破解城市更新的钥匙：资金、增量、钉子户难题

过去，城市更新项目有三大难题：

问题1：改造项目成本太高，找不到钱。

问题2：项目没有新增量，算不平账。

问题3：极难达成100%产权主体同意。

先聊问题1和问题2，它们是密切相关的。

假如一个项目改造前容积率0.5，改造完容积率4，那它自己就能创造足够的增量收益、覆盖成本、顺利启动。如果还允许外部资本参与，各路资本也是挥舞着钞票来加入。

假如一个项目改造前后面积不变、用途也不变，没有增量价值，那就吸引不了资本参与，最后纯靠财政资金支持。

现实中，像前一种情况的项目早年都做完了，比如深圳众多容积率吓人的旧改项目、武汉的两百米超高层住宅。改不动的才留下。

剩下的大部分待改造项目介于以上两种情况之间：改造后有增量，但不够，投资账算不过来，产权主体和资本需求不匹配，所以推不动。

产权主体方，例如莽村村民，想的是我坐拥金山银山、怎么还没有人来投资。

资本方，例如强盛集团，想的是投资账算不过来、需要想办法再压压价、或者多向政府要点筹码。

地方政府在其中扮演了很复杂的角色：有时候是双方牵线的红娘；有时候做裁判，改规划，提容积率；有时候帮产权主体向资本方压价，有时候帮资本方整合产权主体；有时候自己做资本方，或者帮资本方找便宜钱……

总之，上一个时代版本，解决办法有很多形态，灰色的空间比较多，效果见仁见智。

下一个时代，难题还是同样的难题，但新版本的解决方案势必走向长期化、透明化和市场化。

问题1的演化是：怎么找到更便宜、更长期的钱参与城市更新？

城市更新中，产权业主方vs资本方的匹配就像谈婚论嫁。以后政府介入强推的“包办婚姻”会逐渐占比降低，“自由恋爱”市场占比逐渐提升。

市场上并不缺钱，但是钱是有属性的，缺的是与城市更新属性匹配的、长线、愿意共担风险，从而换取更丰厚收益的钱。

曾几何时，高周转开发商是房地产业的明星，他们背后是各种影子银行的贷款、美元债。这些钱从本质属性上就是高息和短线的债，只会鞭打开发商参与高周转游戏，不会入股参与城市更新这样的中长线、不确定性的项目。类似于某些“名媛/渣男”，只要短期的“供养者”为TA榨干积蓄，不需要长期的“老实人”共同成长。

如果没有制度引导和保护，像瑞安做上海新天地那样，几十年的运营投入痴心不改，终究是少数。

可喜的是，刚出台的《不动产私募投资基金试点备案指引》，不能说是天翻地覆的变化，但至少代表着REITs这种新的类型的资本，将加入到房地产市场上来。它将适配很多中长线的项目，对城市更新项目尤为可贵。

一座城市自身价值的增长，微观看就是每一个地块上创造和承载了更高价值。随着新增用地越来越偏远，锦上添花的价值越来越低。而中心城区的存量更新，创造的价值增量将越来越高。

存量价值的发掘，正需要有眼光、有耐心、有资源、有运营能力的资本，来入股城市地段，共享收益和风险。

问题2的演化是：怎么为更新项目创造更大的收益空间？

创造更大收益空间能让项目变得可行，比如容积率的增加，规划用途改为商住混合，过去是靠“改控规”来实现。不少更新项目都卡在了改控规的环节上，流程复杂、推进困难、时间长、不透明。这是因为控规代表的工具，是应对可预见的土地出让+增量开发的，很难应对不确定性的存量开发。

与其继续半黑箱的改规划，还不如一开始就明确何时下规划可以改、突破边界在哪、流程怎么跑。简单的说，存量土地的管理需要一种更加弹性的、允许灵活“打补丁”的工具。这同样是更新项目市场化的重要条件。（进一步讨论可以参考我的博士论文《城市更新规划制度之研究》）

最后，不是说问题一定都有解。

在自由恋爱中，产权业主方与资本方，过去不会都匹配成功，未来也不会。总是会有大部分项目因为种种原因“剩下来”。

只不过，随着REITs的深化开展，城市更新规划管理的灵活化，能够让更新项目的市场真正活跃起来，“牵手成功率”有提升，已经善莫大焉。

问题3：100%同意难题。

100%产权主体同意一直是城市更新项目的难点。其实，不经意中，它不是靠硬的手段解决，而是从法规上悄悄化解了。

就藏在深圳、上海已经通过，北京刚通过的城市更新条例中。

我们知道，要推动旧改项目，现有业主需要对更新意向达成一致。但是，“达成一致”如何定义？

过去，“达成一致”的定义是100%产权主体同意，但凡有1个业主不同意，项目就没法继续。

从0到95%的意见同意是很快的，但是最后5%很难，最后1%非常非常难。特别是大面积的旧村旧住宅的更新项目，最后总会有那么几户人不同意。

于是我们见证了很多人间戏剧：

政法剧，早年不规范时代，类似强盛集团与莽村那样，种种黑灰手段压迫签约。

闹剧，比如找记者报道施压，成功“要挟”多要了三五倍赔偿；结果之前签约的居民也全部反悔，要求更高标准。

悲剧，杠起来了用极端手段“维权”，家破人亡。

荒诞剧，比如把开发商熬倒闭熬跑路了，然后追着求别人回来开发。

一样水养百样人，本来就没法追求人人都一样。

不同意的原因有很多：有的是觉得不公平，有的是不想搬家麻烦，有的是觉得补偿不到位要抬价，有的是享受这种存在感，有的是恋旧，有的是单纯杠上了……

过去的解决方式，

要么提高补偿私下和解，

要么强拆（现在基本没有了）

，要么有比较有效的村集体居委会协调，要么其他方介入，

八仙过海。

100%同意，客观就是很难，甚至需要一点运气。

运气不好的很多项目，就卡住了，拖没了。

曾经以为，这个问题就会一直无解下去。

直到最近深圳、上海、北京的城市更新条例相继出台。

不再要求100%，只要95%同意就可以推进了——

《北京城市更新条例》 2023年3月1日施行

第二十八条城市更新过程中，需要对私有房屋进行腾退的，实施主体可以采取产权调换、提供租赁房源或者货币补偿等方式进行协商。城市更新项目范围内物业权利人腾退协议签约比例达到百分之九十五以上的，实施主体与未签约物业权利人可以向区人民政府申请调解。调解不成且项目实施涉及法律、行政法规规定的公共利益，确需征收房屋的，区人民政府可以依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律法规规定对未签约的房屋实施房屋征收。

《上海城市更新条例》 2021年9月1日施行

第三十二条对于建筑结构差、功能不全的公有旧住房，确需保留并采取成套改造方式进行更新，经房屋管理部门组织评估需要调整使用权和使用部位的，调整方案应当充分征求公房承租人意见，并报房屋管理部门同意。公房产权单位应当与公房承租人签订调整协议，并明确合理的补偿安置方案。签约比例达到百分之九十五以上的，协议方可生效。

北京上海学的是深圳。

《深圳城市更新条例》自2021年3月1日起施行，就已经有了95%的表述，开了先例。

深圳学的是香港。

香港1999年就有《土地重新发展而强制售卖条例》，占90%面积的产权主体进行申请，可以由土地裁决处，对剩余10%以内的业权部分按照市场评估价进行“强制售卖”。2010年又对特定情况放宽，剩余20%以内也能启动强制售卖。（可见港府为了推更新也着急了：）

香港学的是英美。

即使是最强调保护私有产权，“风能进雨能进过往不能进”的英国，也建立了“土地强制赎买”制度（Compulsory purchase），用以处理最后5%难题。

即使在美国，在1954年的“伯曼案”判例中，也支持了城市更新中对少数产权主体的征收行为。大法官道格拉斯认为虽然在本案中有部分土地转移给特定私人使用，但城市改造在整体上符合“公共目的”，对公共目的的阐发也不严格限制在修路方面，而是扩充“不仅是物质与金钱上的，也包括精神与美感的”。最终，联邦最高法院全数通过支持特区改造计划。据统计，2005-2006年，美国地方政府已经征收或已经威胁要征收5783块土地用作私人项目开发。（高建伟，2011）

也就是说，即使英美，也并没有要求100%同意才能改造。

中国在房地产方面的物权保护，一度走到比英美标准还严格，这是不必要的。

这回，从北上深最前沿的城市开始，终于借鉴成熟做法，进行了适当的调整。