袁海霞 中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长
本文转载自7月28日金融时报。
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历经十余年快速发展，我国地方政府债市场在稳增长、促基建、保民生方面发挥了重要作用。今年以来，地方债整体发行节奏前置，进一步支持地方经济稳增长，带动扩大有效投资。财政部7月26日发布的统计数据显示，截至2022年6月末，全国地方政府债务余额达347503亿元。
在我国经济下行压力进一步加大的背景下，如何看待地方债在稳增长中的积极作用？今年以来，地方债发行与以往呈现出哪些不同之处？面对我国地方债发展现状及存在问题，如何推动地方债市场高质量发展？近日，就地方债相关话题，中诚信国际研究院副院长袁海霞博士接受了《金融时报》记者专访。袁海霞表示，建议从提升效率、稳步扩容、精准投向、加大撬动四个方面促进地方债市场高质量发展，充分发挥好其作为积极财政重要抓手的作用。
《金融时报》记者：2009年，由财政部代发代还，地方政府债大幕拉起，历经十余年发展，如今的地方政府债券已超越国债、企业债，成为我国债券市场第一大债券品种。近年来，地方债管理制度有什么创新？
袁海霞：自2009年启动发行以来，我国地方政府债券经历了“代发代还—自发代还—自发自还”三大阶段，市场规模快速上升，于2017年成为我国存续规模最大的债券品种，2020年新冠肺炎疫情发生以来，扩容速度进一步加快，仅用两年即实现存续规模从20万亿元到30万亿元的跨越。截至2022年6月末，地方债余额已超34万亿元，占GDP比重超过25%，持续发挥着丰富宏观调控工具、规范地方政府债务管理、助力债券市场繁荣发展的重要作用。在总量扩容的同时，近年来，我国地方债管理制度持续完善，在债券发行、资金使用、风险防范等方面均有重大制度进展。发行使用制度方面，根据稳增长需求，合理确定地方债务新增限额，新增地方债限额保持高位，发行节奏更注重跨周期调节，债券资金用途持续拓宽；基础设施制度方面，离岸地方债在港、澳首发，发行利率市场化进程势头良好，信息披露机制和信用评级管理更加规范；风险防控制度方面，专项债绩效管理和项目穿透式监测机制逐步落实，地方政府创新分批分期发行机制，地方人大对政府债务的审查监督责任得以压实。总的来看，近年来，地方债管理制度日趋完善，市场化、规范化水平持续提升，并在绩效管理实施、穿透式监测不断推进过程中形成了常态化严监管格局。
《金融时报》记者：今年以来，专项债发行仍保持在高位。经济下行压力加大的背景下，地方债尤其是专项债在稳增长中发挥了哪些有效支撑作用？
袁海霞：今年以来，在国内疫情多点散发、俄乌冲突加剧国际环境复杂性等超预期因素冲击下，我国经济下行压力进一步加大，地方财政收支承压，地方债尤其是专项债作为基础设施建设的重要资金来源，持续发挥稳增长的重要作用。其一，大幅扩容且发行节奏前置。上半年，地方债发行规模超5万亿元，较为充足的新增资金为基础设施投融资建设、经济稳增长提供了重要支持。其二，资金募投更为精准且范围进一步拓宽。上半年，专项债投向领域根据宏观形势进一步调整优化，更多向基建领域倾斜，且品种进一步丰富。根据既利当前又惠长远的需要，专项债依然重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”领域建设，其中，交通、水利、能源等“重大工程”仍维持主要地位，并将新基建、新能源等增后劲、上水平项目纳入支持范围，同时重启补充中小银行资本金用途，助力稳增长的同时更全面地发挥稳企业、调结构的作用。其三，进一步推动专项债用作项目资本金，加大对基建投资的撬动。2022年1月至6月，各地已安排超过2400亿元专项债用作重大项目资本金，远超过2019年全年的68亿元，且在今年政策不断强调加大金融支持的背景下，上半年，专项债项目市场化配套融资超过5300亿元，进一步有效发挥了“四两拨千斤”的撬动作用。
《金融时报》记者：今年的地方债发行具有哪些特点？
袁海霞：今年以来，地方债发行呈现节奏前置、期限延长、结构以新增为主的特点，同时，在专项债募投方面，“两新一重”持续发力且新建项目大幅增加。一是大幅扩容且发行节奏明显前置。2022年，新增地方债限额4.37万亿元，较上年仅小幅下降0.1万亿元。在“政策靠前发力”的导向下，地方债发行节奏明显前置，上半年，共发行5.25万亿元，同比大幅增长57.14%，其中6月份发行1.93万亿元，创历史新高；新增专项债发力明显，已完成全年限额的93.32%，远超往年同期水平。二是发行更趋长期化及市场化。受新增债发行大幅增加影响，地方债加权平均发行期限同比延长3.72年至14.12年；此外，除新疆、西藏外，其余29个省（区、市）地方债发行利率较招投标前5日同期限国债收益率均值的加权平均利差均小于25个基点，地方债发行市场化水平进一步提高。三是发行结构以新增为主，再融资债多用于偿还到期债券。新增债占地方债比重达76.59%，再融资债中超八成用于偿还到期债券。四是资金募投聚焦稳增长及补短板领域，“两新一重”持续发力。在经济下行压力加大及存量项目资金接续需求下，专项债募投仍重点支持补短板、惠民生、稳增长板块，投向“两新一重”的比例约四成，其中，交通、水利、能源等“重大工程”仍维持主要地位；此外，上半年，新增专项债投向约1.3万个新建项目，数量占比超五成，较去年有明显提升。
《金融时报》记者：据银保监会披露，2022年已安排3200亿元专项债继续补充中小银行资本金。自2020年新设立以来，我国中小银行发展专项债的发行情况如何？发挥了哪些作用？对于此类专项债的发行有何建议？
袁海霞：2020年7月，国务院常务会议决定在地方政府专项债限额中安排一定额度，合理支持中小银行补充资本金。从近年来的发行情况看，截至2022年6月末，共发行2235亿元中小银行发展专项债，投向了20个省份的320家中小银行，主要通过地方金控间接入股和财政部门转股协议存款两种方式注资。2022年，我国共安排中小银行发展专项债额度3200亿元，上半年，已向辽宁、甘肃、河南、大连四省（市）分配了1030亿元，预计8月底将完成全部额度分配。从发挥的作用来看，在银行业金融机构加大信贷投放力度、支持实体经济恢复的背景下，资本充足水平本就不高的中小银行面临越来越大的资本金压力，而受限于中小银行资本金不足、放贷能力有限，中小微企业难以得到足够的金融支持。发行中小银行发展专项债拓宽了专项债资金使用范围，对于提高中小银行信贷能力、帮扶中小微企业、支持实体经济渡过难关具有积极促进作用。需要注意的是，与国有大型银行相比，中小银行的内控机制仍有待完善。因此，需注意严格筛选募投对象，优先支持可持续市场化经营、内控机制完善的中小银行，避免银行自身风险外溢，并不断探索完善市场化的专项债到期及时退出机制，防范财政金融风险传导共振的可能。
《金融时报》记者：地方债作为我国债券市场第一大品种，对于稳增长、促基建、补短板、惠民生有重要作用，但快速扩容的同时也面临一些问题。在您看来，当前地方债领域主要存在哪些问题？
袁海霞：在地方债快速扩容、发挥积极作用的同时，需关注“债务—资产”转化效率不高、项目资金闲置及挪用、项目收益偏低、债务偿还压力加大等问题。具体来看：第一，关注地方政府“债务—资产”转化过程中效率不高、项目资金闲置及挪用、投向不合理问题。尽管专项债资金违规使用处理处罚机制、专项债项目穿透式监测全覆盖等常态化监管措施正在不断细化落实，但与“债务—资产”高效转化的状态仍有差距，尤其是在上半年专项债密集发行的背景下，后续各地资金安排使用压力较大，加强和规范资金使用管理的重要性凸显。第二，关注项目收益偏低、收益下滑风险。第三，关注部分地区的债务偿还风险。伴随稳增长需求下新增债额度维持高位，以及地方债到期高峰来临、再融资债扩容，地方债全面放量发行将带来较大的付息规模。据中诚信国际测算，综合考虑地方政府债务及城投债务还本付息规模，2022年需支出约5.4万亿元，需警惕地方财政承压下的偿债风险。
《金融时报》记者：针对我国地方债的现状及存在问题，您对未来地方债的高质量发展有何建议？ 
袁海霞：针对我国地方债发展现状及存在问题，后续建议从提升效率、稳步扩容、精准投向、加大撬动四个方面促进其高质量发展，充分发挥好其作为积极财政重要抓手的作用。具体来看：第一，提升效率，注重“债务—资产”高效转化，从“借—用—管—还”全流程着手，将专项债项目超前储备、闲置资金超期调整、支出进度通报预警等机制落实落细；第二，稳步扩容，兼顾经济增长与风险化解平衡，保证财政可承载与债务可持续；第三，精准投向，紧扣发展需求，扩大有效投资，发挥好地方债稳增长、促基建、补短板、惠民生的作用；第四，加大撬动，提高专项债用作资本金比例，引导金融机构加大对有效投资的金融支持，更好发挥“四两拨千斤”作用。
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