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作者|毛克疾

编辑|江文轩穆祎璠

印度总理纳伦德拉·莫迪，图源网络

印度自独立以来对大国地位的勃勃雄心与其现实中不尽人意的政经情势之间形成强烈反差，这驱使历代印度政治精英不断求索通往强国的路径。提升一个国家的综合国力需要动员全社会的思想资源、人力资源和物力资源，而在这个过程中“国家能力”，即一国中央政府将自身的意志和目标转化为现实的能力，则是其中最关键的变量之一。纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）自2014年上台以来，带领具有浓厚印度教民族主义色彩的印度人民党(Bharatiya Janata Party，BJP)，以前所未有的力量推进印度国家能力建设，主要从社会整合能力、政治治理能力、经济调控能力三方面发力，以从根本上打破长期制约印度现代化发展的桎梏为目标，彻底释放印度十亿级别人口蕴含的天量潜力，使之真正立于世界强国之林。

从某种角度来说，国家能力赤字是阻碍印度实现大国抱负的障碍。印度政府在推动治理过程中长期受到社会、政治、经济等多种因素的重重掣肘。在社会领域，印度陷入尖锐对立的社群矛盾中，以种姓、民族、宗教、阶层划分的群体各为其政、各某其利，这使印度凝聚力孱弱，难以围绕国家前进方向达成广泛共识。在政治领域，印度建国后很长一段时间都陷于机能失灵的治理困境中，这体现为政治理想缺失，各级政府依赖集团投票（block voting）割据地方，导致机制性腐败丛生，难以形成足以支持国家前进的政策执行力。在经济领域，印度“上层建筑”和“经济基础”错位锁死发展潜力，各类经济主体残抱既得利益，难以发挥比较优势，造成经济运行效率低下，未能培育足以推动国家前进的经济动力。因此，推动以社会整合、政治改型、经济转型为目标的改革，进而提高印度国家能力，可以说是建国后历届印度政府一直渴望，但却难以完成的任务。

2014年，莫迪领衔印度人民党以横扫之势获得大选胜利，是印度政坛30多年来得票比例最高的政党，也是自1989年后第一个不依赖联盟政的执政党，此后他在2019年又刷新了自己5年前创下的得票纪录。在此背景下，莫迪凭借在地方主政时就享有的极高改革民望，自然成为印度建国以来被寄予最高厚望的改革者。然而，当前大部分针对莫迪改革的分析往往聚焦包括“印度制造”倡议、商品与服务税改革、废钞令在内的具体政策，而忽略将这些政策贯穿在一起，即更为关键且更为抽象的国家能力改革。

相比印度历任领导人，莫迪及其领衔的印度人民党在目前推动国家能力改革时，的确显出前所未有的改革勇气和决心。莫迪改革，在社会政策方面，鼓动印度教民族主义力量进行跨社群整合的“国族认同”整合；在政治政策方面，深入践行“列宁党式”的高效组织机制，巩固加强印人党的全国性政党地位；在经济政策方面，则顺应印度参与全球产业分工的需要，并提出以发展为导向的产业政策和贸易政策。以上方面的国家能力变化将很大程度上决定印度能否实现国族再造、治理革新以及十亿人口级别工业化三个彼此区分又互相关联的目标，这将是印度走向世界强国的关键。

印度既是世界上除中国外唯一一个十亿人口级别的超大规模国家，同时又与中国接壤相邻，印度进入全球经济分工将不可避免进入同中国相似的生态位。从这个角度说，印度的发展走向看似是经济产业问题，但实质上是地缘政治问题，势必对中国产生极其深远的影响。本文旨在分析印度国家能力这一关键变量，试图厘清莫迪及其代表的政治力量在社会、政治、经济三个领域推出的以建设现代化强国为目标的政策，并在更长的历史图景里评估和辨析其成效。

一、印度语境下的国家能力

王绍光、胡鞍钢1993年发表的《中国国家能力报告》指出，国家能力是中国迈向现代化强国的最关键因素，而提升中国国家能力的核心任务是增强国家财政汲取能力，即提高全国财政收入和中央财政收入占国民收入的比重，以更加有效的动员、运用、分配全社会的资源。[1]在中国分税制改革尚未启动、自由市场原教旨主义仍大行其道的1993年，这份报告着重强调的国家能力概念，不仅在理念上为中国此后20多年“强势有为政府”路线埋下伏笔，而且在实践上也引导了一批影响深远的改革实践。回望中国当前建设成就，这份近30年前的报告为回答“如何将一个人口众多、幅员辽阔、聚焦发展极不平衡的大国建设成为现代化强国”提供了良好切入口，这也为理解其他发展中大国的崛起路径提供可资借鉴的分析框架。

和中国相似，印度也面临实现经济跨越式发展，实现民族复兴的历史任务。因此，国家能力作为涵盖中央政府宏观调控能力、深化改革能力、工业化现代化实践能力的统合性指标，也成为观察印度改革发展历程的绝佳标尺。然而，需要重点指出的是，虽然中印同为发展中大国，在宏观上有诸多相似之处，使国家能力分析框架大致适用于两国国情，但两国大相径庭的社会、政治、经济情况，也使“国家能力”在两国产生了截然不同的内涵。因此，在印度语境中使用“国家能力”需要因地制宜。

中国作为拥有大一统历史、高度均质化社会以及由中国共产党统一集中领导的社会主义国家，其中央政府在社会和政治领域已经积累形成了强大的存量国家能力，这集中体现在中国极强的社会整合能力和政治权威上。从某种程度上说，中国在其千年传承的官僚帝国传统、近代的革命战争、现代国家构建和文化革命中，已累进推动社会整合与政治统合的宏大历史任务。正如王绍光和胡鞍钢认为1949年新中国建政标志着中国社会进一步走向整合，国家能力也因此相应上升。

正是因为中国已站在“巨人的肩膀”上，《中国国家能力报告》才对社会和政治领域国家能力着墨不多，而更加聚焦中国中央政府的经济动员能力，并把国家能力限定为“中央政府财政收入的国民收入占比”。可以说，王绍光和胡鞍钢之所以提出“国家能力”问题，是因为当时主要还是着眼于市场经济条件下中国“弱中央、强地方”导致的国家经济调控能力衰弱，值得注意的是，这一问题是在他们确定中国政治和社会领域的国家能力无需过于担忧之后才产生的“进阶问题”。

然而，在印度现实情况面前，《中国国家能力报告》聚焦经济领域国家能力的范式并不适用。毕竟，和中国相比，印度面对的不仅仅是强化财政汲取能力的技术问题，更要面对社会群体撕裂、政治机能失灵等更基础性的问题。因此，印度语境下的国家能力，需要回溯、还原这一概念更本质的属性。换言之，若用国家能力的分析框架审视印度的问题，就需要跳出《中国国家能力》中“财政汲取能力既为国家能力”的狭义定义，而取用涵盖社会整合能力、政治治理能力、经济调控能力的广义国家能力。可以说，这也是在更长时间维度内审视莫迪政府改革成败得失的关键。

总体看，社会整合为政治统合提升提供了党政重构的社会原料和资本，而政治统合则为社会整合提供了社会动员所需的政治载体和平台；政治统合为经济转型提供了冲破既得利益藩篱的政治资本，而经济转型为政治统合提供经济红利增量分配带来的合法性；经济转型为社会整合提供新社会结构形成的土壤和空间，而社会整合为经济转型提供社会化大生产所需的物质和精神准备。

图源：“文化纵横”微信公众号

二、通过“国族再造”走向社会深度整合

有着“GNP之父”之称的美国经济学家西蒙·库兹涅茨(Simon Smith Kuznets)曾把“社会整合”视为一国政治经济现代化的重要前提。他认为，一国之内“不同集团和地区之间的团结、合作与联合”的程度，不光在经济方面对该国劳动分工和市场容量产生直接影响，而且也在政治方面对该国负责重大问题的决策机构产生间接影响。[2] 从这个角度看，印度国内长期以来各群体割裂严重，社会整合程度整体较低，严重限制印度推动经济发展和完善政治治理的能力。

与古代中国由大一统中央王朝构成的传承脉络不同，古代印度史上从未出现能够稳定统治现代印度大部疆域的中央王朝,缺乏足以进行全国性社会整合的历史机遇。虽然印度作为一个地理概念已有千年历史，但是其作为一个政治实体的疆界却直到19世纪晚期才最终确立。在现代印度所属的土地上，人种、文化、语言差异巨大的各种族群建立种类繁多、犬牙交错的政权：孔雀王朝（Maurya Dynasty）和笈多王朝（Gupta）在公元前后建立统治北印度大部分地方的强大政权，但未能触及南印度；从阿克巴大帝（Akbar）到奥朗则布大帝（Aurangzeb），莫卧儿帝国于16世纪中期至18世纪初在北印度建立广泛中央集权统治，但仍无法彻底占领南印度；甚至在强大的英印殖民帝国最强盛时也才统治现代印度三分之二的领土，其余三分之一直到印度共和国成立仍以土邦形式在王侯和领主的自治统治之下。

印度长期缺乏强大中央集权政府，难以形成金字塔型的稳定科层统治结构，却形成犹如千层蛋糕般分散错杂的割据统治结构。在这种结构中，顶层统治者和基层社会成员之间虽然存在尊卑秩序，但是由于两者之间的重重中介和分隔，其权力关系大多以间接代理形式存在，而缺乏自上而下直接统治的权威。因此，在印度绝大部分地方和印度历史上绝大多数时间，以宗教、村社、部落为单位的社会团体取代国家，主导了文化、经济、政治生活方方面面，而印度社会则按照民族、种姓、宗教、阶层分野，被分割成自治、自立的小社区。正是在这种基础上，英国殖民者在印度建立被称为“钢铁骨架（Steel Frame）”的现代官僚统治，第一次确立了上下通达的垂直行政结构，并把行政权力水平扩张到前所未有的广度，以至于开创性地强加了中央政府代表的“国家”在印度社会生活中的关键地位。

然而，如果缺少殖民帝国的武力保障和智力支持，这个外来强加的“钢铁骨架”能否维系？印度作为一个国家能否维持统一？面对这些难题，以国大党为代表印度建国政治精英从一开始就把“争取民族独立”和“保持国家统一”当作最重要的两个历史任务。印度虽然在1947年最终获得独立，但是印巴分治的惨痛教训却提醒印度政治精英，如果不严加防范，印度还可能继续沿着民族、种姓、宗教、阶层的断层线（Faulty Line）内爆分裂，届时印度国将不国，一切大国理想无从谈起。面对压力，印度建国精英选择以共和国公民身份为认同基础的“印度民族主义”（Indian Nationalism），而非以任何民族、种姓、宗教、阶层认同为基础的狭隘民族主义。

在包容性的印度民族主义指导下，国大党精英在西式民主制度的基础上，设计出了一整套以妥协、折衷为特色的政治体制：用对民族区域自治诉求敏感的联邦主义(Federalism)化解民族矛盾，充分释放地方民族主义和本土主义者的政治张力；用各个宗教社区各自为政、分头治理的世俗主义（Secularism）化解宗教矛盾，保障宗教社群的既有权力和传统不受侵蚀；用以废除种姓歧视和优惠性差异待遇（Affirmative Actions）为代表的进步主义（Progressivism）化解种姓矛盾，满足中下层种姓群体的平权诉求；用以公有制经济为主导并带有平均主义色彩的社会主义（Socialism）充分发挥计划经济和国家调控的力量以促进社会公平。通过这一系列妥协折衷的政治体制设计，不同民族、不同宗教、不同种姓、不同阶层的印度人得以获得平等的政治身份——印度公民。这种公民认同使每个印度人都获得名义上的同等权利，而这也成为他们国家认同的基础。

然而，虽有这套妥协折衷的政治制度加持，印度社会的多元异质性却始终存在，四条断层线只是被暂时遮掩，围绕宗教、种姓、民族、阶层的次国家级认同（subnational identity）和身份认同政治(Identity Politics)依旧是印度社会政治生活的主要变量。以联邦主义、世俗主义、进步主义、社会主义为底色的印度民族主义只是把各个明显分裂的社群装入框中，并用“公民认同”把他们捆绑、拼凑、组装在一起，但并没有把他们投入民族国家“大熔炉”，也难以将他们熔炼整合为有机的一体“国族”。印度民族主义虽然仅能维持松散的民族认同感和较低的社会凝聚力，但其以妥协、折衷为特色的制度设计，却方便各个小团体坚守各自势力范围，阻碍印度推进全国层面的社会整合。由于长期缺乏政治凝聚力，印度国内政治的短期利益、族群利益、地方利益凌驾于长远利益、整体利益、国家利益，内讧和乱斗盛行，常常使印度政治陷于失序之中，更无法推动经济转型改革。

毫无疑问，虽然印度民族主义长期以来维护了印度的表面团结统一，但因其无法推动印度社会的深度整合，反而严重阻碍印度实现其远大的政治抱负。在这种情况下，以印度教为认同底基，带有强烈进取心，同时能够较大限度覆盖印度社会最大公约数的印度教民族主义（Hindu Nationalism）就成了印度民族主义（Indian Nationalism）的最佳替代。因此，以印度人民党为代表的当代政治精英，抱定印度教民族主义，并将其作为未来支撑印度大国崛起的意识形态基础和政治理念依据。

自此，印度教民族主义引领的“国族再造”，就成为印度社会深度整合的目标。印度按照民族分野划分难以找到占绝对优势的主体民族，按照种姓分野划分过于细碎，而按阶层划分则可能引发剧烈社会革命。因此，唯有在宗教分野之下，印度才能既划分印度教徒（人口占比约85%）与穆斯林（人口占比约15%）的主次地位，又足以囊括和消解民族、阶层、种姓等分野。从这个意义上说，印度教是印度社会各群体的最大公约数：除去被认为是“异端”的穆斯林后，不同民族、不同种姓、不同阶层、不同部落都可以归纳到印度教的身份上。因此，印度教民族主义能通过强化印度教认同，取代虚无的国家公民认同，将印度多达85%的国民纳入“印度教徒”的身份中，并通过孤立伊斯兰教和穆斯林构成“他者”，增强印度教徒群体内的凝聚力，以此塑造所谓的“印度教民族”，并将其打扮为国家背书的“主体民族”，即所谓的“国族”。印度参照近代民族国家的模板推动“国族再造”，就是为了整合原本支离破碎的印度社会，由此产生的增量凝聚力将助力印度推动艰巨的政治统合和经济转型任务。

通过“国族再造”推动社会整合是翻天覆地的浩大工程，不仅需要社会、政治、经济多方联动推进，更需要长时间久久为功才可能实现。相比政治、经济领域的国家能力改革，莫迪及其领导的印度人民党推动社会整合大多以社会、文化、宗教活动为载体，而非以官方政策的形式推行。具体而言，印度人民党背后的母体机构国民志愿服务团(Rashtriya Swayamsevak Sangh, RSS)多年来已推出多项卓有成效的社会运动：国民志愿团的细胞组织沙卡（Shakhas）已经遍及印度全国，将不同种姓、民族、阶层的同龄印度人归入准军事化的统一组织中，通过体育锻炼和精神灌输围绕印度教民族主义，并据此形成新的“国族凝结核”；志愿者大批进入部落地区、城市贫民窟、“贱民”社区等边缘社区，通过提供教育、医疗服务以增强印度教民族主义运动的渗透力和吸引力；印度教民族主义学者和神职人员将宗教符号同政治话术糅合，借宗教话题，如屠牛禁令、复建神庙等，广泛开展以政治目标为导向的社会动员……

2017年约吉·阿迪蒂亚纳（Yogi Adityanath）以印度教僧侣和印度教民族主义领袖双重身份当选印度最大的北方邦的首席部长，这表明印度教民族主义引领的社会整合行动已取得可观的政治效果。印度人民党自2014年以来总体上胜多负少的选战战绩也证明了这一点。当前，这场“国族再造”运动仍在进行之中，但其只是印度国家能力改革大局中的一部分，“国族再造”运动为印度政治统合和经济转型提供必要社会动员的同时，也亟需政治统合为其提供行动载体、经济转型为其提供发育空间。

三、通过“政治改型”提高治理能力

印度社会极端多元，国大党建国精英为防止内部分裂、国将不国，推行以妥协、折衷为特征的印度民族主义，其核心是“公民认同”，即以印度共和国公民身份为基础的认同。然而，这种政治机制中暗含难以调和的矛盾：一方面，为了调和印度社会内生的民族、种姓、宗教、阶级矛盾，印度建国精英照顾各方需求建立分散的权利结构，例如支持省级行政单位高度自治的联邦制；但另一方面，为防止地方、社群利用分散的权利结构作乱犯上，他们又极度强调中央权威，用一系列僵硬的行政命令和机制框住限制地方自由裁量权。在印度建国初期，处于威望巅峰状态的国大党尚且能够在这种矛盾中维持印度政治运行流畅，但随着国大党衰微，印度政治陷入中央碎片化、省邦割据化和地方封建化的局面。2014年，莫迪领衔印度人民党获得大选压倒性胜利，也昭示着印度长期以来政治机制失能的局面将迎来破局。

虽然国大党凭借尼赫鲁等建国精英的超凡个人魅力和在反殖民斗争累积的“革命合法性”，在印度建国后近30年中基本保持了对政坛的主导能力，但由于缺乏意识形态感召力和组织动员能力，最后逐渐沦为松散的政治联盟。国大党在中央和地方的早期选举中战绩一枝独秀。例如在1951-1952年、1957年和1962年大选中，尼赫鲁领衔的国大党都取得压倒性胜利。这一时期，国大党凭借领导集团的强大威望，通过强有力的党内行政命令理顺中央与地方的关系，保持较高水准的中央集权和政策执行力。然而，尼赫鲁逝世以后，国大党中央内讧不断大幅减弱政治权威，而英迪拉·甘地（Indira Gandhi）和拉吉夫·甘地（Rajiv Gandhi）为维护党中央权威地位，一方面粗暴干涉地方选举，另一方面又大肆与省邦实权领导人物进行政治交易。虽然国大党直到1984年大选仍然保持传统的压倒性优势，但到上世纪80年代其意识形态感召力和组织能力都已受到严重侵蚀，沦为以选票交换、利益输送、家族政治为特色的政治联盟，导致意识形态松懈、政党纪律松弛、权力结构松散。

随着国大党权威逐步瓦解，切实的利益谋划取代飘渺的意识形态感召，成为各级选举毫无争议的主题，这种“由虚转实”刺激各类社会团体集结成党，团结争取更大利益。20世纪80年代以来，印度政治沿着撕裂印度社会的民族、种姓、宗教、阶层断层线快速多元化，各类政党雨后春笋般崛起，政治因素与社会因素叠加共振、互相加强。这时，追求地方自治地位的区域民族主义政党、维护特定种姓利益的种姓政党、突出信仰诉求的宗教政党、强调社会公平的阶级政党均声势大涨。这类地方政党逐渐做大，与国大党和同时代崛起的印人党两个全国性政党分庭抗礼。从1989到2014年，印度历次大选结果都是无一政党得票过半数，“悬浮议会”成为政坛常态。这一趋势2004年大选达到顶峰：国大党得票率从1999年大选的28.3%下降到26.53%，印人党从23.75%下降到22.16%，两大全国性政党得票之和居然小于半数，而其他小党得票之和首次突破50%。

由于代表社会局部利益的小党全面崛起、“悬浮议会”成为常态，严重削弱国家能力，使印度政坛从中央到地方面临全线治理危机。在中央层面，小党为追求自身利益最大化，常利用其在执政联盟中的关键少数地位，置全国性共同利益于不顾，而专注维护狭隘小团体利益。这种现象导致印度联邦政治时常陷入碎片化危机，各类既得利益集团得以固守藩篱，迟滞了许多利于长远、利于整体的有益政策。执政联盟中盛行的“否定政治”造成政治掣肘过多，无法推动果断、有效的治理，严重侵蚀印度中央的决策能力和治理能力。在省邦层面，政党意识形态弱化，短期利益和社群利益成为主要考量，因此地方实权人物和小党得以在多股全国性政治力量之间闪躲腾挪、站队牟利。因此，地方政党常常以家族政治形式长期主导省邦政坛，并以挟持地方民意与中央讨价还价，造成地方政治割据化危机。在这种局面下，短期竞胜重要性高于长期治理，省邦级政府缺乏谋划可持续发展和长治久安的动力，形成以短期利益、地方利益、团体利益为导向的割据势力。在地方层面，选民围绕地方豪强人物，沿着家族、种姓、语言、宗教、社区界限形成的选票集团，成为左右地方政治走向的集团势力。例如，地方强人可以对外争取诸如电力补贴、公务员席位、农业优惠贷款等等短期狭隘利益拉选票。因此，在地方政治中，地方势力通过“恩主-附庸(patron-client)”模式以利益交换选票，严密操控基层民主政治。在这种情形下，一方面国家意志很难自上而下向基层传导，反而在传导过程中被各级掌握的自由裁量权所消解，严重损害中央政府实施治理和动员资源的能力；另一方面，基层实情也很难自下而上被国家掌握，中央政府只能以粗放的方式推动人口统计、福利分发、公共服务等业务。

正是在这种背景下，采用“类列宁党组织术”的印人党20世纪80年代中期开始脱颖而出，渐渐崭露头角。2014年胜选后，印人党在联邦层面是1989年以来第一个夺取印度议会人民院超半数席位的政党。在省邦层面，印人党2019年在全印度29个邦（包括伪阿鲁纳恰尔邦和查谟-克什米尔邦）的中的19个执政或者参与执政联盟，覆盖9亿人口；而在地方层面，印人党的基层党工组织和国民志愿团的沙卡（Shakhas）齐头并进，在基层社区遍地开花。

印人党已经成为印度政坛势不可挡的力量，其究竟因何而强？首先是意识形态。印人党与国大党的最大区别在于，前者拥有明确意识形态宗旨，即印度教特性（Hindutva）影响下的国家崛起和宗教复兴的叙事。在这一明确目标的指引下，印度人民党跳出种姓、民族、阶层局限，通过强调宗教认同，不断把印度教信徒的虔诚和苦行转化献身政治的忠诚与狂热。其次是统一战线。印人党建立广泛的统一战线社会组织，在其所属的“联盟家族（Sangh Parivar）”中，除了国民志愿团外，还有印度工人联合会（Bharatiya Mazdoor Sangh）、印度农民联合会（Bharatiya Kisan Sangh）、妇女志愿团（Rashtra Sevika Samiti）、全印学生总会（Akhil Bharatiya Vidyarthi Parishad）、全球印度教大会(Vishwa Hindu Parishad)等社会组织，获得了其他政党难以匹敌的社会覆盖面和动员能力。第三是干部队伍。在印度地方强人和家族政治盛行的背景下，印人党借重意识形态感召力，建立强大专职干部队伍。印人党专职干部很多是虔诚的印度教民族主义者，受国民志愿团培训，按印度教苦行僧的要求节制饮食、娱乐，从不领取工资福利，仅靠生活补贴过活，这不仅给予他们“廉洁奉公”形象，也获得极强精神动力。第四是科层组织。与其他党派通过利益联盟构建组织不同，印人党组织基础是自上而下的垂直管理，构成一张包括领袖，高层领导、地方机构、基础组织在内的严密网咯，并有相应后备干部按需充实替补。

此外，印人党善于吸引年轻一代和技术人才，是印度最善于运用互联网技术和新媒体的政党之一，通过政治议题数字化、网络化、移动化获得可观政治红利，这成为莫迪优化政治治理能力的重大抓手。除了通过互联网进行选举动员外，莫迪政府还凭借“数字印度（Digital India）”解决不少积弊已久的治理问题。例如，莫迪政府将覆盖近12亿人的印度全国12位数字身份证（Aadhaar号码）与“印度支付界面（Bharat Interface for Money，BHIM）”挂钩，打通身份识别系统和支付转账系统间的障碍。尽管繁琐的程序问题短期仍未能彻底革除，但技术创新大幅提高普通民众办事便捷性，也提高政府行政效率，压缩各层官吏利用流程寻租的风险，有效提升国家能力。

先进的组织形式是印人党近年来强势崛起的根本原因，部分解决印度政坛长期面临的联邦碎片化、省邦割据化、地方封建化的问题，并大幅提高印度国家能力。莫迪上台后之所以连续推出废钞令、商品与服务税改革等历届政府长期希渴望却无力推动的重大改革，关键原因就在于他能够凭借更高效、有力的政党组织在政治层面赋予中央政府更强大的国家能力。然而，印度经济、政治领域有很多方面亟待推动但莫迪却仍无法推动的改革，比如对于印度经济起飞至关重要的用工制度改革和征地制度改革等。诚然，莫迪需要积聚更大政治资本才能推动更为艰巨的改革。印人党这种组织形态能否进一步深化发展，不仅事关其自身组织建设，也取决于印人党能否通过“国族再造”推动深度社会整合，为政治统合创造足够强的社会凝聚力和动员力，同时也取决于印人党能否在经济领域推动印度实现工业化飞跃，为政治统合提供可分发赎买的经济红利。

四、通过“经济转型”推进十亿人口工业化

虽然印度目前已是全球经济增速最快的大型经济体之一，但其经济进一步实现工业化和现代化赶超仍面临诸多阻碍。在经济领域，当前印度中央政府面临一对看似自相矛盾的任务：一方面，莫迪需要加强政府调控经济活动能力，增强把控宏观经济的能力，使其在稳定经济、收入分配、提供公共服务、建设基础设施等方面发挥更大的作用；另一方面，莫迪又需要限制政府干预经济活动，尤其是消灭依附于体制的既得利益集团，使市场在资源分配中起更大作用。其实，这一对貌似对立的任务只要置于国家能力概念下就能完成逻辑统一：国家能力既代表了政府依照其意志调控经济运行的能力，又代表依照其意志限制自身干涉影响经济运行的能力。印度作为一个人口众多、幅员辽阔、经济发展极不平衡、发展基础薄弱的发展中大国，想要实现现代化、工业化赶超，必须不断增强国家能力，使其在正反两方面发挥关键作用。

印度受英国殖民压迫几个世纪后，在独立之初不管在政治上还是经济上，在精神上还是物质上都极其渴望独立自主。想在极为落后的农业经济基础上实现工业化，苏联式资源高度集中的计划经济自然成为策略首选。然而，印度中央政府虽然掌握极高经济控制力，却与印度极其低下的社会、政治整合水平不相适配。因此，这种经济体制推进经济建设效果不佳，更多时候反而成为压制经济活力的桎梏。

中印建国以后都建立了计划经济体系，但两国计划经济体系背后的政治、社会的基础具有天壤之别，也就结出了完全不同的果实。中国计划经济体制的基础是中国共产党领导的人民民主专政国体。在这一体制下，中国共产党不仅完成土地改革和社会主义三大改造，还对旧文化、旧习俗进行革新再造。这样一来，中国共产党不仅仅掌握经济统制权，也掌握很强的社会动员和资源调配能力，为此后的社会和经济大改造打下坚实基础。反观印度，虽然脱离了殖民统治，但是在政治和社会层面却难逃殖民时代的窠臼——上层建筑继承了英式议会民主，基层则沿着种姓、宗教、民族、阶层的断层线板结，形成各色封建色彩浓厚的小利益集团。

由于较强的经济控制力与极低的社会、政治整合水平难以适配，印度即使在计划经济时期状态下，其总体国家能力依旧孱弱。对于落后的农业国而言，完成工业化赶超的典型路径就是“工农业剪刀差”：通过政府干预手段使工业品价格长期高于其价值，并使农产品价格长期低于其价值，以此抽取农业剩余价值用于工业投资。例如，依托强大的中央集权和广布的基础组织，中国政府在土地改革以后大量汲取农村经济资源，并对其加以组织投入各种建设，这才使中国在极其薄弱的经济基础上迈出工业化发展第一步。在印度，为更有效汲取用于工业化的农村经济资源，尼赫鲁同样希望推行土地改革，但是由于缺乏足够的政治执行力和社会动员能力，印度土地改革最后受到各种利益集团阻挠后不了了之。同时，尼赫鲁废除封建土地所有制，推行农业合作社的提议也被国大党内部代表地主利益的查兰·辛格（Charan Singh）阻挠，最后依然无法实施。印度由于未能完成彻底的农村改革、社会改造、基层政权建设，国家能力自上而下受到层层掣肘，严重限制中央政府的资源汲取能力，难以像中国一样动员全社会“勒紧裤腰带”，集中资源搞重点突破。

在计划经济时代，印度虽然建起规模庞大的国有经济系统，但由于没有建立起一套足以管控、驾驭这套国有经济系统的政治体制，导致这些企业虽有国有之名，却常常不听调遣，反而成为左右中央政府决策的既得利益集团。这样一来，印度既没有资本主义市场经济的自下而上利润导向，也没有社会主义国家自上而下的行政命令导向，这造成了一种最为糟糕的组合：市场调节和行政调节同时失灵。因此，印度国有企业形成占据既得利益的独立王国——他们既不在乎市场反应，也不在乎行政命令。虽然这些企业吞噬大量资源，但是他们不为市场所动，也不为上级政府所动，形成占据既得利益的独立集团，并成为长年困扰印度经济的弊病之一。

在工业化进程初期，印度经济领域国家能力薄弱的问题还不明显，但随着工业规模上升，印度中央政府资源就开始捉襟见肘、难以为继，除了寅吃卯粮，就只能拆东墙补西墙。这种困境的起因在于，很多重工业项目和基础设施项目的经济收益周期极长，但是中央政府又无法动员足够经济资源和政治资本“填坑”，先期项目沦为吞噬财政资源的黑洞，进而形成系统性风险。由于基础薄弱，宏观经济一旦波动，印度经济建设就会陷入完全停滞，甚至倒退。例如，印度第二个五年计划（1956-1961）和第三个五年计划（1961-1966）都因为资源短缺而未能达到预期目标。从上世纪50年代到80年代，印度GDP年均增速仅为3.5%，而考虑人口增长计算的人均GDP增速仅为1.3%，这种极其缓慢的增速被称为“印度教徒式增速（Hindu Rate of Growth）”。长期停滞的经济终于促使印度政府逐步放松经济管制，并于1991年国大党拉奥(Narasimha Rao)政府任内实施比较彻底的市场化改革。

自改革启动以来，印度经济增速显著提高，现已成为全球发展最快的主要经济体之一，但其在计划经济就暴露弱点的经济国家能力，到市场化时期更进一步显出短板，尤其体现在政府对经济活动掌握程度低，无法有效调节。例如，“季风降水”和“大宗商品价格”之所以对印度宏观经济影响巨大，就是因为印度政府缺乏抓手，使“偶然因素”成为严重影响印度经济的风险因素。2014年莫迪当选以后，印度的短暂繁荣局面就有“运气成分”——国际油价从超过100美元每桶的高位滑落不仅直接缓解印度经常性账户赤字，同时也削平其输入性通胀，印度政府因此削减补贴又大大缓解财政赤字压力——莫迪什么也没做，长期困扰印度三大问题居然打包自动解决。

虽然1991年的市场化改革使得印度在市场准入、生产许可、外资限制等方面取得长足进步，但其用工政策和土地政策依旧是阻碍印度崛起的两大顽疾。印度国家能力不足的另一个严重后果就是中央政府无法革除用工政策、土地政策等制度性约束。关键改革无法全面推进导致用工标准严苛、土地征收困难，基建进展缓慢，印度工业化因此始终无法进入规模化发展快车道，大量劳动力被迫滞留在效率低下的非正规部门，同时大量项目因为土地征收问题而被迫搁置。

目前，印度经济发展问题的本质是“上层建筑”与“经济基础”错位发育：印度借鉴后工业化时代欧美的上层建筑，但经济基础却还停留在封建的前工业阶段。印度的票选民主再加上“过于先进”的法律体系，巩固一个个封闭的既得利益集团：印度工人常常滥用劳工保护法，坚决反对农村劳动力进入城市工厂，以维护稳定生活和高工资；小地主结成联盟，宁愿土地荒芜，也要漫天要价，使得工业征地成本堪比居高不下；小业主形成政治压力集团，宁愿坚守极低的劳动生产率也要用行政许可证限制规模生产。在这种情况下，即使印度坐拥全球最充裕的廉价劳动力和土地资源，依旧无法享受应有的要素红利和潜力推动工业化进程。

没有彻底的社会整合和政治统合，莫迪仅凭行政手段无法从根本上提高经济领域的国家能力。2014年以横扫之势当选的莫迪一上台就着手在推动用工和土地改革，但由于牵涉为数众多的职工和农民利益，遭遇巨大政治阻力。目前，莫迪政府仍在推动用工改革，试图将印度犬牙交错的劳动关系法规精简为4项综合性法律，并放松关于解雇、最低工资标准的规定，并对劳工组织加强监管。然而，受2019年大选等影响，劳工改革由于争议巨大而前景暗淡。在土地领域，莫迪2014年上台后曾借行政命令修改《土地征收与补偿法》，但由于大规模的群众运动和国大党的强力阻击也不了了之。

归根到底，经济领域的改革需要社会和政治领域的改革做铺垫。从这个意义上看，印度经济转型不仅检验印度社会整合和政治统合的成效和成色，反过来也为社会整合与经济改革提供必要的推动力。

五、结语

虽然并未明言“国家能力”这一概念本身，但是涵盖社会、政治、经济的广义国家能力改革却草蛇灰线般贯穿于莫迪政府的政策实践中。与此前印度历代印度领导人相比，莫迪抓住印度国家野心暴涨而国家能力不足的主要矛盾，在社会、政治、经济三方面依次提升国家能力。印度教民族主义引领的“国族再造”可能是当代重塑印度社会的最大机会窗口，其中带动的社会深度整合造就政治统合和经济转型的社会基本盘。依托印度教民族主义的“类列宁主义”印度人民党，则以空前的组织力为当代印度社会萃取出极具冲击力的先锋队，成为社会整合和经济转型的载体和推动力。而完成十亿人口级别的工业化和现代化赶超则是印度近代以来的最大梦想，这不仅决定印度社会整合和政治统合能否巩固，更决定印度能否真正跻身世界强国。在当前莫迪的政策实践中，社会、政治、经济三大改革仅在局部推进，远未达到正反馈循环的临界点，更没有达到联动提升印度国家能力的理想状态。因此，印度在哪些改革上可以率先突破，激活“国家能力超临界”反应，是未来非常值得探究的关键问题。

注释

[1] 王绍光、胡鞍钢著，《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年。

[2] 西蒙·库兹涅茨著，《现代经济增长》，北京经济出版社，1989年。

作者简介：毛克疾，国家发改委国际合作中心助理研究员。

本文转载自“文化纵横”微信公众号2019年4月10日文章，原标题为《要当全球老三？印度的致命软肋与三重突围 |文化纵横》，原文略有改动。

本期编辑：江文轩穆祎璠

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