点范围的通知》，专属商业养老保险试点区域扩大到全国范围，在原有六家试点保险公司基础上，允许养老保险公司参加试点。2022年11月，银保监会发布《关于保险公司开展个人养老金业务有关事项的通知》，通过支持保险公司立足自身特色实现丰富产品供给、持续完善监管规则等措施，加强个人养老金业务监管，规范保险公司经营行为，推动个人养老金制度健康发展。
基金业方面，2018年2月，证监会公布《养老目标证券投资基金指引（试行）》，明确养老目标基金是指以追求养老资产的长期稳健增值为目的，鼓励投资人长期持有，采用成熟的资产配置策略，合理控制投资组合波动风险的公开募集证券投资基金，积极规范养老目标基金运作。2022年11月，证监会公布《个人养老金投资公开募集证券投资基金业务管理暂行规定》，规范个人养老金投资公开募集证券投资基金业务的相关活动，保护投资人合法权益。
此外，我国第三支柱由个人养老金制度和其他个人商业养老金融业务组成。2022年4月，银保监会发布《关于规范和促进商业养老金融业务发展的通知》，支持和鼓励银行与保险机构依法合规发展商业养老储蓄、商业养老理财、商业养老保险、商业养老金等养老金融业务。2022年11月，银保监会发布《关于开展养老保险公司商业养老金业务试点的通知》，启动养老保险公司商业养老金业务试点，积极推进第三支柱中的其他个人商业养老金融业务发展。
整体来看，我国已经构建起个人养老金制度顶层设计，并且成功搭建了包含实施办法、税收优惠、业务运行和产品规范等配套政策在内的个人养老金制度框架。在一系列政策指引下，多元化的个人养老金产品陆续推出。2022年11月25日，人力资源社会保障部、财政部、税务总局公布个人养老金先行城市（地区）。公布当日，个人养老金在36个先行城市（地区）正式上线运行。
个人养老金制度发展
态势与展望
2022年是中国个人养老金“元年”，酝酿多年的个人养老金制度正式起航。2022年11月25日制度启动实施当天，个人养老金账户开户人数110万；12月6日开户人数突破1000万；12月25日制度实施满月之日，开户人数已超过1700万，汇集资金超过70亿元。截至2022年末，个人养老金参加人数共计1954万人，缴费人数613万人，总缴费金额142亿元。2023年5月25日制度落地，全国参加人数已达3743.51万人。整体来看，制度运行较为稳定、业务办理较为顺畅，群众参与的积极性较高，个人养老金制度实施实现良好开局。但同时也要看到，当前我国个人养老金制度处于发展初期阶段，参加人数和资金规模较为有限，部分群众仍持观望态度。未来，需要持续完善个人养老金制度，更好地满足群众的多元化和个性化需求。
第一，扩大制度覆盖范围。根据政策规定，参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，可以参加个人养老金制度。换言之，参加第三支柱个人养老金需要以参加第一支柱基本养老保险为前提。2022年末全国参加基本养老保险人数为10.53亿人，其中参保缴费人数为7.52亿人，领取待遇人数为3.01亿人。也就是说，理论上个人养老金的潜在缴费人数达7亿多人，由此可见，个人养老金制度理论上是一项“面向多数人”的制度，尤其是为没有参加雇主发起的第二支柱职业养老金的群体提供了一条增量改革的途径。但是也要看到，由于个人养老金采取自愿参加的原则，受居民收入水平情况和税收优惠范围有限等各种因素制约，客观来看，个人养老金在短期内难以达到这一规模，还会面临由名义上“面向多数人”的制度演变成为实际上“面向少数人”的制度的可能。因此，未来需要做好制度宣传工作，通过优化财税支持政策等措施鼓励更多群众参与其中，让更多群众享受到个人养老金的制度红利。也可在适当时机考虑将退休人员纳入个人养老金缴费范围之中，提升制度的包容性。
第二，优化财税支持政策。财税支持政策是吸引群众参与和推动制度发展的重要因素。根据政策规定，个人养老金采取EET税收优惠模式，该模式是在补充养老保险业务购买阶段、资金运用阶段免税，在养老金领取阶段征税的一种企业年金税收模式。对参加人按照每年12000元的限额标准予以税前扣除，投资收益暂不征税，领取环节实际税负由7.5%降为3%。目前，3%的税率已是工资、薪金所得个人所得税适用的最低税率。大幅降低领取阶段实际税率有助于调动参加积极性，扩大制度覆盖面。未来，一是可以考虑探索多种税收优惠模式的组合使用。由于EET模式对低收入者的激励作用有限，且个人所得税免征额提高会导致纳税人规模减小，因此探索TEE模式（在缴费阶段征税，投资阶段、领取阶段免税）和EET模式相结合的模式能起到更好的税收优惠效果。二是可在适当时机采取财政补贴政策鼓励低收入群体参加个人养老金制度，实现扩大制度覆盖面和提升制度公平性的效果。三是在制度设计上可以考虑统筹第二支柱、第三支柱养老金制度体系的税收优惠政策，例如确定第二支柱、第三支柱共用的税前扣除上限，借此规避部分人群同时参加第二支柱、第三支柱叠加享受税收优惠政策而带来的公平损失问题。
第三，优化养老金融生态。个人养老金服务民生、惠及长远，完善的养老金融生态是个人养老金健康有序发展的必备条件，而金融机构则是助推个人养老金发展的重要力量。对于金融机构而言，需要强化战略意识和主动意识，积极布局和开拓个人养老金市场，平衡好短期和长期、风险和收益的关系，重视产品、服务、渠道三个关键要素，积极践行社会责任，助力国家养老金融事业发展。一是开发多元的个人养老金产品，重视安全性、长期性和收益性，满足群众多样化的养老保障需求；二是提供安全、优质、高效、便捷的个人养老金相关金融服务，提升参加人的参与体验和获得感；三是开拓个人养老金产品销售和服务提供等渠道，全方位布局个人养老金业务。
第四，加强养老金融教育。个人养老金制度坚持个人主导原则，在规定的缴费额度上限、金融机构和产品目录、领取年龄和税收政策等基础上，参加人可以自主决定是否参加、何处开户、是否缴费、缴费多少、如何投资、如何领取等具体细节。整体来看，参加人拥有较为充分的自主权，自主决定购买养老金融产品并承担相应投资风险，因此，养老金融教育在很大程度上影响个人参加的积极性，也关系到个人养老金能否实现长远健康发展。需要看到，老百姓养老金融知识素养普遍不高，养老金融教育工作仍然处于探索阶段，制约了群众参加个人养老金的积极性和有效性。未来，需要大力开展养老金融教育，提升民众养老规划能力和金融知识素养，引导由单一储蓄向多元资产配置转变，提高群众对个人养老金制度的理解和自我保障意识，为未来的老年生活做好谋划和准备。
第五，密切关注制度运行。个人养老金制度起步不久，仍是一个新鲜事物。制度发展初期的首要任务是确保制度安全稳定运行，为此，相关政府部门需要密切关注制度运行情况，及时发现并妥善解决运行风险和业务堵点。个人养老金信息管理服务平台对个人养老金账户及业务数据实施统一集中管理，需要确保与金融行业平台、商业银行等之间开展有效的信息管理与业务对接工作，积极推进与相关部门共享信息，为规范制度实施、实施业务监管、优化服务体验提供支持。同时，个人养老金对安全性的要求比较高，这就要求相关政府部门和金融机构共同努力，及时化解制度运行风险，切实加强金融风险管理，保障参加人的利益。长期来看，相关部门需要根据制度运行情况，结合宏观经济发展、收入分配格局、税收制度改革和资本市场发展等因素，持续完善和不断优化个人养老金制度设计。
（作者为中国财政科学研究院助理研究员，本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“促进我国多层次养老保险体系发展研究”（项目批准号：21JZD035）阶段性成果）
本文刊载于《金融博览》2023年第8期
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